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LE REMEMBREMENT

elle-même et qu'on appelle remembrement.

Il importe de définir ces deux termes.

L'abornement général est une délimitation amiable, d'accord avec les intéressés, de leurs biens respectifs, accompagnée du bornage de ceux-ci et, d'ordinaire, de diverses opérations accessoires. En effet, ce bornage se complète le plus souvent d'un lever de plan, d'une revision du cadastre, d'ouverture de chemins d'exploitation, d'échange de parcelles, toutes opérations ' auxquelles les propriétaires ont adhéré par avance et dont ils se sont engagés à supporter proportionnellement les frais. C'est par l'adjonction de ces opérations accessoires que l'abornement général se distingue, d'ailleurs, de l'abornement collectif, tel qu'il a été pratiqué dans différentes régions, dans rOise notamment et dans la Haute-Vienne .

Le remembrement, lui, est plus spécialement la mise en commun momentanée des parcelles de tout ou partie d'un territoire ou finage, opérée dans le but de dégager de la

AMÉLlOllAttONS FONCIÈRES

masse ainsi constituée — prélèvement fait des terrains nécessaires aux travaux d'utilité commune — des îlots * de propriété, placés dans les conditions les plus favorables à la culture, composés de terres d'une qualité sensiblement égale à celles possédées antérieurement par les intéressés et dotés d'une superficie proportionnelle à la contenance totale des parcelles apportées par chacun d'eux.

C'est donc surtout, comme on voit, sur les opérations de remembrement — ou, suivant les cas, d'abornement général — qu'il faut compter pour remédier au fractionnement parcellaire et à la dispersion des propriétés, partout où ils se trouvent.

Il ne faut pas se dissimuler les obstacles qu'une œuvre aussi délicate rencontre inévitablement. Il j a d'abord les difficultés de trouver des équivalences de valeur aux terres

1. On définit l'îlot de propriété : Toute étendue de terrain qui contient une ou plusieurs parcelles contiguës appartenant au même propriétaire et situées dans la même commune.

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apportées à la communauté passagère, que ces difficultés soient réelles ou suscitées parfois dans un but intéressé par les contractants. Un grand souci de justice, une compétence indiscutée permettront de solutionner les débats. Il est d'autres obstacles à peu près insurmontables qui rendront parfois le remaniement des parcelles presque irréalisable, par exemple diverses formes de l'exploitation agricole : certains vignobles ^ sont, en réalité, difficilement comparables ; dans les régions plantées en arbres fruitiers (pommiers, cerisiers), la valeur de Tarbre, qui tient surtout à son âge, apporte un élément d'appréciation bien délicat. . .

•On ne saurait, en tout cas, mettre en doute l'efficacité du remembrement lorsqu'on s'ar-

1. Il est vrai que le remembrement du sol dans les pays vignobles est jusqu'ici infiniment moins nécessaire qu'ailleurs, en raison des procédés culturaux actuels»

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

rête à considérer l'œuvre dont il a été l'instrument dans les pays germaniques, où des circonstances particulières ont rendu de bonne heure nécessaires les remembrements territoriaux, et aussi dans notre pays de conception individualiste.

Commencés dès le xvi® siècle en Allemagne et en Suisse, ils ont pris un grand développement vers la fin du xviii® et dans le courant du XIX® siècle, grâce au concours qu'ils ont apporté à la réalisation de la réforme agraire, entreprise en vue d'abolir les charges d'origine féodale assises sur la propriété et d'effacer les vestiges subsistants du régime communautaire, dont l'origine remontait à Fépoque de l'établissement primitif. C'est à cette circonstance qu'ils doivent la place importante qu'ils occupent dans l'histoire, le droit et l'économie des peuples d'origine germanique.

La France les a connus à une époque assez éloignée de nous, puisqu'on relève plusieurs

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exemples dans le courant du xviii® siècle, notamment celui de Rouvres près de Dijon, dont François de Neufchâteau s'est fait plus tard l'historien enthousiaste, et surtout celui de Roville, en Lorraine, dont les lettres-patentes royales qui l'homologuent, en date du 7 mai 1771, motivent, en termes remarquables par leur précision et leur sobriété, la décision prise par les habitants, en constatant l'accord unanime des intéressés.

Les résultats favorables laissés par les opérations de remembrement pendant la seconde moitié du xviii® siècle, tant en Allemagne qu'en Angleterre et dans les Pays Scandinaves, et aussi les exemples heureux qu'on en pouvait relever sur notre propre territoire, créèrent en France, au début du xix*^ siècle, un état d'opinion favorable à leur extension, même si elle devait être imposée par voie de contrainte ^ C'est ainsi que, lorsqu'au len-

1. En Lorraine, déjà l'ordonnance de Léopold, en 1707, « donnait aux propriétaires des héritages de la totalité

AMÉLIORATIOjjIS FONCIÈRES

demain de la loi qui avait ordonné l'exécution du cadastre, la confection des lois rurales fut mise à l'étude, les Commissions départementales de Dijon, de Langres, de Besançon, de Golmar, de Nancy, d'Orléans, de Limoges, et aussi celle de Bruxelles — distribution géographique qui fait voir combien était générale la faveur dont on les entourait — se prononcèrent pour les réunions forcées.

Conformément à leur avis, M. de Verneilh avait inséré dans le projet du Code rural de 1814, un article 654 ainsi conçu :

« Lorsque, dans un finage ou territoire, les propriétés rurales d'une même nature ou susceptibles d'une même culture seront morcelées et enchevêtrées, il pourra être procédé à une division plus convenable des héritages pour l'avantage commun des propriétaires, sur la demande des deux tiers, au moins,

d'un « ban » la facilité de demander un remembrement général sans le consentement de la communauté en corps »>4

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d'entre eux, d'après l'étendue de leurs propriétés respectives dans le finage. »

De son côté, Mathieu de Dombasle, qui avait sous les yeux les résultats obtenus à Ro ville, en Lorraine, à la fin du règne de Louis XV, faisait, avec une certaine surprise, la constatation suivante : « C'est une circonstance remarquable, disait-il, et toute caractéristique, relativement aux réunions territoriales forcées, que les personnes qui ont éprouvé ou observé de près les opérations de ce genre, les approuvent, les défendent, et que, parmi elles, se trouvent les plus zélés partisans de l'extension du système*. »

Auparavant, en Fan V, François de Neufchâteau, dans un discours qu'il eut à pro-

1. Une constatation du même genre, mais beaucoup plils caractéristique encore, a pu être faite à une époque peu éloignée, en Allemagne, où des opérations de remembrement, exécutées malgré la protestation des populations, qui se livrèrent à des voies de fait sur les arpenteurs, imposées même, dans un cas, manu militari, ont valu, plus tard, à leurs pi'omoteurs la faveur et la reconnaissance de ceux qui les avaient rejetées I

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noncer devant les Administrateurs du département des Vosges, en tant que Commissaire du Directoire exécutif, avait soutenu que les réunions parcellaires, votées par la majorité^ devaient être exécutées d'office^ nonobstant la protestation des opposants.

Il n'est pas jusqu'au Congrès central d'agriculture qui ne crût devoir inviter le Gouvernement, en 1849, à faire étudier les systèmes de réunion appliqués en Angleterre, en Ecosse, en Prusse, en Danemark, dans le but d'en étendre le bénéfice à la France.

Malgré cet ensemble imposant d'approbations et de recommandations autorisées, le législateur resta sur la réserve ; la loi de 1865 sur les associations syndicales ne mentionne pas les remembrements parmi les opérations qui peuvent être entreprises par eux, non plus d'ailleurs que la loi de 1888, qui a permis d'étendre à des opérations, jusque-là réservées aux syndicats libres, les formes et privilèges des syndicats autorisés.

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Il est vrai que, dans Tintervalle de ces deux lois — en 4874, — la Société des Agriculteurs de France, en dépit du tableau séduisant que lui avaient fait MM. Tisserand et Gossin des réunions de parcelles telles qu'elles étaient pratiquées en Allemagne, se refusa à émettre un vœu tendant à leur étendre l'usage de la contrainte, réservée par la loi de 1865 aux associations autorisées. La même méfiance à leur égard se fit jour, en 1893, au cours de l'enquête à laquelle se livra la Comjnission extraparlementaire du cadastre ; le rapport général présenté par M. Cheysson en témoigne.

Il faut arriver à l'année 1898, pour trouver des dispositions législatives où soient expressément mentionnées les opérations de remembrement, et encore n'est-ce qu'incidemment. La loi du 7 mars 1898 a, en effet, pour objet principal la revision du cadastre et ce n'est qu'en les liant à celle-ci qu'elle parle d'abornement général et de remembrement ; elle le

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

fait même d'une façon si peu heureuse, qu'on a été amené à conclure que les opérations ayant pour but un remaniement territorial, ne sauraient, en aucun cas, dans l'état actuel de notre législation, être l'objet d'une association autorisée. On cite bien des exemples d'abornement général réalisé sous cette forme ; mais ils s'accompagnaient de travaux d'amélioration agricole prévus par la loi de 1888. En fait, on les a fait passer par la petite porte.

Quel est le secret de cette résistance qui retient ces opérations, cependant si utiles, au seuil du temple administratif, où d'autres, d'un intérêt général peut-être moindre, ont trouvé facilement accueil et protection?

On le découvre dans l'image grossie et déformée que l'on se fait communément du remembrement. Cette mise en commun pas-

Le HEilEMBRÈMÊNf

sagère des terres à lotir à nouveau, ce transfert des héritages familiaux, ce transport des exploitations accoutumées, tout cela apparaît à certains si gros de conséquences, froisse parfois à tel point la sensibilité, heurte si rudement notre conception juridique du droit de propriété, que Ton a peine à admettre qu'une majorité puisse contraindre une minorité, si infime soit-elle, à y acquiescer. Et cette image nous obsède de telle sorte qu'elle fait perdre de vue les avantages particuliers qu'à chacun des participants apporte l'œuvre collective à laquelle il se prête, la plus-value foncière et les facilités d'exploitation qu'elle lui procure et qui constituent cette juste indemnité compensatrice des dommages matériels et moraux que nos lois s'efforcent d'assurer à ceux qui font abandon de leurs droits dans un but d'utilité publique.

En réalité, des terres s'échangent contre des terres de même nature, la différence de valeur donnant lieu, le cas échéant, au paie-

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

ment d'une soulte ; des chemins ruraux et d'exploitation sont ouverts, qui permettent l'accès direct de leurs parcelles aux propriétaires et libèrent leur culture des entraves physiques qui l'asservissaient aux cultures voisines. Ces bénéfices ne sont ni théoriques, ni aléatoires : la pratique du remembrement dans les pays où il a été appliqué sur une grande échelle accuse, presque dans tous les cas, des plus-values qui paraîtraient exagérées si elles n'étaient contrôlées par une comptabilité minutieuse. Ces plus-values, qui représentent une augmentation dans le rendement agricole d'un territoire, ces chemins ruraux qui favorisent la circulation, ne constituent-ils pas, pour la fortune et le domaine national, un accroissement d'actif dont bénéficie indirectement le patrimoine commun, quoique le profit immédiat et prochain paraisse en revenir à ceux qui se sont concertés pour le faire naître? N'y a-t-il pas là une raison suffisante pour que les scrupules et les

LE REMEMBREMENT

préoccupations d'école, touchant l'inviolabilité du droit de propriété, s'efTacent et laissent le passage libre à des opérations, à nos yeux, moins attentatoires à ce droit que ne le sont les servitudes d'aqueduc et d'écoulement des eaux, que les lois du 29 avril 1845 et 10 juin 1854 créent au profit d'intérêts individuels, et non collectifs, comme dans le cas des remembrements ?

Le caractère d'utilité publique que doit revêtir toute entreprise collective d'amélioration agricole pour qu'il soit possible à une majorité de l'entreprendre, en usant, s'il le faut, du droit de contrainte pour l'imposer aux dissidents, ne s'associe-t-il pas encore, à un degré particulier, aux opérations de remembrement quax:Ld on les considère sous l'aspect de mesures destinées à conjurer, par une délimitation oflîcielle et contradictoire des parcelles et par la suppression d'enclaves cultivables seulement au prix de servitudes réciproques mal supportées, les haines et les

Améliorations foncières

querelles dont les prétoires de nos justices de paix recueillent trop souvent les échos? Les Anciens avaient cru les empêcher de naître en divinisant le Terme, borne sacrée de leurs champs, petite pierre qui sépare, au dire de Platon, l'amitié de l'inimitié. Un bon cadastre, pour cette fin, vaut peut-être mieux : c'était d'ailleurs l'avis de Napoléon, qui, s'il aimait à porter la guerre chez les autres, voulait au moins voir la paix régner chez lui. De toutes façons, il en coûte d'admettre que la notion du droit de propriété aille si loin, qu'elle empêche une majorité de recueillir les avantages d un remaniement territorial qui, par bien des côtés, revêt un caractère indiscutable d'utilité publique, simplement parce qu'une minorité, souvent infime, hostile ou indifférente, y met obstacle. Après tout, ce droit de propriété, invoqué à tout propos, est un concept qui se modifie au rythme des évolutions sociales et non un dogme immuable, tel que le définissait

LE REMEMBREMENT

M. Lenoël au Sénat, lorsqu'il lé qualifiait au cours de la discussion sur la loi de 1888, de droit absolu, qui est parce quHl est et comme il est. L'histoire et la sociologie ont vite fait de démontrer que, dans ce monde de contingences qui est le nôtre, le droit de propriété, loin d'être absolu, la chose en soi, chère aux spéculations philosophiques, est un phénomène très relatif, comme tout ce qui a rapport, d'ailleurs, à la constitution des sociétés humaines. Or, il est évident que, de notre temps, à une époque où la pratique de la solidarité sociale, chaque jour plus élargie, a pénétré dans nos lois et dans nos mœurs ; où les leçons de la guerre sont en train de nous apprendre que tout ce qui aide à améliorer et à fortifier les composants du corps social contribue, en dernière analyse, au jour des crises suprêmes, à sa conservation et à sa défense, il devient difficile de maintenir plus longtemps la distinction juridique entre les travaux collectifs de défense et de conserva-

4MÉLT0RATI0NS FONCIÈRES

tion et ceux de pure amélioration, les premiers étant les seuls devant lesquels il soit possible de faire fléchir le principe de l'inviolabilité du droit de propriété.

Au surplus, ses plus farouches défenseurs ne concèdent-ils pas eux-mêmes que, lorsqu'il entre en conflit avec l'intérêt général, l'intérêt de la collectivité, il doit céder le pas et accepter, en échange de l'objet possédé qu'il abandonne, une compensation sur laquelle il continue de s'exercer ; en fait, on le déplace, on ne le supprime pas, ce que, d'ailleurs, personne n'a pensé faire. Or, s'il est démontré que, dans une région, le morcellement des terres et l'éparpillement des propriétés sont tels qu'ils nuisent à l'intérêt général, en ne permettant pas de retirer de la terre prodigue et féconde, tout ce que la collectivité est en droit d'attendre qu'on en retire, quel principe lèse-t-on quand on investit la majorité des propriétaires de ce territoire du pouvoir de contraindre une minorité récalcitrante, —

LE REMEMBREMENT

toujours libre, d'ailleurs, de délaisser purement et simplement, contre indemnité, les parcelles qu'elle détient — à se prêter à des opérations d'échang'e imposées non pas dans un but de lucre individuel — pro liicro captando — mais en vue de faire cesser, dans l'intérêt de tous, les dommages — pro damno vitando — que causent à tous les intéressés l'émiottement, la dispersion de leurs propriétés ?

Aux objections de principe, qu'on élève contre les remembrements, on en ajoute une autre de nature juridique, qui — dans l'esprit de ceux qui l'opposent — en rendrait impossible la réalisation : pour eux, les opérations qu'ils comportent ne constituent pas des travaux du genre de ceux qu'impliquent les améliorations agricoles visées par le paragraphe 10 de l'article l®*" de la loi du 22 décembre 1888.

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

Bien que la plupart des auteurs n'admettent pas cette interprétation restrictive, il n'est pas moins désirable que l'incertitude qui plane sur le statut juridique de ces opérations soit définitivement écartée. Deux routes sont ouvertes au législateur pour la détruire :

Il peut, d'une part, consacrer aux remembrements et abornements généraux un texte de loi spécial qui en reconnaîtrait le caractère d'utilité publique, fixerait le cadre et la marche des opérations, qui seraient dirigées, dans tous les cas, par un service technique unique, et créerait, pour y présider, une Commission composée à la fois de juristes et de techniciens et dotée de pouvoirs suffisants pour aplanir ou résoudre, sauf appel, le cas échéant, aux tribunaux ordinaires, les contestations de toute nature qui pourraient surgir entre les intéressés.

En suivant cette voie, on ne ferait, en

LE REMEMBREMENT

somme, qu'imiter l'exemple des pays étrangers, où les remembrements ont été pratiqués sur une grande échelle. Mais, il est à craindre, étant donné nos méthodes de travail parlementaire, que Tceuvre soit bien difficile et particulièrement longue à réaliser.

L'autre moyen, peut-être de réalisation plus aisée, serait de les comprendre expressément dans les opérations d'amélioration agricole de caractère collectif dont parle la loi du 22 décembre 1888, tout en apportant à cette même loi quelques retouches.

Ces retouches, nécessairement, seraient apportées à la loi pour le bénéfice de toutes les associations autorisées de même nature. Uniquement faudrait-il, en ce qui concerne les remembrements et abornements généraux, prévoir une procédure pour le transfert des privilèges, hypothèques et autres droits immobiliers qui peuvent grever les parcelles à échanger ; sans quoi la loi de 1865-1888 ris-

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querait fort, dans bien des cas, de rester inopérante, en ce qui les concerne.

Tout en nous réservant de traiter avec plus d'ampleur la question des réformes à apporter à la loi de 1865-1888, nous croyons devoir indiquer ci-après, très sommairement, celles qui nous paraissent les plus urgentes et les plus nécessaires.

En premier lieu, il semble qu'à l'imitation de certaines législations étrangères, on pourrait, sans mettre en péril aucun intérêt, réduire le chiffre de la majorité requise pour la constitution d'une association autorisée.

D'autre part, les votes devraient être calculés de manière à considérer de plein droit comme acceptant l'opération projetée, les voix des intéressés qui s'abstiennent de voter, ou qui, ne comparaissant pas, ne formulent pas leur refus par écrit. Suivant la loi de 1 865- 1888, les adhésions doivent être explicites, en sorte que les abstentions, quel qu'en soit le motif : absence, incapacité, négligence ou

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indifférence, produisent le même effet qu'un refus formel. Or, c'est là un des gros défauts de la loi précitée, l'un de ceux qui en paralyse très souvent l'application. Ce qui le prouve bien, c'est qu'une disposition, tendant à réputer consentants les intéressés qui ne prennent pas part aux votes et n'ont pas formulé, d'une manière expresse et par écrit, leur refus, adoptée en Alsace-Lorraine, a suffi à vivifier la loi de 1865 qui y était demeurée en vigneur.

La simplification des formalités qui entravent la formation des associations autorisées; peut-être aussi la suppression, dans certains cas, de la reconnaissance d'utilité publique prononcée par le Conseil d'Etat, lorsqu'elle est nécessaire, constituent d'autres points qu'il conviendrait d'étudier, toujours dans le but de faciliter la constitution de syndicats d'amélioration foncière de toute nature.

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

Il semble bien que, le moment étant venu de mettre notre maison en ordre, pour nous préparer à affronter les conditions de vie nouvelle que nous aura créées la guerre, il serait temps de s'employer à les réaliser.

LES ASSOCIATIONS SYNDICALES LA LOt DE 1865-1888.