LES DETTES PUBLIQUES EN EUROPE

C'est un llième tout fait pour les publicistes et les économistes de jeter l'anathèrae sur les emprunts publics et de les dénoncer comme des lémoig-nages d'une mauvaise administration des deniers publics. Cette critique en masse d'opérations financières exigées le plus souvent par des besoins impérieux, est une vieille arme d'opposition depuis longtemps émoussée entre les mains des partis. Il n'est, en effet, aucun gouvernement qui, de gaîté de cœur, consente à ajouter, sans les motifs les plus graves, aux charges financières de l'État.

Quand un d'eux se trouve, par le fait, soit d'une guerre, soit de toute autre calamité nationale, ou par suite de la nécessité de donner satisfaction d'urgence à quelque grand intérêt national (ouverture de voies perfectionnées, substitution d'un armement nouveau à l'ancien, etc., etc.), dans l'obligation de se créer des ressources extraordinaires, quatre expédients s'offrent à son choix: 1° une aggravation des impôts existants ou la création de nouveaux impôts; 2° la vente des domaines de l'État; 3° des émissions de papier-monnaie; 4° l'appel au crédit.

On peut assurer que le premier moyen répugne profondément aux contribuables, toujours convaincus qu'ils ont atteint la limite dos sacrifices que l'Klat peut raisonnablement leur demander, et cela lors même que la richesse publique se serait rapidement développée et que les contributions du pays seraient restées les mêmes. Or, ce que les gouvernements redoutent le plus et avec raison, c'est l'impopularité qui résulte pour eux de toutes les mesures destinées à froisser un grand nombre d'intérêts pi'ivés.

La vente des domaines nationaux, c'est-à-dire de propriétés dont la valeur est croissante et qui doivent former une réserve pour les cas véritablement difficiles où l'État ne peut plus compter que sur lui-même, est rarement une bonne opération. Elle a, en outre, l'inconvénient, en jetant subitement, ou au moins à des délais rapprochés, des propriétés considérables dans le commerce, d'amener une perturbation dans les prix, doni ces propriétés elles-mêmes d'abord, puis les propriétés particulières analogues, éprouvent un sensible préjudice. Elle ne procure pas, d'ailleurs, au moins le plus généralement, des ressources immédiates, par suite de la

convenance, pour augmenter le nombre des acquéreurs, d'accorder des délais de payement. Enfin, il est rare que l'État puisse trouver, dans des aliénations immobilières, obligé qu'il est d'en limiter l'importance pour ne pas les déprécier trop sensiblement, les moyens de faire face entièrement à ses besoins.

Les émissions de papier-monnaie amènent toujours, eussent-elles lieu avec une certaine modération, une forte perturbation dans la situation économique du pays, d'une part, en provoquant l'émigration du numéraire, de l'autre, en amenant une hausse générale des prix. Elles troublent, en outre, gravement les relations commerciales extérieures du pays où elles ont lieu, ce pays, pour solder ses balances, devant acheter, au prix d'un très-lourd sacrifice , le numéraire enfoui ou disparu.

Reste donc l'appel au crédit.... quand il est possible. Si l'État est riche, économe, bien administré, s'il obtient régulièrement une plus-value notable dans ses prévisions budgétaires, si la fortune publique est ainsi en voie d'accroissement continu, l'emprunt, lors même que la dette publique serait déjà considérable, sera réalisé facilement et dans de bonnes conditions, surtout si son produit doit être affecté à des entreprises destinées à exercer une féconde influence sur la grandeur et la prospérité nationales. On a dit, d'ailleurs, et sans contestation possible, qu'il n'est pas juste que l'avenir ne prenne pas une partie des charges inhérentes à ces grandes entreprises, puisqu'il doit en profiter encore plus que le présent.

Pour critiquer les emprunts publics, on a souvent comparé l'État à un particulier, avec l'intention d'appliquer au premier les règles de gestion, d'administration sévère, qui font la fortune du second. Cette assimilation n'est pas complètement exacte. Il existe, en effet, pour l'État, des obligations de dépenses qui ne pèsent pas sur le particulier. Que le voisin de ce dernier change ses chevaux, ses voitures, son ameublement, agrandisse son hôtel, il n'est pas tenu, même à fortune, à position sociale égales, de l'imiter. Mais qu'un pays voisin transforme son armement, accroisse son armée de terre et de mer, ou développe, par des voies de communication rapides et économiques, ses moyens de production, l'État, sous peine d'une déchéance certaine, est contraint d'en faire autant chez lui.

Les emprunts ne sont pas, d'ailleurs, toujours et nécessairement onéreux pour les particuliers. Il est certain que celui qui recourt au capitaliste pour parer, par exemple, à une perle imprévue et maintenir un état de maison que ne justifie plus un revenu plus ou moins réduit, et cela, dans l'espoir, très-souvent déçu, d'un riche mariage ou d'une opulente succession, il est certain, disons -nous, que celuilà fait une détestable opération et que sa ruine est imminente. Mais s'il emprunte pour des améliorations foncières dont il a pu constater le succès chez les autres, ou pour étendre des relations commerciales déjà très -fructueuses, il fait un acte d'excellente administration, parce qu'il est assuré de réaliser, dans un avenir dont il a calculé l'échéance, et avec un gros bénéfice, la somme destinée à rembourser son créancier.

L'Etat est placé, pour emprunter, dans de meilleures conditions que le particulier. Celui-ci obtient rarement du prêteur au delà des garanties matérielles qu'il peut offrir et ces garanties sont très-sévèrement discutées. Rarement, par exemple, s'il offre un gage hypothécaire, reçoit-il an delà des deux tiers de la valeur de ce gage. 11 n'en est pas de même pour l'État. C'est sa solvabilité morale que l'on discute avant tout, c'est sa bonne foi, son respect pour ses engagements antérieurs, son exactitude à servir les intérêts de sa dette actuelle. Mais nul ne songe à déterminer le chiffre que cette dette ne doit pas dépasser, surtout si les ressources du pays sont croissantes. Et, de fait, qui oserait dire que l'Angleterre ne peut, sans danger pour ses créanciers, dépasser le capital actuel de sa dette? qui pourrait tenir le même langage pour la France ?

L'Etat a un autre avantage : il n'est pas tenu, au moins le plus généralement, à rembourser à époque fixe; il crée ce qu'on appelle des rentes perpétuelles dont il se réserve à lui seul le droit de payer un jour le capital, à des conditions, il est vrai, qu'il devra débattre avec la représentation nationale, organe à la fois des créanciers et de l'intérêt public.

La dette de l'État jouit d'avantages, de privilèges que n'a pas celle du particulier. Le titre qui constitue la première est recherché de tous; il circule, il se transmet avec la plus grande facilité. Il constitue une excellente valeur de placement, parce que le capital est assuré, qu'il est réalisable à volonté, souvent même avec de fortes chances de profit, et que l'intérêt est ponctuellement acquitté. Il est très-rare qu'il soit atteint par l'impôt, et, dans ce cas, ce ne peut être qu'accidentellement et sous le coup d'un besoin passager. Enfin, les banques prêtent à l'cnvi, cl aux meilleurs taux, sur dépôt de ce titre. En est-il de même de celui qui représente la dette hypothécaire ou chirographaire d'un particulier? L'État peut donc emprunter à de meilleures conditions que ce dernier.

Ces divers avantages des dettes publiques ont été estimés si haut par quelques financiers, que plusieurs n'ont pas craint d'en proclamer non-seulement l'utilité, mais encore la nécessité dans l'intérêt du pays. «Si ce mode de placement pour les fortunes privées, si cette faculté de mobilisation des valeurs n'existait pas, a écrit l'un d'eux, il faudrait l'inventer.»

La rente a cependant, elle aussi, son revers de médaille. C'est ainsi qu'elle sert d'aliment à la spéculation et qu'il dépend d'une association financière puissante, opérant avec de vastes capitaux, de peser sur les cours dans le sens de ses intérêts et de déterminer des hausses, mais surtout des baisses dont le crédit de l'État peut notablement souffrir. Ses porteurs sont sujets à des paniques assez fréquentes, et il suffît de quelque nouvelle alarmante habilement propagée pour déterminer de véritables crises. La rente exerce, en outre, sur les autres valeurs mobilières, une influence qui peut être fâcheuse dans un grand nombre de cas. Ainsi, quand elle baisse, il est rare que la même défaveur n'atteigne pas tous les autres titres à

la fois, sans aucune distinction de solidité. On lui a attribué à tort le mérite de régler, ou du moins de signaler, le taux de l'intérêt dans un pays. Au milieu des fréquentes oscillations de ses cours, par suite des diverses attractions dont elle est l'objet, le taux qu'elle atteint n'indique en réalité que le succès, toujours passager, des puissances financières qui dominent la bourse et des moyens d'action qu'elles ont mis en jeu. 11 en serait peut-être autrement, si le marché pouvait être protégé contre l'influence de ces associations, et si toutes les opérations sur la rente se faisaient, au comptant ou à terme, avec livraison de titres.

Si la constitution d'une dette publique n'a pas d'inconvénient grave et présente même certains avantages , quand elle est en rapport avec les ressources d'un pays , nous avons à peine besoin de dire qu'elle crée, dans le cas contraire, un véritable danger public, parce que les embarras financiers d'un gouvernement exercent sur l'ensemble des transactions privées une action presque immédiate. Ce n'est pas tout : de fréquentes émissions ont cette double conséquence également fâcheuse, d'abord de réduire, entre les mains des porteurs, la valeur de leurs titres, de les frapper ainsi dans leur fortune, puis de détourner une masse de capitaux de plus en plus considérable des autres branches de l'activité nationale (industrie, commerce, agriculture, etc.). D'un autre cùlé, la difficulté d'équihbrer les budgets qui en résulte, doit conduire tôt ou tard à une aggravation de l'impôt, et, par suite, à un renchérissement général, puisque l'impôt est un des éléments du prix de revient de tous les produits.

Tout gouvernement soucieux des nombreux et graves intérêts engagés dans un emprunt, ne doit donc y recourir qu'en présence de besoins réels, évidents, c'està-dire pour satisfaire à des dépenses qui ne pourraient être évitées qu'au prix d'un péril pour la grandeur, l'indépendance ou la prospérité intérieure du pays.

En fait, le tableau des dettes pubhques que nous avons sous les yeux, indique que tous les États, grands ou petits, ont fait appel au crédit. Ce serait une élude instructive que celle qui consisterait à rechercher, pour chacun d'eux, la nature des besoins qui ont provoqué cet appel, et à déterminer, depuis l'origine même de sa dette, les conditions auxquelles ses emprunts se sont successivement réalisés. On aurait ainsi d'une part, une excellente histoire des grands intérêts qui les ont motivés, de l'autre, la mesure du développement du crédit public, développement proportionnel à celui de la richesse publique. Mais un travail de cette nature exigeant évidemment des recherches considérables, nous nous bornerons à indiquer ici, autant que l'ont permis les documents à notre disposition : 1" le capital des dettes consolidées (le chiffre des dettes flottantes, qui conduisent très-souvent à un accroissement des dettes consolidées, n'étant pas généralement connu); 2° la somme inscrite (quand nous l'avons trouvée) au budget pour le service des intérêts et de l'amortissement; 3" le rapport de cette somme à l'ensemble des dépenses; 4° enfin, celui du capital des dettes au chiffre de la population.

Comme pour celles de nos autres éludes de statistique comparée insérées dans

ce recueil, nous procéderons par ordre alphabétique des noms de pays. Quelques remarques préliminaires nous paraissent indispensables.

Lorsque nous l'avons pu, ainsi que nous venons de le dire, nous avons distrait du capital des dettes celle qui n'est pas consolidée et résulte d'engagements à court terme (dette flottante); mais il ne nous a pas été possible d'opérer la même distinction pour le service des intérêts, ce service étant habituellement, dans les budgets, l'objet d'un seul et même article de dépense.

Quelques Etats comprennent dans la somme affectée au service des intérêts un crédit destiné à l'amortissement; dans l'impossibilité de pouvoir toujours distinguer entre ces deux affectations, nous avons dû les confondre pour tous.

On est souvent surpris de trouver, pour quelques pays, eu face d'une dette relativement considérable, un intérêt très-faible; c'est que, dans ces pays, une portion plus ou moins forte de la dette ne porte pas intérêt.

Ailleurs on comprend le papier -monnaie dans la dette; comme il constitue une sorte de dette flottante (quoique non remboursable dans un délai déterminé), nous l'avons éliminé quand nous en avons eu le moyen.

Enfin, lorsque nous n'avons pu trouver dans les budgets ou les ouvrages que nous mentionnons ci-après, la somme affectée au service de l'intérêt, nous l'avons calculé au taux moyen de 4 '/, p. -100.

On voit combien est difficile une comparaison exacte, non pas seulement de la situation financière complète de plusieurs pays, mais même d'une seule partie, d'uu seul détail de cette situation !

11 ne nous paraît pas inutile de faire connaître qu'à défaut des documents oflîciels, nous avons consulté de préférence les trois publications ci-après qui puisent habituellement à ces documents: Almanach de Golha (édition de 1867); Martin, The Slateman's year-book (1867); Stalistique comparative, par Kolb (édition de 1865), mais avec le regret de constater souvent, entre ces trois autorités, des différences quelquefois très-sensibles pour le même pays et la même année financière.

Allemagne. — Nous ne donnerons ici que les chiffres afférents aux principaux pays, le tableau récapitulatif qui suivra devant faire connaître les dettes de presque tous les petits Élats'.

Bade. — D'après Y Almanach de Gotha, le capital de la dette de ce pays était, en 1866-1867, delll,080,736 florins (le florin = 2 fr. 10 c). Le chiffre de l'intérêt n'est pas indiqué. Martin (Staleman' s year-hook) porte la dette, en 1861, à 96,284,371 florins, et le service de l'intérêt à 1,322,348 florins. Sur cette dette de 96 '/» millions, 19 ne portent pas d'intérêt.

1. Dans les chiffres de détail qui vont suivre, nous avons conservé les monnaies de chaque pays, pour faciliter les comparaisons que le lecteur pourrait ùlre appelé à faire avec d'autres documents; mais, au tableau récapitulatif synoptique qui termine cette étude, nous les avons réduites en monnaies françaises.

Bavière. — Le chiffre de sa dette, de 337,883,667 florins, fin septembre 1864, était descendu à 334,405,350 fin avril 1866. La Bavière est donc un des rares pays qui réduisent leur dette. Dans le capital de 334'/, millions, les emprunts conti'actés pour la construction des chemins de fer figurent pour 121,739,300 florins.

Prusse.— En 1865, sa dette s'élevait à 280,820,427 thalers (lethaler = 3 fr. 75 c), mais en y comprenant le papier- monnaie pour une somme de 15,842,347 thalers. La dette consolidée a suivi, dans ces dernières années, la marche ci-après:

Thaïe

Tbalers.

On voit que la Prusse était entrée dans la voie de la réduction de sa dette , lorsque les pensées d'ambition qui se sont révélées plus tard, l'ont amenée à accroître, contre le vœu de la chambre des députés, ses armements et ses emprunts. Le service de sa dette exigeait, en 1866, une somme de 10,332,700 thalers, dont 10,862,931 pour les intérêts, 4,954,543 pour l'amortissement et 515,226 pour les frais d'administration.

Hanovre. — Le ci-devant royaume de ce nom avait, avant son incorporation à la Prusse, une dette de 42,826,368 thalers. Le service des intérêts figurait au budget de 1866-1867 pour 1,930,100 thalers.

Saxe royale. — Au budget de la période financière 1864-1866, le capital de la dette est évalué à 59,080,331 thalers. Dans la précédente (1861-1863), il était de 61,725,499 thalers, et le service de celle dette exigeait une somme annuelle de 2,834,000 thalers.

En 1764, la dette montait à 29,028,425 thalers; elle n'était plus, en 1806, que de 14,932,885 thalers; en 1815, elle avait remonté à 22,857,626 thalers. Lorsque le congrès de Vienne eut enlevé à la Saxe, au profit de la Prusse, la moitié de son territoire, sa dette fut réduite à 16,660,771 thalers. En 1830, nous la trouvons au chiffre de 18,762,050 thalers. Le fort accroissement dont elle a été l'objet depuis, est dû principalement à l'établissement du réseau des chemins de fer de l'État. Une valeur de l'État, appelée billets de caisse, ne portant point intérêt, figure dans la dette pubhque pour 7 millions de thalers.

Wurtemberg. — En août 1865, sa dette était de 75,514,020 florins (de2fr. lOc), et l'intérêt de 4,268,136 florins.

Autriche. — D'après un rapport de la commission du contrôle de la dette publique, cette dette s'élevait, en capital, au 30 janvier 1866, à 2,831,211,195 florins (le florin actuel = 2 fr. 50 c), se décomposant ainsi qu'il suit au point de vue : 1° de la portion remboursable et non remboursable; 2° de la partie portant et ne portant pas intérêt.

Florins. Kr.

ParfiprpmhonrsableàéDOauesfixesSP"'^'''"''"'^'"^' 720,787,485 46 'A

l'âme remboursacie a époques iixes | ^^ ^^^^^^^ ^^^ j^j^^.. j 313,334,643 44 'A

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