CHAPITRE III

Kn 1789, les Constituants portèrent une main hardie sur les franchises provinciales; mais ils furent moins novateurs qu'on n'est disposé à le croire et peut-être qu'ils ne le croyaient eux-mêmes. Tel qui pense inventer ne fait que se souvenir. Leur (i»uvre est un singulier mélange de sagesse et d'illusion : le chimérique s'est évaporé, le solide est demeuré.

Leur plus grand tort fut de s'imaginer qu'ils allaient inaugurer par décret le règne de la vertu. Us avaient trop fréquenté Jean-Jacques et pas assez Montesquieu. La rédaction même des actes législatifs s'en ressentait. A les lire aujourd'hui dans l'aride Bulletin des lois, on entend passer le souffle de leurs grandes espérances si promptement déçues. Ce sont des appels à la concorde, à la bonne volonté

des citoyens; des compliments que s'adresse le législateur pour avoir assuré l'exercice le plus étendu du droit de cité, la sûreté, la liberté des choix, etc. Avec de pareilles dispositions, on devait supprimer d'un trait de plume toutes les anciennes entraves. On abolit toute distinction de ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne, ainsi que les dénominations d'hôtels de ville, d'échevinats et consulats. Plus de droits de présentation ou de présidence, attachés à un titre, à une terre, à une fonction. Tous les anciens agents du pouvoir exécutif, commissaires départis, intendants, subdélégués, sont congédiés et supprimés. L'administration est confiée à une hiérarchie de conseils dont le mécanisme est fort compliqué, car il faut distinguer le bureau, le conseil restreint et le conseil général de la commune ou du département ; autant de corps emboîtés les uns dans les autres et dont les prétentions se contrecarrent. Ce n'est pas tout : on ne se contente pas de confier aux assemblées la gestion des intérêts locaux, on les investit de pouvoirs qui, partout ailleurs, sont réservés au gouvernement. Les assemblées de département répartissent les contributions directes, dressent les rôles, surveillent les versements, ordonnancent les dépenses publiques. Leur compétence embrasse l'assistance, les prisons, renseignement « politique et moral », les rivières, les

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roules, les églises, la salubrité, Temploides milices .et gardes nationales, c'est-à-dire la totalité du pouvoir exécutif. De trésoriers généraux, il n'en est pas question. Ils sont remplacés par une multitude de caisses indépendantes, placées ^ sous la surveillance suspecte des officiers de district, sans aucune des règles tutélaires qui distinguent entre la perception et rencaissement. Los municipalités ont aussi des attributions financières. EHes dirigent les travaux publics. Elles sont érigées en tribunaux de police. On leur confie la régie des établissements de l'État, des hôpitaux et même des forets : c'est-à-dire qu'on introduit le loup dans la bergerie. C'est à elles, un peu plus tard, que l'on donne l'administration des biens nationaux. Dans maint endroit, elles ne les lâchèrent plus et les convertirent en vaines pâtures.

L'anarchie ne se fit pas attendre. Dès Tannée 1790, on supplie les communes de ne pas aller si vite, et de ne toucher qu'avec prudence au régime des hôpitaux. Elles font de tels dégâts dans les forêts et se livrent à de telles violences contre les gardes « des maîtrises » que le rapport officiel qualifie ce désordre d'effrayant. Quelques-unes d'entre elles engagent de folles dépenses, surtout à l'époque de la fête de la Fédération. Elles imitent ces seigneurs de la cour de François P' qui portèrent au

camp du Drap d'or le prix de leurs moulins et de leurs fermes sur leurs épaules, avec cette différence que leurs prodigalités appauvrissent surtout les caisses publiques dont la surveillance -leur est confiée : une loi intervient, en décembre 1790, pour les forcer à restituer les deniers de TÉtat. En 1792, il faut un décret contre les empiétements des municipalités pour leur défendre « de donner des ordres et d'envoyer des commissaires hors de leur territoire ». Puis c'est la procession interminable des délégations qui se rendent à Paris : la même année, nouveau décret pour renvoyer chez elles les députations plus ou moins extraordinaires et permanentes des municipalités « auprès du roi et du corps législatif». L'Assemblée nationale ne sait plus par quelle formule faire rentrer sous terre les esprits qu'elle a évoqués. L'erreur capitale était d'avoir voulu créer, entre des corps élus nombreux, peu contrôlés et très envahissants, une hiérarchie uniforme qui n'est possible qu'entre des fonctionnaires. On voulait faire de la centralisation spontanée : une grande somme de liberté locale n'est praticable qu'à la condition de distinguer nettement entre les attributions de l'État et celles des communes. On voit, par le décret du 15-27 mars 1791, les conséquences de cette anarchie : insubordination des corps les uns envers les autres, ingérence illégale dans les affaires

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de Tarmée, refus des municipalités de fournir les renseignements qui leur sont demandés, maint autre abus qu'on entrevoit derrière la réserve du langage officiel, voilà le mal. Envoi de commissaires pour réprimer les troubles dans les assemblées des communes ; suspension individuelle ou collective des corps du département ; révocation du procureursyndic et des administrateurs de district par le conseil départemental, voilà les palliatifs incohérents qu'on essaye d'employer. Mais le désordre augmente, les événements se précipitent, la Convention tranche dans le vif, et le 26 octobre 1793 paraît un décret qui sursoit à l'élection des municipalités.

Telle est la partie caduque de Tœuvre de la Constituante. Voici maintenant celle qui a duré : nous pouvons discerner plus nettement, à cent ans de distance, les solides assises qu'elle a posées audessous de la surface agitée de l'histoire. Ce sont d'abord tous les emprunts faits à l'ancien régime sur l'organisation des conseils et les pouvoirs des maires; puis une décision très importante, malgré son caractère négatif , et qui n'a été adoptée qu'après de mûres délibérations : le 12 novembre 1789, il fut décrété que des municipalités seraient établies (( dans chaque ville, bourg et municipalité de campagne ». Donc, au moment môme où l'on supprimait le mot, on admettait la chose, puisqu'on lais-

sait à la commune son ancienne circonscription. Ce ne fut pas sans résistance : Thouret voulait créer des communes uniformes de six lieues sur six. « Vous augmenterez, disait-il, les forces de chaque ' municipalité en rassemblant à un seul point toutes celles d'un même territoire que leur dispersion aurait réduites à l'inertie. Au lieu d'atténuer la vigueur nationale en divisant le peuple par petites corporations, dans lesquelles tout sentiment généreux est étouffé par celui de l'impuissance, créez plutôt de grandes agrégations de citoyens, unis par des rapports habituels, confiants et forts par cette union... » Il ajoutait, ce qui devait ébranler ses collègues : « Combien de municipalités, dans les campagnes, ne sont pas à la merci des seigneurs, des curés ou de quelques notables ! » Malgré ces raisons, les Constituants refusèrent de bouleverser la première division territoriale de la France. Us se contentèrent, dans l'instruction du 30 mars 1790, d'inviter les communautés à se réunir en une seule municipalité, toutes les fois qu'elles le jugeraient possible. Ils écartèrent également la motion d'un député qui proposait d'établir dans les villes des municipalités principales, auxquelles ressortiraient celles des bourgs et villages, considérées comme secondaires.

Pour ma part, je leur sais autant de gré de cette

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sage réserve que de leurs plus belles créations. Sans doute, notre commune est souvent bien chélive; mais au moins elle est historique, naturelle, el, partant, vivace. Elle conserve son nom celtique ou gallo-romain, son antique territoire. Elle est chère au paysan, qui ne comprendrait pas qu'on dérangeât un horizon tracé par les siècles; et puisque ce grand endormi s'y intéresse, si petite qu'elle soit, elle nous devient chère aussi. On doit tâcher de remédier à sa faiblesse et à son isolement, mais non pas en la supprimant. L'expérience semble du reste justifier la Constituante, car aucune des tentatives qui ont été faites plus tard pour élargir le territoire communal n'a réussi. 11 n'y a pas lieu de s'arrêter à la proposition de Condorcet en 1793 : le moment était mal choisi. On ne discutait plus alors : on déclamait. Hérault de Séchelles répondit, une main sur son cœur, que c'était insulter les municipalités, à qui la Révolution devait tant. Mais on sait quel fut le sort de la municipalité de canton, cette création éphémère du Directoire : elle est généralement citée comme un modèle de mauvaise administration. Cinquante ans plus tard, dans la Constitution de 1848, Odilon Barrot fit introduire le principe d'un conseil cantonal, qui n'est, ce semble, jamais sorti des limbes. De nos jours, l'idée a été reprise sous différentes formes, et une enquête ouverte au ministère

de l'intérieur sur le degré de consistance qu'on pourrait donner à des assemblées de ce genre : on a été arrêté dès les premiers pas par la difficulté de leur trouver un budget. Même les commissions cantonales pour les écoles et pour les chemins, qui sont destinées à éclairer, à stimuler les conseils municipaux, ne paraissent pas douées d'une grande vitalité. Tous ces rouages artificiels ne font qu'embarrasser la marche des affaires. Il faut toujours revenir à la règle posée par la Constituante et formulée par Malouet : « Dans chaque lieu, l'administration des affaires locales appartient à ce lieu. » Aujourd'hui, comme en 1790, lorsqu'une contestation s'élève sur la limite de deux communes, on s'en tire en consultant les vieilles chartes. Avant de déplacer une borne, on va chercher, dans les archives de la préfecture, l'ancien registre terrier des paroisses. Ce parchemin jauni, antédiluvien, sur lequel la main d'un moine ou d'un curé a tracé gauchement l'ancienne limite de son petit royaume, fait encore foi de nos jours, et atteste ainsi l'origine vénérable, le caractère irréductible de la commune française.

On reproche plus souvent à la Révolution d'avoir aboli la division capricieuse mais naturelle des anciennes provinces, et de l'avoir remplacée par un département géométrique qui ne pouvait servir de cadre qu'à des institutions inertes. Il s'est formé

toute une légende sur les bienfaits de cette vie provinciale, tarie, semble-t-il, en 1789. Comme s'il suffisdt de ressusciter la Normandie, le Poitou, la Guyenne, pour faire sortir de terre autant de petites capitales brillantes et originales , qui tiendraient tête à Tinvasion parisienne! C'est confondre, à mon avis, Tindépendance politique avec la vie administrative. Oui, sans doute, si la France était composée d'une série de petits États confédérés, on pourrait voir renaître, sur tel ou tel point de notre sol, quelque variété intéressante de notre vieille civilisation. Encore Texemple des cités d'Amérique prouve-t-il que l'autonomie , poussée à ses dernières conséquences, ne comporte pas toujours une forte dose d'originalité. Mais qui voudrait sacrifier notre unité politique, fût-ce pour rendre à Toulouse l'éclat de ses jeux floraux, l'usage courant du dialecte provençal aux félibres , ou bien pour restaurer ces fameux états de Bretagne, qui avaient fait de la péninsule celtique un conservatoire d'ignorance et de î^lérile entêtement? Lorsqu'on gémit sur la disparition de Tancienne province, on oublie qu'elle n'aurait pas survécu longtemps, comme organe administratif, aux causes multiples qui l'avaient fait naître, et que ces découpures bizarres et inégales se seraient effacées avec les dernières traces du régime féodal, pour donner place à des divisions

plus commodes. Elles n'avaient même pas toujours le mérite d^associer entre elles des populations de même origine. On voit, par les délibérations *de la Constituante, que le Forez répugnait beaucoup à s'unir avec le Lyonnais et le Beaujolais : cependant ces trois pays formaient depuis longtemps une seule généralité. Si Ton poussait jusqu'au bout lei raisonnement, ce n'est pas chaque province, c'est chaque terroir qu'il faudrait ériger en un gouvernement séparé : on aurait alors quatre ou cinq cents départements, qui s'appelleraient le Vexin, la Brie, le Morvan, le Gàtinais, etc. Voilà des dénominations qui correspondent à la configuration du soi, à des relations intimes entre les habitants. Elles subsistent encore aujourd'hui dans les habitudes locales : on n'a pas cessé de distinguer le pays de Caux de la Basse-Normandie, le pays Basque de la Gascogne, le Bocage du Marais vendéen. Oserait-on cependant proposer un aussi absurde fractionnement du sol? L'administration est-elle faite pour l'administré, ou bien le fétichisme historique ira-t-il la convertir en un musée de curiosités nationales? Le législateur ressemblerait alors à ces admirateurs fanatiques de l'antiquité romaine, qui poussent des cris lorsqu'on arrache un brin d'herbe sur une ruine, et laisseraient périr un monument sous les ronces plutôt que de le restaurer. De même des provinces :

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respectons le souvenir très tenace qu'elles ont laisse dans la mémoire du peuple ; mais admettons qu'il a fallu les déblaver, les accommoder aux nécessités modernes, percer ici une porte, là une fenêtre, et convertir en demeures confortables, en appartements bien proportionnés à notre taille, les grands palais princiers d'autrefois, dont les murs moisis étaient dévenus inhabitables.

C'est ce travail d'assainissement que la Constituante a entrepris. Elle s'en est acquittée avec un talent, une modération, une justesse de coup d'œil auxquels on n'a pas suffisamment rendu justice- Aucune résolution n'a été mieux mûrie ni plus éloignée d'un rationalisme abstrait. Thouret disait, le 3 novembre 1789 : « Ces affections d'unités provinciales ne seront même pas attaquées, puisque les provinces ne cesseront pas d'exister comme telles. » Il avait raison : en découpant la province, on ne l'a pas détruite. Elle se reforme, pour ainsi dire, sur chacun des grands intérêts régionaux qui groupent les départements. Dans notre unité, la Normandie, la Provence, la Picardie, n'ont pas cessé d'avoir une physionomie distincte. Mirabeau était plus explicite encore. « Je voudrais, disait-il, une division matérielle et de fait, propre aux localités, aux circonstances : une division qui permît de composer avec les préjugés, et môme avec les erreurs. »

Il demandait, non pas une égalité territoriale et mathématique, mais une égalité « de poids dans la balance ». Il fallait « que Tétendue du département permit aux députés des villes et des villages de se rendre facilement au chef-lieu ». Que se proposet-on en effet? Rapprocher le tuteur du pupille et l'administrateur de l'administré. On tiendra compte de la population, de la fertilité du sol, des productions, de Tindustrie. « Les départements ne seront formés que par des citoyens de la même province. » Et Mirabeau, prenant pour exemple la sienne, montre qu'elle pourra être aisément partagée « en régularisant la vie des municipalités actuelles et en faisant disparaître les inégalités des anciennes vigueries ». Aucune délimitation n'est arrêtée sans que les députés de la région soient préalablement consultés. Le 9 janvier 1790, Treilhard les invite « à produire le tableau énonciatif de leurs limites respectives » . Ils doivent arriver à la séance avec des cartes bien faites. La Guyenne est divisée après un long débat « auquel, dit naïvement le Moniteur^ les députés de la région semblent seuls prendre intérêt ». Lorsqu'on discute la division du Dauphiné, lorsqu'on pèse les réclamations des Basques, on voit que l'assemblée est disposée à faire toutes les concessions compatibles avec son but. Si le comité de constitution refuse à l'Aunis de former un

département séparé, c'est uniquement pour éviter l'inconvénient des administrations trop petites. Il en exprime tous ses regrets, et propose, à titre de compensation, quelques avantages particuliers pour La Rochelle : ce qui marque un respect presque exagéré des souvenirs historiques. Quelquefois ce sont les provinces qui demandent une division plus complète. Ainsi la Bretagne proteste d'abord en termes assez nobles contre son démembrement; puis elle veut former six départements au lieu de cinq, et Ton est obligé de contenir ce besoin de morcellement : on lui représente qu'elle s'affaiblit. L'Assemblée ménage autant qu'elle peut Tunité de terroir. Par exemple, elle maintient les limites anciennes entre le Velay et le Yivarais, et elle examine les points litigieux avec le plus grand soin. De môme pour la division des marches communes entre le Poitou et la Bretagne.

Ce n'est pas tout : une fois les principales divisions décidées, l'enquête reste ouverte pendant plusieurs mois sur la valeur de l'œuvre accomplie. On voit alors de quels égards est entourée la situation et la personnalité des villes : c'est réellement Tantique municipe qui détermine l'architecture du département. Le comité est sans cesse retardé « par l'embarras que donnent, sur la disposition des chefs-lieux , les prétentions des différentes

villes ». On écoute les réclamations de Lisieux, de Saumur. Les prétentions de 'Montluçon sont rejetées, « parce que les pays de Combrailles et du bas Bourbonnais présentent une surface insuffisante » . Ghâlons sera provisoirement le cheflieu -du département de la Marne; mais les électeurs décideront, dans la première assemblée, « si cette ville doit alterner avec Reims ». De même, on abandonne aux assemblées locales le choix du chef-lieu entre Soissons et Laon. La situation si bizarre de Redon, à l'extrémité d'Ule-et- Vilaine, est proposée parles députés de Bretagne, et motivée sur les relations commerciales. Pendant quelque temps, les départements ont porté le nom de la ville la plus considérable. On disait : le départements d'Amiens, celui de Douai; si le décret du 26 février 1790 donne la préférence au nom tiré des circonstances géographiques, c'est « pour éviter d'attribuer la suprématie à une ville sur les autres ». Ainsi l'œuvre de la Constituante est une transaction longuement méditée entre les traditions historiques et les besoins nouveaux. Loin d'imposer à la France une division abstraite et rigide, elle s'est bornée à poser le principe d'une division commode, et elle en a confié l'exécution aux intéressés euxmêmes. L'œuvre de ces comités a subi une enquête, dans laquelle toutes les parties ont été entendues :

patience d'autant plus remarquable que cette question primait toutes les autres, et particulièrement la question électorale. En prenant pour base et pour mesure de la nouvelle répartition du sol l'importance des cités, en tenant compte de leurs réclamations raisonnables, on faisait un acte à la fois' conservateur et libéral. Respecter la cité, c'était assurer à la vie locale l'asile antique derrière lequel elle avait déjà bravé une monarchie envahissante, et qui devait la sauver encore, soit des tempêtes révolutionnaires , soit des prétentions despotiques de l'État contemporain.

Cette organisation méritait de vivre, et elle a vécu. Depuis cent ans, le département est entré dans nos mœurs. Il a précisément le degré de vie que comporte sa situation intermédiaire entre les intérêts généraux et les intérêts locaux. Il suffit, pour s'en rendre compte, de le comparer aux autres circonscriptions administratives . L'arrondissement , trop petit, dominé par les querelles de clocher, est presque un organe atrophié dans notre système. Les grands commandements militaires, qui embrassent plusieurs départements, les préfectures maritimes, les régies forestières, les ressorts des cours d'appel, ne sont que des circonscriptions taillées pour des besoins spéciaux. Elles ne correspondent à aucun groupe naturel des habitants. L'Église elle-même.

si tenace dans ses traditions, après avoir défendu longtemps les dix-sept provinces ecclésiastiques qui partageaient l'ancienne Gaule, a dû se plier à la vie départementale. Les diocèses, remaniés en 1801, à répoque du Concordat, coïncident à peu près partout avec les limites des départements, bien qu'ils aient quelquefois un chef-lieu différent. Avec le temps, ce diocèse est devenu la véritable unité ecclésiastique, et Tarchevêque ne conserve aujourd'hui sur ses suffragants qu'une autorité purement honorifique. L'Église n'est pas suspecte de complaisance pour les nouveautés. Puisqu'elle a adopté le département, c'est qu'elle a reconnu que cette œuvre révolutionnaire avait du bon. Si l'on établit une proportion entre la circonférence d'un pays, sa population et l'étendue des circonscriptions administratives, on trouvera que le département est à peu près chez nous ce que le comté est en Angleterre. La Révolution a procédé comme Guillaume le Conquérant, mais avec des moyens moins radicaux. Une division plus petite eût rendu l'administration coûteuse, tatillonne et mesquine; une plus grande eût fait des intérêts régionaux de véritables intérêts politiques. 11 est singulier que l'école historique accorde aux conquérants le droit de remanier la carte et le refuse aux législateurs.

La population n'a pas été moins prompte à con-

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tracter des habitudes nouvelles ; ou plutôt elle n'a eu qu'à reprendre les anciennes, car la plupart des départements ayant, été fabriqués d'après l'importance de leur chef-lieu, le paysan n'avait qu'à suivre, comme autrefois, le chemin de la grande ville la plus prochaine. Sans doute, on s'est parfois trompé dans le choix de cette. grande ville. Les chemins de fer, les courants commerciaux ont souvent déjoué les prévisions : il y a des départements mal bâtis. Mais ces transformations mêmes prouvent la vitalité de l'organe. Si le département avait été une simple circonscription administrative, sans aftlux de sang nouveau, et, comme on dit, pareille à l'extrémité d'un corps refroidi, il n'aurait subi ni accroissement ni perte : il aurait reçu docilement, de la main d'un gouvernement tutélaire, la capitale qu'on lui donnait. Tout au contraire, les mœurs ont fait leur travail à côté des lois, tué l'arrondissement, déplacé les courants. Reims supplante Ghâlons, Moulins pâlit devant Montluçon, Saint- Quentin devance d'un pas rapide la vieille forteresse de Laon. Chaque département se forme ainsi sa petite capitale, qui n'est pas toujours celle du préfet. Lorsqu'une des deux villes rivales ne peut éclipser l'autre, et que le département est tiré entre deux influences contradictoires, alors une fente menace de se produire ; c'est le cas entre le Havre et Rouen.

C'est ainsi que procède la vie : elle travaille incessamment à modifier les cadres dans lesquels on prétend l'emprisonner; mais, en même temps, elle leur communique une élasticité, une résistance bien supérieures à l'immobilité de la matière inerte. Plût à Dieu qu'une de nos trop nombreuses constitutions eût vécu autant que notre département! Elle aurait aujourd'hui l'âge des États-Unis d'Amérique.