La Diplomatie au temps de Machiavel

En présentant une vue d'ensemble sur une époque, d'ailleurs fort brillante, de la diplomatie, nous avons cherché à fixer, dans une esquisse rapide, sommaire, les règles principales de la science diplomatique au Moyen- Age. Peut-être un jour étudierons-nous plus à loisir quelques-unes de ces règles, dont l'histoire mériterait d'être établie. Pour le moment, il nous a paru utile de dégager les principes généraux, ne fût-ce que pour tracer le cadre de travaux futurs. Faute d'enseignement consacré en France à l'histoire de la diplomatie ancienne, cette science a été oubliée dans l'effervescence historique à laquelle nous assistons, et l'on ne peut en parler que par la voix d'un livre. Aussi lit-on tous les jours dans de savantes publications que la diplomatie, ou au moins telle ou telle de ses manifestations, date d'hier.

La diplomatie est vieille comme le monde et ne périra qu'avec lui. La Bible, les Egyptiens, les Grecs ont un droit international et diplomatique. Il suffit que deux sociétés coexistent pour qu'elles aient des intérêts à régler ; elles font la guerre, par conséquent elles font la paix, et même les institutions internationales représentent, malgré leurs fragilités apparentes, ce qu'il y a de moins variable et de

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plus indélébile. Les diplomates, comme les notaires, ne changent guère. Les monuments tombent, les faits passent, les conceptions sociales varient, et assurément si l'on compare la France actuelle à la France du XVe siècle, on ne trouve rien de commun ; la France actuelle ne se souvient de sa devancière que par piété ou par curiosité. La science des rapports des peuples, au contraire, faute de sanction supérieure, repose plus que jamais sur des faits, sur une simple pratique expérimentale. La voie qu'elle suit péniblement depuis des siècles continue à s'allongerdevant elle et lui montre encore bien des étapes à parcourir. 11 s'est produit de grandes modifications mécaniques: on voyage facilement et on obéit au télégraphe. L'Europe n'admet presque plus que de grands États, de grandes guerres, rares et écrasantes, des événements irréfragables ; la diplomatie a perdu les négociations serrées du vieux temps, quand une foule de petits États combinaient sans relâche de petites guerres et de petites paix. Le cérémonial lui-même s'est simplifié aussi bien que le fond des affaires; on ne connaît plus d'ambassades spéciales, si ce n'est quelques ambassades d'apparat. Tout se borne au train-train des résidents d'autrefois. Et cependant la trame reste à peu près la môme. 11 y a aujourd'hui des esprits hardis, qu'on estime même téméraires, qui découvrent desremèdesabsolumentnouveaux: l'arbitrage permanent, la localisation de la guerre... Ces remèdes-là ont toujours existé I Au risque de scandaliser les novateurs, on peut leur citer, au XIIIe siècle par exemple, des pactes d'arbitrage permanent. La guerre localisée ! c'est ce que le

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Moyen-Age avait pensé établir sous le nom de Représailles.

Nous avons cru ne pouvoir mieux faire, pour essayer une récapitulation rapide de l'œuvre du Moyen-Age, que de nous placer à la fin de cette époque historique, au moment où le système idéal et doctrinaire va faire partout place au système expérimental, au système de la discussion humaine, c'est-à-dire vers le début du XVIe siècle. C'est un moment d'ailleurs où la diplomatie fleurit, comme l'art; elle dispose de beaucoup d'affaires, d'illustres serviteurs ; les communications sont convenables, sans trop de facilités, l'outillage récemment perfectionné.

Le Moyen-xVge n'avait pas eu la bonne fortune de trouver en matière internationale un terrain tout préparé, le système romain n'établissant pas suffisamment les rapports internationaux sur le pied de l'indépendance et de l'égalité. Les jurisconsultes ontdû remontera la source; ils prennent comme type le droit naturel, cette loi naturelle, expression, selon Ulpicn, de la volonté raisonnable de Dieu même, « ce réservoir infini et éternel de justice d'où découlent les sources premières du droit civil, mises en œuvre par la législation humaine : l'union de l'homme et de la femme, la naissance des enfants ». Ils disent, comme l'illustre Sumncr Maine et comme les Américains de nos jours, que « la partie la plus utile et la plus pratique du droit des gens représente sans doute un droit institué ou positif basé sur l'usage, le consentementet l'entente commune. Mais ce serait une erreur de séparer trop entière-

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ment ce droit de la jurisprudence naturelle, et de ne pas le regarder comme empruntant beaucoup de sa force et de sa dignité à ces mêmes principes de juste raison, à ces mêmes vues de la nature et de la constitution de l'homme, à cette même sanction de la révélation divine, qui sont déjà les sources de la science morale.

11 existe un droit des gens naturel et un droit des gens positif... Nous devrions éviter de séparer la science du droit public de la science morale ' ».

Depuis le XVIe siècle, un courant tout différent s'est répandu en France et en Europe. A mesure que la foi positive en l'idéal divin tendait à s'amoindrir, on a considéré l'œuvre internationale comme une simple nécessité d'arrangement au jour le jour, comme un fait contractuel, toujours discutable et dépendant de tout le monde, c'est-à-dire du plus fort, et non plus comme le résultat d'une commune obéissance à un précepte immuable. La loi devint le fait du législateur, au lieu d'être le fait de la justice. De grands philosophes développèrent ces idées vers la fin du XVIIIe siècle; en réalité, la révolution s'opéra dès le XVIIe dans les rapports entre nations. A la vie dite morale se substitua dès lors le grand principe du contrat des intérêts, la théorie d'un équilibre à obtenir. Gela se fit sans difficulté, car nulle part les transitions ne s'opèrent plus insensiblement que dans les matières internationales. Au Moyen-Age, le principe de justice, si absolu par lui-même, si fort théoriquement, si redoutable pratiquement par les sanctions delà puissance

1) Sumner Maine, La Guerre, édition française, p. 43.

religieuse, n'a couvert la plupart du temps que des marchandages, et de nos jours, grâce à Dieu, toute la théorie d'équilibre n'empêche pas de fréquents appels à la justice et au droit... La théorie d'équilibre !... Au fait, où se trouve-t-elle, où est la bonne, la stable?... Celle de Louis XIV et de Napoléon?... Ou bien celle d'agglomérations qui se heurtent, avec des rivalités aigres, des frontières insurmontables, des menaces, des haines, des apprêts incessants de lutte, avec le culte de la force brutale et le dégoût des idées de justice, ces idées dont la France se considérait toujours comme le champion1? Nous préférons voir dans le principe un peu vague de l'équilibre un hommage indirect à la justice et à la nécessité. Et, au surplus, tous les temps formulent les mêmes desiderata : on agissait au Moyen-Age d'une manière fort expérimentale, on n'agit pas autrement aujourd'hui. Il faut souvent beaucoup d'effort pour trouver trace de quelque principe dans la conduite diplomatique.

La recherche difficile des principes a peu tenté les historiens, et l'on a préféré pendant longtemps croire que Grotius avait, le premier, pris la peine de formuler des idées sur le droit de la guerre.... Grotius, le vénérable « père du droit des gens ! » Par malheur pour sa mémoire, les écrivains du Moyen-Age, philosophes, canonistes, jurisconsultes, préoccupés de courir au plus pressé, s'étaient précisément attachés à ce même problème du droit de la guerre, qu'ils ont creusé, éhicidé et parfois poussé plus

1) Sur ces principes, au Moyen-Age, V. le sceptique Commines, Mémoires, liv. V, c. xx.

loin que Grotius lui-même1. C'est la partie essentiellement didactique des rapports des peuples : la science de se faire la guerre ! Au contraire, pour la partie intra-diplomatique du droit international, pour le vrai droit international, on est demeuré dans des généralités. Ce n'est pas que la diplomatie du Moyen-Age n'obéisse à certaines règles, mais ces règles reposent sur l'usage, il faut aller les chercher dans la pratique2 : souples elles-mêmes, comme la diplomatie, elles admettent des exceptions, que commandent les considérations de personne, de moment, de lieu. Nul ne s'est préoccupé de les cataloguer: la diplomatie s'est perpétuée comme un art, comme une tradition, comme le secret des chancelleries; il paraissait suffisant de former par écrit quelques recueils de formules pour les correspondances. C'était l'heureux temps du mystère, de l'intrigue, de la duplicité, un bon temps d'initiative individuelle. Le personnel, sans cesse renouvelé, se composait des hommes éminents en tout genre : grands seigneurs pleins de faste, jurisconsultes pleins de doctrine, clercs pleins d'onction, administrateurs habiles, à chacun sa voie et son emploi et son relief. Pas de nouvellistes indiscrets, attachés à tout déflorer. Partout, des routes assez frayées, et l'urgence de représenter dignement le pays. La diplomatie n'était pas une carrière, mais le couronnement des carrières. La complication des droits, les incertitudes et les variations incessantes de la politique lui assuraient son pain quotidien.

1) V. S. Nys, Essai sur la littérature du droit des gens avant Grotius. Bruxelles. 8».

V) Nous avons de préférence renvoyé aux sources imprimées.

Dans ces conditions, chaque diplomatie présente son cachet propre d'originalité, selon le rôle du pays qu'elle représente, et suivant ses traditions propres.

La diplomatie française, qui attirera surtout notre attention, n'est certainement pas la plus habile. Si l'envoyé français n'a pas, en général, la morgue qu'on reproche à l'Allemand ou la rudesse apparente de l'envoyé anglais, on ne saurait non plus lui attribuer la souplesse, l'esprit avisé des Italiens. C'est un honnête homme, qui ne voit que l'objet de sa mission, qui se soucie médiocrement du pays où il se trouve et y vit isolé ; il va droit devant lui, correspond peu avec son gouvernement, parle haut, bref, avec bonne foi, mais sans grands ménagements; on sent assez souvent percer dans ses paroles comme la pointe d'un sabre.

Néanmoins, son allure reflète plus ou moins le caractère du souverain. Il faut se rappeler qu'au commencement du XVe siècle la France envahie se voit d'abord officiellement représentée par des diplomates anglais; peu à peu, elle reprend sa place. Louis XI et Louis XII affectionnent, cultivent l'action diplomatique, dans des sens d'ailleurs bien différents: Louis XI, arrivé à une époque de tassement, tout entier à son œuvre intérieure, ne se permet au dehors que des intrigues et des petits moyens : séparer, en dilettante, ses adversaires, pousser les uns, retenir les autres... Malgré cette compression systématique, il a jeté ça et là de curieuses vues, très claires, de droit international. Louis XII, au contraire, inspiré par un homme d'église, lui-même doux, humanitaire, philosophe, se montre un vrai apôtre des arrangements ration-

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nels, et même, quoiqu'il se soit mesuré sans cesse avec les diplomaties les plus raffinées, l'apôtre de la bonne foi... Louis XI et Louis XIT ont chacun fait faire un pas notable à la diplomatie.

Malgré ses défauts, la diplomatie française exerce une grande action, pour un motif puissant: parce qu'elle représente un pays très solidement uni et une politique bien suivie.

L'union et la concorde des Français faisaient alors l'admiration générale, de même que leur loyalisme envers le souverain1. Ce pays, si brisé cinquante ans auparavant, formait un faisceau indestructible. A peine en Bourgogne pouvait-on noter quelques menées séparatistes, fomentées par l'Allemagne ; la Bretagne avait été incorporée à la monarchie sur le vœu de ses propres États, la Provence sur les instances réitérées de la population. On avait vu le Roussillon restitué à l'Aragon, et Arras à l'Archiduc, malgré les réclamations avérées des habitants; les consuls de Perpignan n'avaient négligé aucun effort pour rester Français! Au contraire, l'Angleterre, divisée, fatiguée, très séparée de l'Ecosse, s'isolait de plus en plus des affaires du continent pour se consacrer au soin de ses intérêts commerciaux. L'Espagne achevait à peine son unité : l'Allemagne était réduite à l'impuissance par la compli-

i) « Nous ne trouvons nulle part dans l'histoire qu'un seul jour, la légèreté d'esprit, l'abus de l'autorité royale, la défaite, ni enfin un mal quelconque aient troublé la fidélité du peuple français envers son roi. Au contraire, pour le défendre, pour le soutenir, on a toujours couru aux armes de tout son cœur, et au besoin on a couru volontiers à la mort : rien de rude qui ne parût facile, pourvu que Je roi fût sauf et obéi » (Discours du chancelier, Journal des États- Généraux de 1484, p. 36),

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cation de sa vieille constitution ; le Danemark se tenait à l'écart; l'Italie, à part Rome, et à part Venise, n'offrait qu'un chaos de rivalités : Milan et Naples ne figuraient plus que comme expressions géographiques. Les puissances de l'Est de l'Europe, alliées naturelles et immémoriales de la France, ne songeaient qu'au Turc'. Quant à l'Empire ottoman, il était, diplomatiquement, tenu pour non existant. Luttes et chimères faisaient partout table rase! Seule, on peut le dire, la France pouvait avoir sa politique, qui lui assurait une immense clientèle. Depuis trois siècles, elle incarnait l'idée de christianisme et de liberté. Elle exerçait une influence réellement profitable à sa gloire et à ses intérêts, elle avait de vrais amis, parce qu'elle représentait quelque chose.

Evidemment, si l'on fait un retour vers le présent (et il est presque impossible de se l'interdire), on constate que certains ressorts de cette prépondérance manquent et manqueront toujours à la France moderne ; mais on peut aussi se demander si quelques erreurs et contradictions de politique extérieure n'ont pas contribué à rendre la situation plus difficile. Un régime qui rompt brusquement et violemment avec le passé ne commet-il pas une grosse erreur en prétendant au bénéfice de la succession de ce passé? La monarchie très chrétienne pouvait, conformément à son principe et à sa tradition logique, se présenter comme l'héritière des Croisés, comme le bras droit de l'Église. La Révolution et les gouvernements qui en sont

1 ) V. not. le traite do Michel Ris.écrit en l.'iOo, De regibus Francorum, Hispaniœ, Hierosolymorum, Neapolis et Siciliœ, Ungarix, publié à Bàle. Frbb, lo3t.

issus, expression du système de la volonté nationale, devaient, au dehors, chercher, sincèrement, leurs amitiés parmi les esprits sympathiques aux nouveaux principes. Etait-il plus profitable d'inaugurer à l'intérieur le culte de la Raison et de vouloir conserver au loin d'une manière sérieuse et durable le protectorat chrétien? de professer que la volonté du peuple fait la loi, et de ne rêver que conquêtes? traverser le monde en tous sens pour soumettre des peuples par la force, et ne cesser de protester contre la force quand elle étreint vos propres frontières, par un reflux possible à prévoir? Partout on enseigne, au moins dans les universités, la théorie du droit naturel ; une chaire était consacrée à cette science, au Collège de France. Au lieu de lui confier la belle mission scientifique de démontrer expérimentalement et historiquement la progression de la doctrine et des faits, nous l'avons vu supprimer, au grand regret de ceux qui, à côté du droit littéral, croient encore aux principes de justice naturelle et immanente invoqués en Danemark ou en Lorraine... La France affecte ainsi de rester en deçà de sa propre évolution : fait bien curieux, et tout à l'éloge de la dextérité des Ministres. Cependant, l'histoire diplomatique nous enseigne que, de tout temps, on a estimé vraiment nécessaire de draper les contradictions de la vie pratique sous le manteau de quelques idées. Ce vieux manteau servait déjà au XII0 siècle, on pourrait voir s'il n'est pas encore en état de servir aujourd'hui.