CHAPITRE IX

En résumé, l'administration locale, en France, a un caractère mixte. D'un côté, une vaste machine dont les rouages transmettent dans chaque localité l'expression de la volonté du plus grand nombre, sur toutes les questions qui touchent aux intérêts généraux, c'est-à-dire sur presque toutes. Cette machine est l'œuvre de la logique et des lois. De l'autre côté, des assemblées reproduisant les mouvements et les passions du corps électoral. Certainement, la présence simultanée sur le môme territoire d'une armée de fonctionnaires disciplinés à la romaine et d'une autre hiérarchie élective imbue de l'esprit républicain n'est pas, pour la France contemporaine, un médiocre embarras. Imaginez qu'après la mort de Dioclétien, au moment où l'administration impériale atteignait son apogée, la province la

* plus vivace, la Gaule par exemple, se fût avisée de proclamer la République tout en conservant les officiers impériaux; que, dans les harangues du temps, on eût célébré à la fois le gouvernement du peuple par lui-même, et les merveilles de la centralisation. On aurait vu sans doute, comme chez nous, les pauvres fonctionnaires, dépouillés de leur prestige, flotter irrésolus entre Tancien souverain et le nouveau, faire antichambre chez le magistrat élu que, la veille, ils retenaient de force sur sa chaise curule et dissimuler avec soin quelques lambeaux de pourpre sous leur toge républicaine.

La liberté absolue, qui consiste à laisser chaque groupe traiter seul ses propres affaires, n'est point encore entrée dans nos mœurs. La forme de notre gouvernement est encore trop contestée pour qu'on puisse abandonner aux influences hostiles la gestion des intérêts locaux. Sur d'autres points, l'obstacle consiste dans l'ignorance et la routine des citoyens, qui ont été très lents à saisir les avantages des communications rapides et sont encore rebelles à ceux de l'instruction. Dans les deux cas, la volonté de tous, dégagée de la masse confuse du suffrage universel, fortifiée par la discussion, exprimée dans les lois, réalisée par l'administration, après avoir monté des extrémités au centre, revient du centre aux extrémités avec plus de force contre la résis-

tance des uns, plus de lumière contre Tinertie ou rimpéritie des autres.

Mais si ces circonstances expliquent et justifient l'intervention du pouvoir central, il y a loin cepen- (lans de la tutelle envahissante, telle que la comprenaient le Consulat et TEmpire, au système actuel ; et il y a encore loin du système actuel à celui qu'on peut espérer voir fleurir un jour. Siéyès disait : « La confiance vient d'en bas ; le pouvoir doit venir d'en haut. » Nous disons aujourd'hui : Confiance et pouvoir viennent d'en bas ; les lumières seules viennent d'en haut. Demain on dira : Chacun doit avoir des lumières suffisantes pour agir dans sa sphère et pour juger son horizon.

' Hier, on ne demandait aux conseils locaux qu'une bonne volonté passive : l'administration supérieure avait à la fois le contrôle et l'initiative. Aujourd'hui, presque partout l'initiative appartient aux conseils; l'administration dirige l'exécution. Malgré . les termes impératifs de la loi, il est à peu près impossible de contraindre un conseil municipal à fairo ce qu'il ne veut pas. En fait, les conseils veulent beaucoup de choses : il est encore possible de mettre beaucoup d'obstacles et beaucoup de retards à l'exécution de leurs vœux. Les réformes futures consisteront à réduire ces retards aux nécessités les plus strictes du contrôle et à pratiquer sincèrement ce

principe, encore monstrueux pour beaucoup de Français, que tout ce qui n'est pas défendu est permis. Proposer l'abolition des grandes régies de l'État en fait de routes, d'enseignements ou de travaux publics, ce serait demander le retour à la barbarie. Espérer que, dans l'avenir, l'État deviendra plutôt le conseil des municipalités que leur tuteur et maître, c'est manifester une confiance légitime dans le progrès de notre éducation politique.

Mais, s'il est une œuvre qu'on doit accomplir sans précipitation, avec calme et maturité, c'est le remaniement des traditions administratives qui remontent à une si vénérable antiquité. N'imitons pas ce maire qui construisit un clocher neuf sur un vieux portail chancelant : les assises manquèrent et le clocher tomba.

Les réformes les plus urgentes consisteraient principalement dans une meilleure application des lois. Favoriser les svndicats de communes et les accoutumer à traiter leurs affaires ensemble; — débarrasser la procédure administrative de toutes les formalités encombrantes et inutiles; — simplifier les écritures; — faire disparaître une foule de comités consultatifs dont la loi n'a jamais parlé, dont les avis se contredisent ; — décharger Tadministration centrale, toutes les fois qu'il n'y a pas attribution expresse de la loi en sa faveur; —

lorsque les préfets invoquent à tort Tintervention du pouvoir central, renvoyer le dossier avec ces simples mots : « Le ministre est incompétent », — voilà, ce semble, un programme bien simple et qui, d'un coup, ferait tomber beaucoup de vieux abus.

Quelques ministres l'ont ébauché ; mais ils passent si vite! On peut voir par Tinstruction du 7 août 18i6 que, dès cette époque, 1 administration centrale était débordée par le nombre des budgets municipaux à examiner. Il faudrait instruire les préfets de leurs droits, leur accorder et leur inspirer confiance, les soutenir énergiquement contre la tyrannie de leurs députés, les défendre contre les empiétements des bureaux et contre les administrations collectives du second degré, fût-ce contre le conseil général ; car la tutelle anonyme et bureaucratique est cent fois plus pesante que celle d'un seul fonctionnaire contrôlé. Non seulement il serait bon de diminuer le nombre des sous-préfets, de relever leurs fonctions, mais encore on devrait éviter de .les livrer en pâture aux élus du suffrage universel. Il faudrait restreindre les subventions en les appliquant seulement aux cas indispensables, à titre de secours et toutes les fois que les communes produiraient une espèce de certificat d'indigence : celles qui jouissent d'une honnête aisance s'accoutumeraient alors à compter avant tout sur elles-mêmes.

LES RÉFORMES POSSIBLES 3l9

Pour cela, il s'agit moins de réformer les lois que de nous réformer nous-mêmes : c'est toujours le plus difficile. Il est bien plus commode de voter de belles résolutions qui vont dormir dans le Bulletin des lois.

Enfin dans Tavenir, lorsque la situation financière le permettra, on devrait dénouer doucement et un à un les liens trop intimes qui unissent les finances de la commune à celles de TÉtat. Il suffifait d'abandonner aux communes une part de plus en plus grande de l'impôt direct et de les pousser à la réduction des taxes d'octroi, c'est-à-dire de prendre le contre-pied de la loi de 1884. L'État, s'il avait besoin de ressources, pourrait augmenter dans la même proportion les droits de consommation. Cette politique serait moins populaire que celle des dégrèvements ; mais, à la longue, elle déplacerait sans secousse l'assiette de l'impôt, liquiderait l'association léonine de la république minuscule avec la grande et rendrait à chacun sa liberté d'action.

L*État y trouverait son avantage, au moins autant que la commune. Un ministre ne peut pas tout faire : discuter dans les Chambres et gérer le patrimoine des municipalités. On lui demande d'avoir à la fois l'éloquence d'un Mirabeau, la hauteur de vues d'un Pitt, la prévoyance universelle d'un Colbert, l'exactitude

minutieuse d'un Louvois. C'est trop. Si notre vieux gouyernement autoritaire veut vivre en bonne intelligence avec la jeune liberté, qu'il fasse un choix parmi ses attributions multiples. A tout embrasser, il étrcint mal. Il rêve l'omnipotence de Louis XIV, et il s'en va à la dérive des courants parlementaires. Plus il évitera l'intervention tracassière dans les affaires locales, plus il lui sera facile de défendre ses prérogatives essentielles, à savoir la diplomatie, l'armée, les finances publiques et la gestion des grands intérêts nationaux.

Dans le beau livre de M. Albert Sorel sur C Europe et la Révolution française^ rien n'est plus instructif que le tableau de l'Angleterre à la fin du xviii'^ siècle. Ce grand pays « traverse alors une crise redoutable. Les Anglais font à leurs dépens le rude apprentissage de la liberté. Ils l'ont conquise, mais les mœurs n'y sont pas encore formées, l'exercice n'en est pas encore réglé. Ils ne cessent de lutter avec les étrangers que pour recommencer à lutter

avec eux-mêmes L'agitation politique s'étend

jusque dans les familles. Les femmes, les enfants, les domestiques se disent whigs et tories. Les sermons comme les comédies et les mascarades ont une couleur politique..... Les communes usurpent le gouvernement, décrètent des arrestations, menacent le ministère d'accusation » . Aussi tous les doc*

leurs politiques, hommes de plume ou d'action, les

princes, les diplomates, les philosophes, Catherine et Frédéric, Vergennes et Kaunitz, Mably et Rousseau, prononcent à Tenvi foraison funèbre de la Grande-Bretagne, et sont tout près d'y voir « une sorte de Pologne insulaire ». Comme pour donner plus de vraisemblance à ces jugements , les désastres de la guerre d'Amérique venaient de lui enlever ses plus riches colonies. Dans les idées du temps, c'était une perte irréparable.

Cependant William Pitt était déjà ministre. Celte Angleterre si décriée allait bientôt offrir le spectacle de l'énergie la plus indomptable et de la constance la plus inouïe qu'un peuple ait montrées dans Thistoire. Au milieu des défaillances de l'Europe, elle allait soutenir une lutte de vingt-trois ans contre les armées de la Révolution française et finalement faire sombrer la fortune de Napoléon.

Comment les esprits les plus éclairés du dernier siècle ont-ils pu errer aussi gravement? c'est qu'ils considéraient seulement la surface du pays. A l'exception de Montesquieu, aucun regard ne perçait jusqu'aux institutions. Un peuple ne semblait peser dans la balance du monde que lorsqu'une muette discipline le mettait à la discrétion de ses chefs. Les nations, pareilles à des régiments bien dressés, devaient entref aveuglément dans les com-

biiiaisoiis des chancelleries. On ne voyait pas clairement que les peuples forts se reconnaissent à la trempe des âmes, et que les âmes se forment dans les agitations de la liberté.

En tenant compte de la différence des époques et des tempéraments, il me semble qu'on commet, à la lin du xix" siècle, une erreur fort semblable sur les forces réelles de la France. Nous aussi, après avoir subi des défaites, nous traversons une crise redoutable. Nous aussi, nous faisons à nos dépens Tapprenti'ssage de la liberté. De la part des chancelleries, un dédain mêlé d'appréhensions; des injures dans la bouche des historiens passionnés, tels que Carlyle ou Mommsen; le persiflage des salons; la répugnance profonde (jue nos mœurs démocratiques inspirent à la vieille Europe; tout, jusqu'à « cet état de désespoir sombre et amer » qui, selon Macaulay, atteint parfois la partie la plus noble et la plus respectable de la nation, — tout conspire pour rendre la ressemblance plus frappante.

Chez nous, sans doute, les ressorts sont différents. Le salut ne nous viendra pas, comme jadis en Angleterre, du respect des traditions historiques, ni de l'impulsion d'une aristocratie intellig^ite. Les temps sont changés. A cette époque, la tâche de l'Angleterre était de fonder la liberté, de prouver la force nt la souplesse du régiine |)atlenienlaire. La nôtre

est de concilier la liberté avec la démocratie. Au fond, le but est le même. Que le gouvernement soit aristocratique, ou qu'il repose sur le consentement du plus grand nombre, il s'agit toujours de faire des hommes capables de se gouverner eux-mêmes, et non des machines qui obéissent sans comprendre. Ce genre d éducation ne va pas sans querelles et sans orages. Les observateurs prévenus ou superficiels n'aperçoivent que le désordre apparent; un beau jour, ils se réveillent et se frottent les yeux devant l'œuvre accomplie.

Dégagé, autant que possible, de toute prévention patriotique, je me suis imaginé que je visitais la France presque en étranger, comme le lit jadis Arthur Young, afin de lui ta ter le pouls et d'interroger ses forces latentes. Si j'avais à déposer mon rapport, voici comment je résumerai^ cette consultation.

Dans un corps de nation, de même que dans le corps humain, il y a trois points essentiels à considérer : la puissance vitale, que l'on peut comparer à la richesse du sang; — l'équilibre interne qui correspond à la distribution régulière du sang dans les organes; — enfin ces organes eux-mêmes, leur résistance et leur élasticité.

La vitalité me paraît démontrée en France par la rapidité avec laquelle se renouvellent les classes

supérieures. C'est une très ancienne observation que les sociétés périssent surtout par l'immobilité. Au contraire, Tambition de parvenir répandue jusque dans les derniers rangs du peuple, un vaet-vient continuel du haut en bas de Téchelle sociale, une ascension sans relâche, par le travail, par les examens, par la richesse, au profit des hommes que dame nature a bien pourvus de muscles et de patience, c'est le gage d'une bonne santé. Il est très exact de comparer cette montée de sève à l'afflux du sang dans le corps humain. Non seulement elle apporte aux classes dirigeantes plus de vigueur matérielle, mais encore elle les empêche de s'endormir dans le bien-être et les préjugés. Avec le mouvement, il y a toujours de la ressource, comme disent ces médecins. On pourrait presque s'en tenir à cette démonstration, et se fier, pour nous tirer d'affaire, à la force du tempérament, si la concurrence des autres peuples et notre position dans le monde ne rendaient les expériences coûteuses et les tâtonnements fort dangereux.

Tl faut donc passer au second point, et voir si ce mouvement n'est pas la fièvre, c'est-à-dire si la distribution des forces se fait avec ordre et régularité, de même que, dans un corps sain, le pouls bat régulièrement : examen fort délicat, car c'est toute la question sociale. Au premier

'Wt LA FRANCE PROVINCIALE

abord, leS vieilles hiérarchies ont beau jeu contre nous : elles présentent des mobiles très simples, , un ordre extérieur séduisant. Leurs classifications ressemblent à des compartiments bien ordonnés. Ce sont des canaux tout préparcs pour recevoir et diriger la sève nationale. Malheureusement , ces cadres éclatent de toutes parts en Europe: ils opposent une résistance de plus en plus faible h la poussée démocratique. Les embarras dont nous souffrons ne nous sont pas particuliers. L'Europe ne peut éviter qu'il y ait une grande lacune dans la forme de son développement : c'est la distance énorme qui sépare la tetc et la queue des nations, les classes cultivées qui, pendant de longs siècles, ont été les seules dépositaires de Tordre social et de Tintelligence politique, et les classes inférieures ([ui émergent maintenant à la lumière. Chacun comble cette lacune comme il peut; notre manière n'est peut-être pas la pire. Nous avons au moins l'avantage d'avoir commencé. Quels seront les nouveaux principes d'organisation? C'est le secret de l'avenir. Mais nous possédons d'abord un grand régulateur, l'amour du travail, et au bout du travail le sentiment de la propriété, toujours vivace en France, quoi qu'on en dise. De plus je me suis efforcé de montrer que, malgré des protestations aussi vaines que bruyantes, la culture bourgeoise

reste, pour les classes inférieures, Tidéal et comme le centre du développement national. Les démagogues eux-mêmes n'y échappent pas : ils sont plus bourgeois que les autres, lorsqu'il s'agit de leurs rentes ou de l'éducation de leurs enfants. Ces traditions de la bourgeoisie française, avec son instinct presque involontaire de l'ordre, ses hautes facultés intellectuelles, son respect désintéressé pour les sciences et les lettres, qui n'exclut pas un goût très vif pour l'argent bien acquis, son humeur frondeuse, tempérée par le besoin d'un gouvernement énergique et d'une administration solide, je les retrouve dans toute notre histoire. Aujourd'hui comme autrefois, elles marquent la direction générale de notre esprit public, elles donnent la clef de nos qualités et de nos défauts. Nous sommes toujours les fils de cette bourgeoisie qui, sous l'ancien régime, était associée à la conduite des affaires publiques, et s'absorbait, non sans grandeur, dans la personne du maître, c'est-à-dire, à cette époque, dans la toute-puissance de l'État. Nous sommes toujours amoureux d'un pouvoir même anonyme, enclins à porter dans une seule spécialité toute la force d'un esprit net et tranchant, mais prêts aussi à tous les sacrifices, même à celui de nos petites passions, quand il s'agit de patriotisme. Sans doute, le type est en train de se modifier : mais quand les

parvenus des campagnes y mêleraient un peu de plomb et de solide alliage, ceux des villes un peu de compassion pour les humbles, je n'y verrais pas grand dommage. Dans tous les cas, les traits généraux subsistent. Il n*est pas à craindre qu'une démocratie s'égare ou retombe dans la barbarie, lorsque l'idéal bourgeois lui fournit, pour éclairer ses étapes, sa colonne de lumière mélangée d'un peu de fumée.

Enfin, sur le troisième point, à savoir sur le fonctionnement des organes essentiels, parmi lesquels je range en première ligne les libertés locales, les Français m'ont paru à la fois moins novateurs et plus hardis qu'on ne le croit généralement : moins novateurs, car ils ont gardé de l'ancienne organisation provinciale tout ce qu'on pouvait raisonnablement conserver. Ils ont surtout gardé la commune, source modeste de la vie publique, dont le cours a pu se perdre momentanément dans les sables, mais reparaît dès qu'on lui trace un lit suffisant. Ils sont aussi plus hardis, car les associations sortent de terre, au moment où l'on met on question notre aptitude u nous associer : les syndicats, les sociétés de toute couleur envahissent les mœurs avant môme d'acquérir droit de cité.

On peut donc le dire, non sous l'influence d'un optimisme banal, mais avec faits à l'appui : la

France est une nation assez robuste pour soutenir les épreuves que sa destinée orageuse lui réserve encore. Elle a franchi les premières phases de cette mue intérieure que Ton s'accorde à considérer comme inévitable chez la plupart des nations civilisées. En dépit d'un désarroi passager, noire pays, qui cherche depuis cent ans Tassiette de son gouvernement, renferme les meilleurs éléments de résistance et d'organisation.

Quant à la direction qu'il convient d'imprimer à ce grand corps, c'est l'affaire des hommes d'État. Mon voyage d'exploration se termine sur le seuil de la politique.