Article paru dans la Nouvelle Revue,n° du 15 juin

dans une modeste mesure, en tâchant d'intéresser ici l'opinion au fonctionnement de la loi sur les associations syndicales ; car c'est avant tout sur le développement de l'esprit d'association qu'il faut compter pour activer les progrès de notre agriculture retardée et l'amener à augmenter considérablement ses rendements, afin que l'abondance des produits oppose une barrière efficace à la hausse des prix. Il n'est pas, en effet, d'obstacles : morcellement du sol, insuffisance de la maind'œuvre, technique agricole déficiente, qu'il ne puisse l'aider à surmonter. Par lui, les héritages dispersés, les petites parcelles enchevêtrées, se soudent et se combinent en vue d'une exploitation rationnelle et progressive; les économies de main-d'œuvre engendrées par une utilisation mieux ordonnée et une spécialisation profitable deviennent possibles; l'emploi des procédés usiniers : moteurs inanimés, machines nombreuses, concentration des moyens de production, cesse d'être une

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simple aspiration de la science agronomique; en un mot, au chaos des efforts isolés, il substitue l'harmonie du concours conscient de tous.

Or, comme on pourra s'en rendre compte au cours de la présente étude, notre législation, bien qu'elle se soit efforcée, petit à petit et à la lueur des résultats obtenus, de libérer l'essor de cet esprit d'association, devenu chaque jour plus nécessaire à la mise en œuvre des découvertes de la technique agricole, n'a pas toujours réussi à satisfaire ses besoins grandissants.

Nous ne prétendons pas, en indiquant les retouches que nous estimons devoir lui être apportées, que, par leur seule vertu, la loi de 1865-1888 sur les associations syndicales deviendra ipso facto un foyer générateur d'initiatives collectives, où les volontés qui se cherchent pour l'élaboration commune d'une œuvre intéressante trouveront tous les moyens de se combiner pour la réaliser. Il suffira

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qu'amendée comme nous le désirons, elle facilite leur rencontre et qu'elle n'en décourage aucune.

Cependant, il est d'autres voies et moyens qu'il conviendra de lui assurer, en surcroît, pour étendre davantage son usage et ses applications : nous avons ici surtout en vue l'organisation du crédit à long terme, établi sur des bases plus amples que celui qui repose sur le principe de la mutualité. Mais ceci fera l'objet d'une autre étude à laquelle la présente servira d'ouverture et de préparation.

Quand la loi du 21 juin 1865, complétée plus tard par celle du 22 décembre 1888, fut soumise à la discussion du Corps législatif, le rapporteur s'attacha à faire ressortir qu'elle avait pour but de favoriser les travaux d'amélioration agricole qui, parleur nature, exigent des efforts combinés et le ooncours de l'esprit

d'association. Celui-ci devait trouver dans ses dispositions les moyens de s'affirmer et de se développer pour le grand bien de l'agriculture.

Les besoins auxquels cette loi entendait pourvoir n'avaient d'ailleurs pas attendu sa naissance pour chercher leur satisfaction. L'intérêt collectif, à l'image de son congénère, l'intérêt particulier, est avisé et ingénieux ; et, depuis les communautés d'arrosants du Roussillon, formées sous l'empire de la législation des Visigoths et des Arabes (x* siècle), jusqu'aux remembrements effectués en Lorraine au cours du xviii^ siècle, en passant par les administrations des Watteringues du Nord (xii® siècle), les syndicats d'endiguement du Rhône et de la Durance (xii®), d'irrigation du Comtat et de la Provence (xvi®), et ceux de dessèchement du Poitou, de l'Aunis et de la Saintonge (xvi® siècle et suivants), on peut dire qu'il a su, dès les temps les plus reculés, s'accommoder,

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en France, de toutes les circonstances, de toutes les législations et de toutes les autorités administratives, pour exécuter et entretenir les travaux jugés par lui nécessaires et profitables.

Lorsque les lois de la Révolution bouleversèrent les institutions de l'ancien régime, l'Assemblée Nationale chargea le comité féodal, celui des domaines et de l'agriculture, de « trier dans ces décombres les propriétés qui devaient être respectées ». Mais le monceau en était trop grand pour qu'il fût possible d'en dégager promptement ce qui méritait d'être conservé, et bientôt le gouvernement fut assailli de réclamations portant sur la conservation des travaux d'endiguement, d'arrosage et de dessèchement, ainsi que sur l'exécution des anciens statuts et règlements. Il fallut donc penser à reconstituer au plus vite, tout au moins pour les travaux de conservation et de défense, les organismes emportés par la tourmente révolutionnaire, et

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Ton en revint à la forme d'associations spéciales constituées sous l'égide et le contrôle de l'administration, que l'ancien régime avait constamment pratiquées. C'est sous cette forme que, par la loi du 14 floréal an XI (abrogée par celle du 8 août 1898), on pourvut au curage des cours d'eau non navigables ni flottables, et que, par la loi du 16 septembre 1807 — véritable code des travaux publics dont la plus grande partie des prescriptions demeure encore en vigueur — le dessèchement des marais et l'entretien des digues contre la mer, les fleuves et les torrents furent organisés.

Mais les associations syndicales, formées pour l'exécution des travaux de cette nature, dont le caractère d'utilité, voire même de nécessité publique, est évident, étaient, on peut dire, des associations forcées autant qu'autorisées. A côté d'elles, et pour des fins d'amélioration foncière d'utilité collective, pouvaient s'organiser et s'organisèrent en

effet des associations libres (lorsque la loi de 1865 fut présentée au Corps législatif, on en comptait 234). Mais, en l'absence de dispositions spéciales, elles rentraient dans le droit commun et constituaient des sociétés purement civiles, n'ayant pas de personnalité morale, qu'une jurisprudence constante privait d'être représentées en justice par leurs gérants ou syndics ; ce qui restreignait leur liberté d'action à l'égard des tiers et leur crédit. La loi du 10 juin 1854 sur le libre écoulement des eaux provenant du drainage, est la première qui, pour des travaux exclusivement d'amélioration agricole, permit aux associations de propriétaires qui veulent, au moyen de travaux d'ensemble, assainir leurs héritages par le drainage ou autre mode d'assèchement (art. 3), de se constituer en syndicats, autorisés, sur leur demande, par un arrêté préfectoral ; ce qui les soumettait aux dispositions des articles 3 et 4 de la loi de floréal an XI.

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La loi de 1865 eut pour but de codifier les dispositions éparses se rapportant aux associations syndicales : en leur donnant un statut juridique cohérent et complet, elle visait à en provoquer la formation pour toute sorte d'entreprises de conservation et d'amélioration foncières.

Elle reconnaît deux sortes d'associations . les associations libres et les associations autorisées.

Les premières ne peuvent se former que du consentement unanime des intéressés constaté par écrit. Sous cette réserve et sauf publication de Facte d'association dans les délais et forme prescrits, la personnalité morale leur est reconnue et, avec elle, tous les droits juridiques qui y sont attachés. Les associations libres peuvent être converties en associations autorisées sous certaines condi-

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tions : dans ce cas, elles sont admises à jouir des droits et privilèges d'ordre administratif^, concédés par la loi aux associations autorisées, et dont la jouissance confère à cellesci le caractère d'établissements publics, bien que la jurisprudence et la doctrine aient assez longtemps hésité à le leur reconnaître. Quant aux associations autorisées, ce qui les caractérise, c'est, qu'à la différence des associations libres, elles peuvent se constituer sur une base simplement majoritaire. L'investiture que leur donne l'i^dministration en les autorisant, authentique en quelque sorte le caractère d'utilité générale qui s'attache aux travaux qu'elles entreprennent, et entraîne avec soi le droit de contraindre une minorité récalcitrante à y participer et y contribuer dans la mesure de son intérêt.

1. Compétence administrative, usage des lois d'expropriation pour cause d'utilité publique, application des règles de la comptabilité publique, recouvrement des taxes syndicales comme en matière de contributions directes.

Les intéressés opposants peuvent, il est vrai, se soustraire à cette contrainte, en délaissant, moyennant indemnité, les terrains de leur propriété compris dans le périmètre des travaux.

On serait porté à croire que cette disposition de la loi sauvegarde suffisamment, à elle seule, les droits du propriétaire dissident contre le péril, peut-être un peu théorique, d'entreprises engagées par une majorité de hasard, qu'illusionnent les perspectives d'une spéculation heureuse. Mais, la sollicitude du législateur, son souci extrême d'assurer le respect du droit de propriété, l'ont conduit à entourer la concession du droit de contrainte d'un réseau de garanties de toute nature, destinées à empêcher qu'il puisse être exercé oppressivement, à l'encontre d'intérêts et de sentiments respectables. Cette préoccupation s'était révélée, dans la rédaction de la loi de 1865, par une disposition que la nouveauté de la mesure expliquait suffisamment alors :

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seuls pouvaient être constitués en associations autorisées, les syndicats ayant pour objet des travaux dont le caractère conservatoire et d'utilité publique était incontestable, à tel point que, dans certains cas, l'Administration est toujours investie du droit de les entreprendre elle-même, à défaut d'associations constituées régulièrement par les intéressés, tout en obligeant ceux-ci à contribuer à la dépense dans la proportion de leur intérêt. Ces travaux énumérés à l'article premier de la loi primitive de 1865, sous les paragraphes 1, 2, 3, 4 et 5, ont pour but la défense et la conservation des digues contre la mer, les fleuves, etc. ; le curage^ l'approfondissement, etc. des rivières non navigables ni flottables ; le dessèchement des marais ; l'entretien des étiers (canal principal destiné à l'introduction des eaux de la mer dans les marais salants) ; l'assainissement des terres humides et insalubres. De ces travaux, ceux qui sont compris sous les numéros 1, 2, 3 et

LEsfASSOCIATIONS SYNDICALES

5 intéressent manifestement la communauté, autant au moins que la collectivité qui y est immédiatement intéressée. Quant à ceux qui ont rapport aux marais salants, on ne saisit pas bien la raison du traitement de faveur dont ils ont été l'objet de la part du législateur de 1865, le même but d'utilité collective qui les en rendait dignes pouvant être invoqué par les entreprises de même caractère énumérées aux paragraphes 6, 7 et 8 du même article et qui ont rapport à l'irrigation et au colmatage des terres, au drainage, aux chemins d'exploitation et, en général, à toute amélioration agricole intéressant un groupe de propriétaires. I

En résumé, on peut dire que le principe appliqué par la loi de 1865 est, — abstraction faite de l'exception que nous venons de signaler, — le suivant: les travaux de défense et de conservation, d'intérêt collectif, pourront seuls faire l'objet d'associations autorisées et, par conséquent, être imposés par une majo-

rite, dont la loi fixe le chiffre, à une minorité qui ne peut s'y dérober que par le délaissement; tous les travaux d'amélioration, également d'utilité collective, ne peuvent, par contre, être entrepris que du consentement unanime des intéressés constitués en association libre. Le départ rigoureux ainsi établi entre ces deux catégories de travaux, si satisfaisant qu'il soit pour l'esprit légiste, et si harmonieusement balancé qu'il apparaisse aux yeux de ceux qui goûtent surtout l'ordonnance logique des préceptes et des choses, eut cependant une conséquence fâcheuse que n'avaient pas prévue les rédacteurs de la loi de 1 865 et qui allait précisément à l'encontre du but qu'ils s'étaient proposé : il en stérilisa les effets. La crainte de paraître porter la moindre atteinte au droit de propriété les avait conduits à exclure du bénéfice de la disposition nouvelle introduite par eux, à savoir, l'exercice du droit majoritaire de contrainte, précisément les associations qui, pour

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se réaliser, en avaient le plus besoin. Celles qui avaient pour but des travaux d'endiguement, de curage, de dessèchement de marais ou d'assainissement de terres humides et insalubres, auraient pu plus facilement s'en passer, puisque, en tout état de cause, l'Administration avait toujours le droit de les exécuter pour le compte et aux frais des intéressés, s'ils n'étaient pas arrivés à se syndiquer pour les entreprendre. Cette faculté équivalait, en fait, à un droit de coercition latent, qui devait le plus souvent amener les intéressés à s'entendre, s'ils voulaient écarter l'intervention administrative. De tant faire que d'introduire cette nouveauté dans notre législation, il aurait fallu en étendre le bénéfice aux associations d'améliorations agricoles qui, elles, devaient rencontrer plus de difficultés à se former. Exiger l'adhésion unanime des intéressés pour une entreprise quelconque, si évident que soit l'intérêt qui les engage à s'associer pour l'exécuter, c'est trop deman-

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

derà la nature humaine; les maigres résultats que donna la loi de 1865 le firent bien voir.

Dans le but de la rendre plus efficace, on la remit sur le métier vingt-trois ans plus tard et on l'amalgama avec la loi du 22 décembre 1888. Un décret en date du 9 mars 1894 réglementa plus tard les dispositions de la loi ainsi refondue.

Ce qui caractérise celle-ci c'est la faculté qu'elle concède aux propriétaires syndiqués, quelle que soit la nature des travaux qu'ils veulent entreprendre, de demander l'autorisation administrative pour jouir des droits qu'elle comporte, notamment celui de contrainte. Cependant, la distinction entre les travaux de conservation et de défense et, en général, ceux qui revêtent un caractère marqué d'utilité publique d'une part et ceux d'amélioration foncière, est maintenue ; mais,

au lieu de se manifester par les rigueurs d'un ostracisme préalable exercé à l'égard des associations constituées pour exécuter ceuxci, elle ne se révèle que par le surcroît de formalités et de restrictions qui leur sont imposées et dont demeurent exemptes les autres.

C'est ainsi que les associations formées pour entreprendre les travaux d'endiguement, de curage, de dessèchement de marais, etc., peuvent recevoir l'autorisation administrative, si la majorité des intéressés représentant les deux tiers de la superficie ou les deux tiers des intéressés représentant plus de la moitié de la superficie des terrains compris dans le périmètre des travaux ont donné leur adhésion. Mais s'il s'agit d'améliorations urbaines (ajoutées par la loi de 1888) ou agricoles,— paragraphes 6, 7, 8, 9, 10, art. 1 de la loi refondue, — la majorité requise pour obtenir la consécration officielle est beaucoup plus considérable, on serait même tenté de dire

AMÉLIORATION s FONCIERES

trop considérable. Elle doit être composée des trois quarts des intéressés représentant plus des deux tiers de la superficie et payant plus des deux tiers de l'impôt foncier afférent aux immeubles ou bien des deux tiers des intéressés représentant plus des trois quarts de la superficie et payant plus des trois quarts de l'impôt foncier. Et ce n'est pas tout : une reconnaissance d'utilité publique par décret rendu en Conseil d'Etat doit être préalablement obtenue pour les travaux appartenant à cette catégorie ; en outre, ont-ils pour objet l'assainissement dans les villes, faubourgs, villages, etc. ou des améliorations urbaines ayant un but d'utilité publique, un avis conforme, soit du Conseil Municipal, soit du Conseil Général, soit des deux à la fois est nécessaire.

On a voulu, par cet ensemble de prescriptions, couvrir les propriétaires contre un abus

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possible, bien que peu probable, de l'exercice du droit de contrainte ; on n'a pas pris garde qu'on alourdissait la loi de formalités et d'édictions qui ne se justifient pas toutes ; car, si on juge que l'utilité publique de certains travaux d'amélioration foncière doit être reconnue par le Conseil d'État, qui est bien loin et bien au-dessus des compétitions d'intérêts locaux, à quoi bon exiger pour ce genre d'opérations unemajorité aussi forte que celle requise par la loi? Et inversement, s'il paraît indispensable, pour autoriser l'association qui veut les entreprendre, qu'elle réunisse une majorité d'adhérents aussi importante par le nombre que par les intérêts qu'elle représente, la nécessité d'une reconnaissance solennelle d'utilité, par décret rendu en Conseil d'Etat, constitue, semble-t-il, une formalité surérogatoire. Il est difficile d'admettre qu'une majorité aussi forte ait pu se constituer par l'intrigue, pour vexer ou dépouiller des voisins, ou dans un but de pure spéculation,

AMÉLIORATIONS l^ONCIÊRES

aux hasards de laquelle cette majorité se trouverait plus gravement exposée, puisque son apport est plus grand. La minorité n'a-t-elle pas d'ailleurs le droit de se soustraire à une pression qu'elle estimerait injuste, en délaissant ses biens compris dans le périmètre des travaux, à charge pour l'association d'en payer la valeur au prix fixé par le jury d'expropriation ? D'un autre côté, les moyens légaux de se faire écouter ne lui manquent pas, et même si l'association dont elle se refuse à faire partie avait reçu l'autorisation officielle, elle ne serait pas pour cela obligée de choisir entre la soumission ou le délaissement ; l'arrêté préfectoral qui l'aurait prononcée peut être déféré au Ministre des Travaux Publics, et il est statué par décret rendu en Conseil d'Etat. En outre, un recours pour excès de pouvoir peut toujours être formé devant cette haute Assemblée contre l'arrêté du préfet et le décret.

En multipliant les formalités et les garan-

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ties, le législateur s'est efforcé de tenir la balance égale entre Taudace des uns et la timidité des autres, dans un conflit où l'intérêt de propriétaires qui désirent augmenter le rendement de leur bien par des améliorations foncières, se trouve mis en échec par l'opposition d'une minorité intéressée, cependant, au même titre qu'eux, à leur exécution. Malgré cela, il n'est pas parvenu à désarmer les absolutistes du droit de propriété, qui lui dénient le droit de soumettre le propriétaire qui s'isole à une contrainte ou à un délaissement dont il ne veut pas. Que si on leur oppose qu'il est admis que cette contrainte et ce délaissement peuvent lui être imposés dans l'intérêt général, ils répondent que cet intérêt n'est pas ici en jeu, et que, seule, la satisfaction d'un intérêt collectif, c'est-à-dire limité, est poursuivie.

Il semble, cependant, que la communauté, elle aussi, a son mot à dire dans ce conflit et que son intérêt propre l'y engage. Un pro-

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priétaire peut faire un mauvais usage de son droit de propriété, laisser, s'il le veut, son héritage en friche : les conséquences de cet acte isolé sont trop peu dommageables au corps social tout entier pour que celui-ci croie nécessaire d'intervenir. Ce sera, si Ton veut, un vaisseau capillaire qui se sera rompu, sans compromettre pour cela la circulation de. la richesse nationale. Mais, qu'un ensemble de propriétaires se voient empêchés d'augmenter le produit de leurs fonds par le drainage, l'irrigation ou toute autre amélioration de caractère agricole, parce que l'inertie ou la mauvaise volonté d'un moindre nombre d'intétéressés s'y oppose, la communauté peut-elle permettre que cette opposition triomphe et la prive de Tafflux d'une richesse nouvelle dont elle était appelée à profiter indirectement? Peut-elle, sans mettre en péril la circulation de cette même richesse, qui baigne et vivifie le corps social tout entier, se désintéresser de l'obstruction d'une veine, comme elle a pu le

faire sans danger pour le mince vaisseau capillaire? Et, d'autre part, quel dépôt de haines et de rancunes ne laisserait-elle pas se former, si elle donnait à la mauvaise volonté ou à l'entêtement d'une minorité le pouvoir de contrarier la réalisation d'une entreprise dont la majorité espérait dériver un profit intéressant le patrimoine commun ?

Il ne faut pas perdre de vue, que, dans le régime économique moderne, tel que l'ont constitué les facilités croissantes dans les échanges et le développement ininterrompu des moyens de communications matériels et intellectuels, l'intérêt collectif et corporatif, distingué de l'intérêt général, augmente chaque jour en importance et se solidarise davantage avec celui-ci. De là, la nécessité de lui faire la plus grosse part dans les faveurs, privilèges et exemptions que le législateur a édictés dans un but d'utilité publique, dussent les droits particuliers en recevoir une gêne. On pourra regretter la prépondérance

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qu'il acquiert dans le domaine social ; la dénoncer comme un avant-coureur de la victoire collectiviste qu'elle préparerait ou la considérer comme la manifestation monstrueuse du triomphe d'intérêts puissants, associés pour la rapine et la domination ; elle repose trop solidement sur une assise de faits sociaux et historiques, inévitables et nécessaires, pour que l'on puisse songer sérieusement à la réduire. 11 vaut mieux s'en accommoder, en s'efforçantde donner à l'intérêt collectif, dans toutes les circonstances où il tend à s'identifier avec l'intérêt général, toutes les facilités raisonnables pour se satisfaire, sans s'arrêter à des objections doctrinales qui ne tiennent pas assez compte de l'évolution des idées et des choses.

Il n'est pas superflu d'insister sur ces considérations théoriques ; car, à chaque retouche que l'on tente d'apporter à notre législation économique, les mêmes principes et les mêmes arguments sont invoqués pour

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la combattre. Lorsque le rapporteur de la loi de 1865 se demandait avec anxiété, en défendant un projet de loi, que l'on ne peut certes pas qualifier de révolutionnaire, « s'il ne s'opérait pas, dans les institui ions sociales, une transformation telle que la propriété ne doive plus y tenir la place qu'elle y occupe depuis si longtemps » et qu'il dénonçait la tendance, qu'il avait cru remarquer dans les esprits, de traiter légèrement le principe de la propriété, il aiguisait contre le droitmajoritaire de contrainte, cependant réservé alors à des associations d'utilité publique incontestable, les mêmes armes que l'on a emplo}' ées contre lui, vingt- trois ans plus tard, lorsqu'on a voulu en étendre le bénéfice, sous certaines conditions, à des associations n'ayant en vue que des améliorations agricoles de caractère collectif. Ce sont les mêmes que l'on brandit aujourd'hui pour empêcher que les syndicats qui se formeraient pour procéder à des remembrements territoriaux ou à des aborne-

ments généraux, — opérations qui ne comportent le plus souvent que, sous une forme accessoire, des travaux dans le sens prévu par la loi de 1865-1888, — puissent recevoir la consécration officielle avec le droit de coercition qui l'accompagne. Il faut s'attendre à les voir reparaître, nouvellement fourbies, le jour où, sous la poussée des circonstances et par application du principe industriel de la concentration des forces et de la convergence des efforts, les agriculteurs d'une même région et d'un même climat songeront à mettre en commun leurs terres et leurs ressources en vue d'obtenir par des moyens perfectionnés, notamment par l'usage des procédés de la culture mécanique, pratiqués sur une grande échelle, la production massive d'une même denrée, à un prix de revient très bas. Ce jour-là, si quelques-uns d'entre eux, par leur opposition et grâce à l'interposition de leurs héritages, rendent impossible la réalisation matérielle d'un projet si manifestement

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profitable à l'intérêt commun, on invoquera derechef l'inviolabilité du droit de propriété, pour combattre l'extension à ce cas nouveau des dispositions e 'istantes, ou bien pour demander qu'il y soit ajouté une nouvelle série de formalités soi-disant protectrices de ce droit.

Loin de penser à les augmenter, il faut plutôt s'attacher à diminuer le nombre de ces formalités et à favoriser la constitution d'associations autorisées ayant pour but des améliorations agricoles de caractère collectif ; car ce sont celles-là que les progrès de la technique agricole et le développement des institutions coopératives rendront chaque jour plus nécessaires.

Nous avons déjà exposé, en ce qui les concerne, que l'importance de la majorité requise pour que l'autorisation officielle

AMÉLIOilATlOl^S FONaÊRES

puisse leur être accordée, devrait les dispenser de la formalité d'une reconnaissance d'utilité publique prononcée par le Conseil d'Etat, d'autant moins nécessaire que, si elles veulent faire usage de la loi de 1841 sur l'expropriation, elles sont tenues de la demander. Cette réforme a, du reste, été réclamée à différentes reprises par des corporations agricoles et par les rapporteurs du budget de l'Agriculture à la Chambre, MM. Noulens d'abord et David ensuite.

Il serait à désirer également que les opérations d'amélioration foncière de caractère agricole, qui ne donneraient lieu qu'accessoirement à des travaux, — remaniements parcellaires, abornements généraux, remembrements, — pussent faire l'objet d'une association autorisée, sans qu'il fût loisible d'élever le moindre doute à cet égard. De bons auteurs soutiennent que l'expression : amélioration agricole, employée dans la loi, est assez large pour les comprendre et que, par conséquent,

LES ASSOCIATIONS SYNDICALES

il n'y a pas plus lieu de la compléter sur ce point qu'il n'est nécessaire de spécifier, comme quelques esprits timorés le demandent, que les travaux projetés, dans certains cas, pourront être exécutés hors du périmètre des propriétés intéressées. Cependant, comme la doctrine n'est pas la jurisprudence et qu'elle ne dicte pas toujours ses décisions, il ne serait pas inutile de retoucher la loi de façon à ce qu'il ne pût y avoir de doute touchant la nature des opérations auxquelles elle est applicable. « Si cela va sans dire, cela ira encore mieux en le disant», affirmait Talleyrand.

Il est une autre réforme à la loi sur les associations qui est souvent demandée, surtout par ceux qui en suivent de près et fréquemment l'application. Elle porte sur le mode de calculer la majorité nécessaire à la constitution d'une association syndicale autorisée. En édictant que cette majorité, dont le chiffre minimum est fixé suivant la nature des travaux projetés, ne doit être composée

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

que d'intéressés ayant donné leur adhésion expresse, formulée par écrit ou exprimée à l'assemblée constitutive, la loi a souvent laissé, comme la pratique l'a révélé, le sort de l'entreprise entre les mains des abstentionnistes. On s'est efforcé en Alsace-Lorraine, où notre loi de 1865 est restée en vigueur, de remédier à ce défaut par une disposition d'une loi du 11 mai 1877, en vertu de laquelle les intéressés qui ne formulent pas par écrit, à l'enquête, leur refus d'adhésion à une association autorisée, ou qui s'abstiennent de paraître ou de voter à l'assemblée générale constitutive, sont considérés comme adhérents. On a soin d'ailleurs de les avertir, lorsqu'ils sont convoqués aux enquêtes et à l'assemblée, que cette interprétation sera donnée à leur silence. Il y aurait d'autant moins d'inconvénients à adopter ici cette réforme que le chiffre de la majorité exigé par l'article 12 de la loi de 1865-1888 pour la formation d'une association autorisée, est,

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chez nous^ très élevé et constitue à lui seul une garantie suffisante. Ces retouches de grande utilité pratique rendraient la loi de 1865-1888 plus maniable et aideraient à en étendre les applications ; à ce titre, nous appelons sur elles l'attention et la sollicitude du législateur.

LE CRÉDIT AGRICOLE A LONG TERME i

On doit entendre que le crédit agricole à long- terme, dont nous demandons ici l'organisation, est destiné à favoriser l'exécution d'améliorations agricoles et foncières, de nature permanente, entreprises surtout par des associations syndicales constituées conformément aux dispositions de la loi de 1865- 1888. Etant donné la nature et l'importance de ce genre d'opérations, l'organisme auquel sera confiée la mission de le distribuer ne peut être que financier ou administratif : ceci suffit à le distinguer du crédit collectif à long terme, administré par les Sociétés de Crédit agricole à base mutualiste, lequel d'ailleurs

1. Article paru dans la Nouvelle Revue, n° du 1" iuillet 1916. ^

CRÉDIT AGRICOLE A LONG TERME

est réservé aux Coopératives agricoles (loi du 29 décembre 1906). Quant au crédit individuel à long terme, organisé par la loi du 19 mars 1910 et qui peut être obtenu soit des Sociétés de crédit agricole, soit des Sociétés de crédit immobilier constituées conformément aux dispositions de la loi du 10 avril 1908, la limitation du montant de chaque prêt au chiffre maximum de 8.000 francs et la durée de 15 ans, — qui ne peut être dépassée, — fixée pour le remboursement, indiquent bien qu'il est institué en faveur des agriculteurs à la tête d'une petite exploitation rurale et qu'il ne peut être utilisable que pour les améliorations de portée limitée.

Ce point devait être éclairci avant d'entrer en matière.

11 est des lois importantes dont on peut dire qu'elles n'ont pas rendu de grands ser-

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

vices jusqu'au jour où, pourvues de voies et de moyens pour se réaliser, elles peuvent, en quelque sorte, donner leur mesure.

C'est un peu là l'histoire de la loi de 1865 sur les associations syndicales, avec cette restriction toutefois, qu'elle attend encore de nouvelles mesures pour développer pleinement sa virtualité.

Conçue dans les meilleures intentions, mais embarrassée de dispositions restrictives, elle dut être remaniée et élargie en 1888. Même après cette réforme, elle fut peu utilisée. En 1899, il ne s'était encore formé, dans toute la France, selon M. E. George *, que quinze syndicats nouveaux : quinze syndicats en onze ans ! On s'aperçut alors que, si la machine était d'un bon usage, il lui fallait, pour se mettre en mouvement, un moteur ; en d'autres termes, que ceux-là pour qui elle avait été faite n'en feraient librement usage que si un

1. Rapport présenté au VI* Congrès international d'Agriculture, tenu à Paris en 1900.

CRÉDIT AGRICOLE A LONG TERME

corps de techniciens, spécialement entraînés, leur prêtait son concours pour l'étude et l'exécution des travaux d'intérêt collectif qu'elle voulait favoriser. Le service des améliorations agricoles fut donc créé dans ce but, en 1903, au Ministère de l'Agriculture, et son activité, croissante depuis cette époque, a démontré combien son intervention était nécessaire.

Grâce à elle, le développement des associations syndicales aurait certainement acquis encore plus d'ampleur, si des obstacles d'ordre financier ne l'avaient traversé. On avait oublié, en effet, qu'à la machine complétée par l'adjonction d'un moteur, il fallait aussi du charbon, et on n'avait pourvu que d'une façon très imparfaite à son approvisionnement. Et cependant la consommation pouvait en être très importante, à en juger par l'exemple de l'Angleterre, où, jusqu'en 1905, 450 millions de francs environ, dont 225 pour le drainage seulement, avaient été dépensés. La loi du 17 juillet 1856 affectait bien une

AMÉLIORATIONS FONCIÈRES

somme de 100 millions de francs à des prêts destinés à faciliter les opérations de drainage (par la loi du 28 mai 1858, le Crédit Foncier fut substitué à l'Etat pour l'application de cette loi, dont le bénéfice fut étendu, par la loi de finances du 8 mai 1869, aux opérations de dessèchement et d'irrigation). En outre, en vertu des dispositions de la loi du 6 juillet 1860, le Crédit Foncier avait la faculté de consentir en faveur des associations syndicales, avec ou sans affectation hypothécaire, des prêts semblables à ceux qu'il est autorisé à faire aux départements et aux communes.

Le but de ces lois était, — on le devine, — de procurer aux agriculteurs du crédit à long terme, à un taux plus favorable que celui qu'ils auraient eu à payer à des prêteurs particuliers, pour leur permettre d'entreprendre, sur leurs fonds, des améliorations de longue

CRIÉDIT AGRICOLE A LONG TERME

haleine. On peut même dire, en ce qui a rapport aux prêts pour opérations de drainage, que rÉtat s'était montré particulièrement généreux, en leur réservant le taux exceptionnel, pour l'époque, de 4%, — l'argent valait alors couramment 5°/o, — et qu'il avait dû s'engager, pour le faire accepter par le Crédit Foncier, à couvrir cet établissement contre toute perte résultant de son application.

En dépit de ces dispositions, des raisons particulières s'opposèrent à ce que ces provisions de crédit fussent largement utilisées. Sur les 100 millions que le Crédit Foncier pouvait avancer pour les travaux de drainage, de dessèchement ou d'irrigation, 1.767.066 francs seulement avaient été prêtés, au 1®*" janvier 1899 ; — près du tiers des demandes présentées furent retirées avant ou après leur admission.

En 1906, la Chambre des Députés, sur l'initiative de M. Fernand David, décida d'inviter le Gouvernement à nommer une

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Commission chargée de rechercher les moyens d'utiliser pour les associations agricoles l'avance de 100 millions de francs que le Crédit Foncier de France est tenu de faire, par application des lois du 17-23 juillet 1856, 28 mai 1858 et 8 mai 1869.

Cette Commission, instituée au Ministère de l'Agriculture la même année, constata que Téchec de cette législation spéciale était dû à deux causes : à la défectuosité des garanties particulières affectées au remboursement des prêts, et surtout à la multiplication des formalités, inventées comme à plaisir, et dont l'accomplissement exigeait un délai de 8 à 9 mois avant que le contrat, — lorsque la demande avait été agréée, — pût être dressé : on ne s' étonnera pas que beaucoup d'emprunteurs ne se soient sentis découragés avant même d'entreprendre la conquête de cette nouvelle Toison d'Or. On releva aussi d'autres défauts, et, parmi eux, la limitation des bénéfices de cette législation à certaine classe

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de travaux d'amélioration agricole, alors que la loi anglaise, dont elle s'était inspirée, les embrasse tous. En outre, elle ne convenait guère aux associations syndicales qui, précisément, avaient le plus besoin d'être pourvues de crédit à long terme, parce que, ne possédant pas de biens corporels,elles ne pouvaient, à moins de laisser prendre des inscriptions fractionnées sur chacun des immeubles compris dans lé périmètre des travaux, fournir les sûretés réelles exigées pour garantir leurs emprunts.

Cette infériorité particulière, où la loi de 1856 laissait les associations syndicales, au regard des agriculteurs isolés qui, eux, pouvaient au moins obtenir des avances en hypothéquant leurs biens, était-elle compensée par la faculté que la loi du 6 juillet 1860 avait laissée au Crédit Foncier, de leur consentir des prêts comme aux départements et aux communes, sans nécessité de garanties hypothécaires ? Bien que cette loi, antérieure

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de cinq ans à celle qui régit les associations syndicales et où est établie la distinction entre les associations libres et les associations autorisées, ne parle que d'associations, sans les qualifier, il est évident qu elle n'a en vue que celles qui, en vertu de la législation en vigueur, avaient reçu la consécration officielle, et dont, par suite, les taxes étaient perçues dans la forme des contributions directes : c'est bien ce qui ressort de son texte qui les met sur le même rang que les départements et les communes. De ce fait, les associations libres ne pouvaient l'invoquer. Quant aux autres, ses dispositions auraient peut-être aidé à résoudre, en ce qui les concerne, la question du crédit à long terme pour améliorations agricoles, si une lacune regrettable dans le décret du 9 mars 1894 qui les réglemente, n'avait permis à la mauvaise foi de se frayer passage et d'aller saper la base même du crédit que la loi de 1865- 1888 s'était efforcée de leur constituer. Les

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associations autorisées, n'étant pas propriétaires des immeubles compris dans le périmètre du syndicat, n'ont pour cautionner leurs engagements que leur propre crédit constitué par les créances que leur donnent leurs statuts contre les associés tenus d'acquitter la cotisation qui leur incombe. Si on ne peut les obliger à affecter cette créance sociale à l'acquittement de leurs dettes, elles peuvent impunément se soustraire à leurs engagements. La loi de 1865-1888 et le décret de 1894 qui en réglemente les dispositions, en leur donnant implicitement le caractère d'établissements publics, paraissaient cependant mettre les prêteurs, qui leur avaient consenti des avances sur la simple garantie de leur crédit, à l'abri de pareille mésaventure. Le décret de 1894 n'autorisait-il pas l'inscription d'office au budget du syndicat des sommes nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles ? Certainement, mais il donnait au Préfet la faculté de les inscrire ; il ne

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lui en faisait pas une obligation, et l'on peut citer des cas, oii celui-ci a cru devoir se désintéresser des agissements d'associations régulièrement autorisées, au point de se refuser à utiliser les pouvoirs dont la loi l'a armé pour les obliger à payer leurs dettes. C'est par cette fissure que se sont écoulées la substance et la moelle du crédit des associations syndicales ; et il n'y a pas lieu de s'étonner qu'à défaut d'autres raisons, les dispositions de la loi du 6 juillet 1860 qui les favorisent n'aient pas suffi à assurer, auprès des grandes institutions de crédit, un accueil empressé ni favorable à leurs demandes de prêts.

La Commission de 1906 proposa de remédier à cet état de choses, en rendant applicables en France les dispositions prises parla loi du 26 avril 1906 en vue d'assurer le crédit d*associations autorisées, formées en AI-

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gérie, pour exécuter des travaux d'irrigation et d'assainissement. En vertu de celles-ci, l'inscription d'office, de facultative devient obligatoire ; en outre, un privilège, analogue à celui que possède le Trésor en matière d'impôt foncier, est attaché au recouvrement des taxés syndicales. La loi du 5 août 1911 donna satisfaction au vœu de la Commission. On peut donc dire que, depuis cette époque, le crédit des associations syndicales repose sur une assiette certaine et que, par là, leurs transactions financières se sont trouvées grandement facilitées.

Malgré la disparition de ce gros obstacle, on ne saurait pourtant affirmer que les chances d'obtenir du Crédit Foncier des prêts pour améliorations agricoles, aient beaucoup augmenté. Qu'elles soient fondées sur les dispositions de la loi de 1856 ou sur celles de la loi de 1860, les demandes de prêts de cette nature rencontrent peu de faveur auprès de l'établissement chargé de les satisfaire. Ce

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n'est donc pas seulement à des objections justifiées par l'obscurité ou l'imperfection de la législation qui les réglemente, mais à une ligne de conduite délibérément choisie et observée qu'on se heurte. Gomme Font rappelé des voix autorisées, au sein de la Commission de 1906, le Crédit Foncier qui, au dire de Wolow^ski et de ses fondateurs, devait fournir à la propriété rurale un puissant instrument de transformation de sa dette et d'amélioration du sol, s 'est cantonné bien vite, et chaque jour davantage, dans les prêts hypothécaires sur la propriété urbaine, qui ont toujours paru offrir moins d'aléas. Il n'y a pas d'indices qu'il soit venu à résipiscence, ni qu'il se montre plus propice à accueillir des demandes de prêts se rapportant à l'agriculture. Le Sous-Directeur de cet établissement l'a laissé clairement à entendre aux membres de la Commission de 1906 dont il faisait partie, lorsqu'après avoir déclaré insuffisantes et illusoires les garanties instituées par la loi

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de 1856, il a indiqué que le concours du Gré dit Foncier pouvait être obtenu en faveur des améliorations agricoles, mais sur des bases analogues à celles qui avaient servi à l'établissement de la convention passée par lui avec l'Etat en vue de prêts à consentir aux propriétaires d'immeubles situés dans le Vaucluse et les Bouches-du-Rhone , à la suite du tremblement de terre survenu dans cette région. En vertu de cette combinaison, l'Etat, garant du prêt, aurait pris à sa charge une partie de l'annuité pendant 25 ans. On conçoit qu'une proposition, si avantageuse pour le Crédit Foncier, mais onéreuse pour l'Etat, n'ait pas été accueillie avec faveur par la Commission.

Dans ces conditions, il nous semble que ce serait estimer trop haut la valeur du concours financier que peut apporter cet établissement, que de persister à le réclamer plus longtemps pour atteindre le but que l'on a en vue. Si l'Etat, comme son propre intérêt le lui con-

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seille, veut procurer à l'agriculture les bénéfices du crédit à long terme, abondant, facile et bon marché, autant que le permettront les circonstances, il a mieux à faire que de s'entêter à poursuivre ou à entamer de nouvelles négociations avec le Crédit Foncier en vue de faire revivre et d'étendre les applications d'une législation spéciale, qui n'a pas rencontré bon accueil auprès de ceux qu'elle intéresse. Encore moins doit-il acheter une entente avec lui au prix de plus grands sacrifices. Il vaudrait beaucoup mieux, à notre avis, qu'il organise lui-même ce crédit à long terme, soit en contribuant à la création d'une banque de prêts pour améliorations agricoles permanentes, comme il en existe dans différents Etats d'Allemagne, soit en instituant au Ministère de l'Agriculture une Caisse des Améliorations agricoles, dans le genre du « Melioration Fund «autrichien.

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Quelle que soit la forme que revêtirait le nouvel organisme, il aurait, avant tout, le mérite d'être mieux adapté à sa fonction, puis qu'il serait créé ad hoc ; il acquerrait par là une liberté d'allures, parfaitement conciliable avec la prudence, que ne peut posséder au même degré un établissement enserré dans les mailles de statuts élaborés pour d'autres fins.

On objectera peut-être que les circonstances présentes, et les prochaines, ne rendront guère recommandable une intervention financière de l'État, sous quelque forme qu'elle se produise, et que demain, comme il lui est arrivé, après la guerre de Grimée, avec les 100 millions offerts pour le drainage, l'état de gêne, où se trouvera sa trésorerie, pourrait bien l'obliger à négocier encore le transport à d'autres épaules du fardeau par lui assumé.

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On oublie, en faisant cette objection, que l'établissement que l'État essayerait de se substituer serait exposé aux mêmes difficultés ; car, il n'y a pas de points de comparaison à établir entre la situation laissée par cette guerre et celle qui naîtra de la guerre actuelle. Il faudra, d'un côté comme de l'autre, recourir à l'emprunt, et TÉtat pourra le faire à d'aussi bonnes conditions que qui que ce soit en France.

Il n'est point nécessaire d'ailleurs que l'Etat emprunte directement lui-même : la Banque qu'il aurait instituée pourrait le faire pour son compte^ avec sa garantie. Il n'y a pas de doute que les obligations ou lettres de gage qu'elle émettrait, garanties par les sûretés constituées par les emprunteurs et avalisées par rÉtat, ne se placent dans d'aussi bonnes conditions que n'importe quelle valeur de même nature.

Aucune considération de principe ou d'opportunité ne paraît donc s'opposer à ce que

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rÉtat prenne en main Torg'anisation du crédit à long terme destiné aux améliorations agricoles permanentes.

Que ce soit à une Banque d'attaches officielles ou à une Caisse directement gérée par lui, qu'il confie la mission de le faciliter, les règles qui présideront à leurs opérations devront être pratiques, dégagées de tout formalisme et assez compréhensives pour em'brasser toutes sortes de travaux d'amélioration agricole et provoquer toutes les initiatives. Une certaine latitude devra également être laissée pour la fixation de la durée des prêts, la forme du remboursement et aussi dans l'appréciation des sûretés offertes, de manière à ne pas décourager, en principe, des demandes émanées d'emprunteurs dont le crédit n'est plus intact et qui, par là même, ont plus besoin que les autres d'en trouver pour améliorer leurs biens. Toute erreur de jugement portant sur ce point aurait d'ailleurs peu de chances de se produire, si la condition préa-

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lable d'une élude approfondie de l'entreprise à laquelle le prêt est destiné, confiée aux soins du Service des Améliorations agricoles dont l'avis sera obligatoire, est strictement enforcée et maintenue en toutes circonstances. Les prêts pourraient être consentis aux associations syndicales libres et autorisées (à ces dernières avec ou sans affectation hypothécaire), aux agriculteurs, pris isolément, et même aux communes lorsqu'elles entreprendront des travaux destinés à améliorer les conditions culturales sur leur territoire. La concession d'immunités fiscales, inspirées des dispositions contenues dans la loi sur les habitations à bon marché, pourrait être envisagée. •

Dans tous les cas, quelle que soit la forme que Ton donnera à l'organisme dont il s'agit, — Banque ou Caisse, — ses opérations devront être dirigées et contrôlées par un Comités des Prêts, où seront représentés l'élément administratif, l'élément juridique et

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l'élément agricole, dans une proportion qu'il restera à déterminer.

Le taux d'intérêt applicable aux prêts serait fixé de manière à laisser, en faveur du prêteur, une marge de 0.2o °/o par rapport à celui qu'il aura pavé pour obtenir les fonds employés, quand ils auront été demandés par voie d'émission publique, ce qui ne se présentera que dans le cas où une Banque serait instituée. Si c'est une Caisse officielle qui est chargée de consentir les prêts, le Gouvernement le fixera. La différence dans les taux d'intérêt dont serait appelée à bénéficier la Banque, ainsi qu'il vient d'être dit, servira à constituer un fonds d'assurance contre les risques afférents aux opérations de prêts. Ce fonds d'assurance sera employé en rentes ou en valeurs garanties par l'Etat.

Ces règles communes, une fois posées, essayons de dégager les conditions particu-

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lières à chaque forme d'institution, en même temps que les raisons qui recommanderaient l'adoption de Tune de préférence à l'autre. Si on crée une Banque, — comme l'argent nécessaire aux opérations de prêts sera le plus souvent obtenu au moyen d'émissions d'obligations ou de lettres de gage avalisées par l'Etat, — le capital qu'elle apportera constituera, en réalité, un fonds de garantie pour sa bonne gestion : il aura donc le droit de s'employer commercialement^ en vue d'un profit aussi élevé que possible ; car, il n'y a pas d'affaires qui ne comportent un risque, ni de peine qui ne mérite salaire. Le concours que prêtera la Banque en centralisant les demandes de prêts, en contribuant à la vérification des sûretés offertes par les emprunteurs et en assurant le service financier des prêts et des obligations émises en représentation de ceux-ci, devra être rémunéré par le paiement d'une somme annuelle , à la charge de l'Etat, et dont le montant sera proportionné

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à l'importance des prêts réalisés. En outre, il lui sera attribué une commission graduée pour chaque prêt, commission qui sera payée par l'emprunteur. Quant aux bénéfices bancaires qu'elle retirera de l'emploi de ses fonds propres et de ceux qui lui seront confiés, ils s'ajouteront nu montant de ces bonifications et iront grossir le total de ses profits, dont elle gardera la libre disposition. Toutefois, en raison du patronage de l'État et de la garantie accordée par lui aux obligations qu'elle créera pour réaliser ses prêts, et dont il sanctionnera chaque émission, celui-ci retiendra le droit d'approuver ses statuts et d'être représenté dans son Conseil d'Administration. Aller au-delà et accentuer davantage l'ingérence officielle, serait faire de 'la Banque une véritable institution d'Etat, innovation périlleuse dans l'état de nos mœurs et dont il faut soigneusement se garder.

Si, à une Banque, on devait préférer une Caisse officielle de prêts pour améliorations

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agricoles, dont celle des Chemins Vicinaux fournit un modèle intéressant dans le cadre de nos institutions administratives, on ne pourrait guère combattre cette préférence, qu'en invoquant la nécessité de réserver les ressources disponibles du Trésor à la liquidation des pertes causées par la guerre, au lieu d'en immobiliser une partie dans des prêts d'amélioration agricole, dont l'urgence pourrait n'apparaître pas, à l'heure présente, entièrement justifiée. D'un autre côté, d'aucuns craindront que la politique ne cherche à détourner cette Caisse de sa véritable destination. Ces deux écueils peuvent être évités : le premier, si l'on prend soin de limiter, au début, la contribution du Trésor à des versements relativement peu importants, qui n'affecteraient son encaisse que dans une faible mesure ; l'autre, si on entoure de sérieuses garanties l'indépendance des membres composant le Comité des Prêts, dont le recrutement prévu, suffisamment éclectique

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d'ailleurs, doit écarter toute appréhension. La Caisse des Améliorations agricoles, telle que nous la concevons, centraliserait toutes les sommes destinées à des travaux de cette nature, soit pour en faire l'objet de prêts, soit pour les répartir sous forme de subventions, en application des lois qui les auront accordées. Elle sera également apte à recueillir des libéralités. Son capital initial sera constitué par une somme forfaitaire qui lui sera attribuée, payable par fractions durant un certain nombre d'années. Ces versements échelonnés, augmentés des intérêts et des remboursements correspondants aux prêts qu'elle aura consentis ; des intérêts gagnés par les sommes dont elle aura la disposition ; des subventions qui lui seraient versées par le Trésor, les départements et les communes ; du droit gradué qui lui sera alloué pour chaque prêt et qui sera à la charge de l'emprunteur, tout cet ensemble de ressources auxquelles s'ajouterait éventuellement le montant des libéralités

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qui lui seraient faites, lui constituerait un fonds d'importance croissante, où elle puiserait les sommes nécessaires à ses opérations.

Etablie sur ces bases, elle aiderait puissamment au développement de notre production agricole, en permettant d'entreprendre des travaux d'amélioration importants, parmi lesquels nous citerons, à titre d'exemple et parce qu'ils sont les plus considérables, ceux qui ont pour objet la construction de chemins ruraux, réclamés depuis si longtemps par l'agriculture.

Nous terminerons ce travail en exprimant le souhait que toute l'œuvre législative accomplie en vue de développer l'esprit d'association en matière agricole, ne continue pas de rester relativement stérile, faute de moyens pour se réaliser, et qu'elle reçoive son complément et son couronnement dans la création d'un organisme dispensateur du crédit à long terme, reconnu nécessaire par tous ceux qui s'occupent de questions agricoles. L'im-

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portance des problèmes qui s'imposeront à l'agriculture au lendemain de la guerre, exige que l'on prenne, dès à présent, toutes les dispositions qui peuvent l'aider à les résoudre, au moins en partie. Elle aura besoin de crédit à long terme, non pas tant pour des travaux particuliers que pour des entreprises d'intérêt collectif; car, il lui faudra recourir à l'association pour exploiter les terres plus rationnellement, plus industriellement et se procurer ainsi des économies de main-d'œuvre, tout en augmentant la somme totale de ses produits.

C'est au législateur à y pourvoir sans délai.