CHAPITRE TH

De l'administration romaine et de la centralisation administrative.

La Gaule était entrée dans l'Empire romain à titre de provincial Ce mot n'avait pas alors une signification géographique; il désignait proprement la subordination à l'État romain*. Il impliquait que la Gaule était, en théorie et en droit, un pays sujet'. En pratique, cela signifiait que la Gaule allait être gouvernée, non par ses propres lois, non pas davantage par les lois politiques de Rome, mais par l'autorité arbitraire et per-

* Suétone, Césai\ 25 : Galliam... in provincise formant redegit. — Sur le sens de cette expression, cf. cette phrase du même écrivain : Achaiam, Lyciam, Rliodum, liberlale adempta, in provinciariiin formam redegit (Suétone, Vespasien, 8).

* On peut remarquer que Dion Cassius, qui écrit en grec, traduit toujours pro«;mc/"a3 par TO unrîjcoov.

3 Une question Tort délicate est soulevée par le titre de «libre» ou d'à allié » qui fut laissé à plusieurs peuples gaulois. En droit, ces peuples ne devaient pas faire partie de la provincia, c'est-à-dire n'obéissaient pas au proconsul. Suétone donne à entendre que ce droit fut respecté dans la première organisation faite p;ir César : Galliam, prseter socias ac bene méritas civitales, in provincise formam redegit. Mais dans la nouvelle organisation faite par Auguste en l'an 27, nous ne voyons pas que celte distinction ait été conservée. Nous pouvons renia iquer au contraire que le jour où « les Trois Provinces » élevèrent un temple à Rome et à Auguste, tous les peuples gaulois au nombre de soixante ligurèrcnt au même titre dans cet acte de sujétion. Nous notons encore qu'au début du règne de Tibère la cité des Éduens, qui avait le litre d'alliée, était soumis ■ à l'impôt comme les autres cités (Tacite, Annales, III, 40). Tout cela nous amène à penser que, si quelques cités furent d'abord [dacées en dehors de la subordination romaine, cela dura peu. Les termes de fédéics ou de libres furent plutôt des titres honorifiques que des marques d'indépendance.

FusTEL DE CouLANOEs. — La Gaule romaine. 1*

sonnelle d'un gouverneur envoyé de Rome^ Telle est l'origine première du système administratif romain.

Auguste partagea la Gaule en quatre provinces : la Narbonnaise, l'Aquitaine, la Lugdunaise et la Belgique*. Cette division était assez conforme aux anciennes divisions du pays. Elle laissait même subsister deux des noms anciens'.

Dans un autre partage que le même empereur fit de

* Primitivement, le mot provincia s'est dit de toute mission confiée par le sénat ou parle peuple à un citoyen avec pleins pouvoirs. Il se disait, par exemple, de la mission de faire une guerre et de combattre un peuple ennemi : Bellum adversus JEquos Fabio provincia data est (Tite Live, III, 2) ; Sicinio Volsci, Aqiiilio Hernici, qui in armis erant, provincia evenit (ibidem, 11, 40); decrevere Patres utalteri consulmn Ilalia belhnnque ciim Hnnnibale provincia csset (ibidem, XXVI, 28). — Plus fard, ce terme s'appliqua plus particulièrement aux missions confiées hors de l'Italie aux proconsuls. Il désigna donc, non le pays lui-môme, mais la délégation donnée à un proconsul de gouverner ce pays^ Aussi la langue grecque traduisait-elle provi7icia par l-Koi.pyrj!a.. C'est seulement sous l'Empire et pas tout à fait au début que le mot a pris une signification géographique.

- Strabon, IV, 1 : '0 SeSaaTO? Kaîaap rsTpay^^ Sisî^wv xoùç [xsv KsXxaç xf'fi Nap5ajvÎTiooç l-!zixp'/Ja.i àTce'çrjVEv, 'AzouiTavoù; 8'cu;:i£p xixeîvoj... T7)v 8c Xctxrjv oisXwv 8;'y^a ttjv [;iàv AouYOouvto Tipoçtipiae [J^£"/^pi xwv à'vw [lépojv Tou Pv^vou, Tr)v oï Toî; BÉXyai;. — Nous n'avons pas à insister sur certains faits accidentels : par exemple, Auguste confia quelquefois le gouvernement des trois provinces à la fois à un seul homme, à Agrippa, à Tibère, à Drusus, à Germanicus.

' Pour être complet, il faut mentionner encore la petite province des Alpes Maritimes, qui était administrée par un procurateur impérial (Wilmanns, n"' 1256 et 1271) [Corpus, XII, p. 1 et p. xiii]. — A une date incertaine, probablement sous Tibère, furent créées les deux provinces de Germanie Supérieure et de Germanie Inférieure, le long du Rhin. Elles furent plutôt des territoires militaires que des provinces daiis le sens ordinaire du mot. Dans chacune d'elles se trouvait une armée de quatre légions et de troupes auxiliaires. Le commandant de celte armée, legatus pro prselore exercilus Germanise supcrioris (Wilmanns, n°' 8G7 et 1 142), exerçait en même temps l'autorité civile sur la bande étroite de territoire où cette armée était cantonnée. Wilmanns, n° llSii; llcnzen, n° 0501 : C. Popilio.... lecjato imperatoris Antonini Augusti PU pro prselore provincise Germcnise sitperioris et exercilus in ea tendentis. Cf. Tacite, Annales, III, 41 ; [I, 31], etc.; Histoires, I. 12.

Joules les provinces entre lui et le sénat, il mit la Narbonnaise dans la part du sénat, et garda pour lui l'Aquitaine, la Lugdunaise et la Belgique. Théoriquement, la première fut « province du peuple romain », etles trois autres furent « provinces de César «.En pratique, la seule différence fut que la Narbonnaise était gouvernée par un proconsul qui paraissait être nommé par le sénat et agir au nom du peuple romain', au lieu que les trois autres avaient pour proconsul l'empereur luimême, représenté dans chacune d'elles par un « lieutenant de l'empereur », legalns Avgusti^.

Comptons les fonctionnaires employés au gouvernement de chaque province. En Narbonnaise il y avait un proconsul, et à côté de lui était un questeur chargé de percevoir les impôts et revenus du pays^ Dans chacune des trois autres provinces il y avait un légat propréteur et à côté de lui un procurateur impérial qui tenait la place du questeur*. En outre, deux procurateurs spéciaux

1 Un proconsul d'Afrique se qualifie de legatus populi romani, Spartien, Sepiime Sévère, 2.

2 Henzen, n° 6915 : Meminio..., proconsuli provincise Narbonensis. — Ibidem, n" 6454 [Corpus, XII, n° 5163] : C. Mmilio Bereniciano..., proconsuli splcndidissimx provincise Narbonensis. — Ibidem, n° 6907 : Senecioni Memmio..., lecjato pro preetore provincise Aquilanicse. — Ibidem, n° 5502 : L. Mario Maximo.,., legato Aiigustorum pro prsetore provincise Belgicse. — Ibidem, n" 7420 : C. Sabucio..., legato Augusti pro prsetore provincise Belgicse. — Dans une autre inscription, ibidem, n" 54 i9, un personnage est dit avoir été legatus divi Nervsepro prsetore provincise Belgicse. — Orelli, n° 922 : Legatus Augustorum provincise Narbonensis. {Augustorum, parce qu'il y avait alors trois empereurs associés, pcul-ètre Carus, Carinus et Numérianus, probablement Sévère, Caracalia et Géta.) — Wibnanns, n° 1164 : C. Julio Cornuto..., legato pro prsetore divi Trajani provincise Ponti, ejusdem legato pro prsetore provincise Aquitani{caé\. — Le terme général qui désignait les gouverneurs des provinces était prsesides (Suétone, Auguste, 25; Tibère, 41). [Cf. p. 197, n. 2.]

'' Wilmanns, n" 657 : Qusestori provincise Narbonensis; n" 1213 : Q. Petronio..., qusestori provincise Narbonensis; n° 1217. * Souvent il n'y avait qu'un procurateur pour deux provinces. Wil-

étaient chargés de lever certains impôts déterminés, l'impôt sur les héritages et celui delà douane*. Cela faisait, pour la Gaule entière, un total de dix fonctionnaires représentant le pouvoir central, dont quatre seulement pour la partie administrative. Chacun d'eux était entouré sans nul doute d'un personnel assez nombreux. Le proconsul avait un lieutenant à qui il pouvait déléguer une partie de ses pouvoirs*. Il avait aussi un cortège d'amis qu'on appelait ses comiles ou ses contnbernales, jeunes gens qui faisaient l'apprentissage du se^vice^ Il avait enfin quelques secrétaires ou employés de bureau, cinq ou six licteurs* et un plus grand nombre d'appariteurs ou de serviteurs à divers titres. Mais, quelque nombreux que pût être cet entourage, il n'y avait toujours que quatre personnages qui exerçassent

manns, n° 1274 : Cn. Pompeio Homvllo..., procnratori Avgusii proviitciarum duarnm Lvgndvnetisis et Aqxnlanicœ. ]N° l'257 : C. Julio Celso..., procuiaiori provluciarvm Lugndunensis et Aquitanicse. De même, n° 1205. Henzen, n" 6539 : P. Mlio Agrippiîio..., procuratori provincise Belgicœ. Henzen, n° 6816 : Procuratori provinciac. Lugdunensis .

1 Wilmanns, n° 1201 : Procuralori vicesimœ hereditatium per Gallias Lugdunensem el Belgicam; n° 1190 : Procuratori Augusti vicesimœ hereditatium provinciarun ISarbonensis et Aquilanicas. [Voir là-dessus surtout le livre de Gagnât sur les Impôts indirects, 1882.]

2 Digeste, I, 16, '2 : Apud legatum proconsulis. — I, 10, i, § 6 : Proconsul mandare jurisdictionem Icgato suo post hsec débet nec hoc ante facere. — 1, 16, 6 : Soient mandare legatis.... — I, 16, 12 : Legalvs mandata sibi jurisdictione judicis dandi jus habct. — Ces textes marquent Lien que le légat du proconsul n'est pas son mandataire; il n'est pas un fonctionnaire nommé directement par le pouvoir. Il ne correspond pas directement avec le pouvoir central; cela ressort de ce texte, I, 16, 6, § 2 ; Legatos non oportet principem considère, sed proconsulem nccesse. Enfin le principe est nettement exprimé au fr. 13 : Legali proconsulis nihil proprium habenl, nisi a proconsule eis mandata fuerit jurisdictio.

5 Digeste, I, 18, 16.

* Ibidem, I, 16, 14 : Proconsules non amplius quam sex fascibus utuntur, — Monument de Tliorigny : Quinque fascibus.

le commandement, quatre hommes pour gouverner la Gaule entière'.

Le gouverneur de province, qu'on l'appelât proconsul ou légat de César % possédait ce que le langage romain appelait Vimperium. Gela comprenait tout autre chose que ce que le langage moderne appelle l'autorité administrative. Il avait en mains tous les pouvoirs de ^Etat^ C'était lui qui commandait les troupes, s'il s'en trouvait dans sa province. Il faisait ou dirigeait le recrutement des soldats. Quoiqu'il ne levât pas lui-même les impôts et n'eût pas le maniement des fonds, c'était lui qui avait la direction suprême en matière de finances. Il était surtout un juge. Il possédait d'abord la juridiction volontaire, et c'était devant lui que se faisaient les affranchissements, les émancipations, les adoptions*. Il possédait surtout la juridiction contentieuse. Il lui appartenait de punir les crimes^; il avait le droit d'arrêter les coupables, de les frapper, de les mettre à mort Ml prononçait également dans les procès civils'; tout le monde

• Il faut ajouter quelques fonctionnaires temporaires, comme les legati ad census. Nous n'avons pas à compter les pi'ocuratorespatrimonii, qui étiiient les administm leurs du domaine privé.

- Le nom commun des gouverneurs de provinces était prsesides. Digeste, I, 18, 1 : Prsesidis nomen générale est eoque et proconsules et legati Csesaris et omnes provincias régentes prsesides appellantiir.

' Paul, au Digeste, I, 18, 3 : Prœses provinciœ in suse provincix homincs imperium habet. — Ulpien, au Digeste, 1, 16, 8 : Majus imperium in en provincia habet omnibus post principem.

* Digeste, I, 46, 2 : Manumitli apiid cas possuat tant liberi quam servi et adoption es fieri. — 1, 18, 2 : Prseses apud se adoptare potest, queinadmodum et emancipare fîlium et manumittere servum potest.

^ Ibidem, I, 16, K; I, 18, 13 et 21. Ces textes montrent que le gouverneur juge le Inlrocinium, \e sacrilegium, le parricidium, le servus stupratus, la ancilla devirginala, etc.

^ Ibidem, I, 16, 11 : Animadvertcndi, coercendi, atrociter verberandi (proconsul) jus habet. — 1, 18, 6, ^ 8 : Jus gladii habent et in melallum dandi potestas eis permissa est.

^ Nous le voyons recevoir les plaintes des patrons contre leurs affranchis,

pouvait s'adresser à lui, cela était dit formellement dans les instructions impériales ; et il jugeait par lui-même ou déléguait des juges à sa place'. Nous verrons bien qu'il existait d'autres juridictions que la sienne ; mais la sienne seule était légale, et toutes les autres s'inclinaient devant elle, car à lui seul appartenait le jtis gladii^. Il avait aussi des fonctions de police. Sa charge l'obligeait « à purger le pays des malfaiteurs' ». 11 devait aller plus loin que l'ordre matériel. Son devoir était « d'empêcher toute exaction illicite, toute spoliation sous forme de vente forcée ou de caution fictive* », Par lui nul ne devait « faire un gain injuste ni subir un dommage immérité S>, « les puissants ne devaient pas opprimer les faibles' ». Un bon gouverneur veillait « à ce que sa province fût paisible et tranquille » ; il recherchait les malfaiteurs; il punissait les sacrilèges, les brigands, les voleurs et ceux qui recelaient les vols'.

des pèros contre leurs enfants, et en général toutes sortes de demandes de jugement : Observare eum oportct ut sit ordo aliquis poslulalionum, ut omnium desideria audianlur... Advocatos quoquc petentihus debebit indulgere, etc. (Ulpien, au Digeste, 1,16,9). — Plenissimamjurisdiclionem proconsul habet; omnium parles qui Romœ vel quasi maqislratus vel extra ordinem jus dicunt, ad ipsum pertinent (ibidem, fragment 7).

* Digeste, I, 18, 8 : Ssepe audivi Cœsarem noslrum dicentem hac rescriplione « eum qui provincise prseest adiré potes » tion imponi necessitatem proconsuli vel leqato ejus suscipiendie cognitionis, sed eum sestimare debere ipse coqnoscere an judicem dare debeat.

^ Son legatus lui-même n'avait pas le droit animadverlendi vel atrociter vcrberandi, Digeste, I, 16, 11.

^ In maji^lis principum est ut curet malis hominibus provinriam purgare, Digeste, 1, 18, 5.

* Ulpien, au Digesle, I, 18, 6 : Illicitas exacuones e vwientia fadas, et cxlorlas metu venditiones et cauliones vel sine pretii numeralione prohibcat prseses provi)icise.

* Ibidem : ISe quis iniquum lucrum aut damnum sentiat, prœses provincix prxvidcat.

" Ibidem : Ne potenliores viri humiliores injuriis afficiant, nevc defcnsores eorum caluniniasis criuiinibus insectentur innocentes.

' Ulpien, au Digeste, 1, 18, 13: Conyruil bono et gravi prœsidi curare

il ne lui était pas permis de s'absenter de sa province, ^^ parce qu'il fallait qu'il y eût toujours quelqu'un pour s'occuper des intérêts des provinciaux* ». Il devait parcourir le pays, aller au-devant des justiciables et des plaignants. Il parcourait les villes, visitait les prisons*, examinait les constructions publiques, veillait à leur entretien ou les faisait réparer", pouvait même ordonner la reconstruction des maisons privées si elles menat,'aient ruine ou offraient un danger*. Son pouvoir por-lait sur toutes choses.

On voit par tout cela que ce pouvoir était à la fois absolu et tutélaire. Les provinciaux n'avaient aucun droit contre lui, du moins aucun droit garanti par une loi formelle. Ce que la langue officielle appelait lex promncix ou provincix formula n'était pas une charte pour les po[)Lilations. A l'égard d'elles, le gouverneur était un maître loul-puissant. L'Empire n'effaça pas ce principe, qui avait été celui delà République.

11 y eut pourtant une grande différence entre les gouverneurs de l'époque républicaine et ceux de l'époque impériale. Le proconsul qu'avait envoyé la flépu-

iil pacatn ulque quieta provincia sU..., ut malis hominibus provincia careal, eosque conquiral... Sacrileijos, lutrones, plagiarios, fures conquirete dehcl et proul quisque dcliqueril in eum animadverlere, receploresquc eoriini coercere.

* Digeste, I, 1<S, 15 : Illud ubservandum est ne qui provinciam rcijit fuies ejus e.iccdal, tiisi voti solvcndi causa^ dam lamen abnoctare ci non lireal. — 1, IG, 10 : Meminisse oportebit usque ad advenium successoris siii omnia dcbere procoiisiilein ayere, cum ulililas provincix exigat esse nliqucm per quem ncgutia sua provinciales explicent,

- Digcsle, I, 10, G.

3 l'l|)ien, au Digeste, I, 16, 7 : Si in quam civilaiem advenerit,... œdes sacras et opéra publicn circninire inspivicndi gralia an saria leclaijue sint vel an refeclione indigeant, etc.

* Digeste, I, 18, 7 : Prœses provinrix, inspeclis xdifieiis, dominos eorum causa cognila rcficere ea compellat... et defurniilati auxilium ferai.

bljque romaine n'avait dépendu légalement de personne. 11 n'avait dû rendre ses comptes ni aux provinciaux ni mrme à la République. Il avait gouverné sous sa responsabilité propre; il avait été un véritable monarque dont l'autorilé n'avait connu ni limite ni contrôle régulier ^

Il n'en fut plus de même sous l'Empire. Ce n'est pas qire les idées de liberté et de droit rationnel aient prévalu à cette époque et aient fait imaginer des moyens plus doux de gouvernement; la suite de ces études nous montrera combien les idées et les théories ont eu peu d'action, dans tous les temps, pour l'amélioration de l'existence humaine. Ce qui fit disparaître le despotisme des proconsuls, ce fut le despotisme impérial.

Lorsque le sénat romain organisa l'Empire, vers l'an 27 avant notre ère, il conféra à Auguste le pouvoir proconsulaire sur la moitié des provinces, et un droit de surveillance sur les gouverneurs de toutes les autres. Cette innovation, dans laquelle quelques esprits ne virent peut-être qu'une atteinte à la liberté, fut le germe d'un nouveau système administratif. Il arriva en effet que les chefs des provinces, au lieu d'être de vrais monarques gouvernanten leur nom propre, ne furent })lus que les agents et les lieutenants du prince. Ce fait si simple et en apparence si insignifiant fut ce qui introduisit en Europe la centralisation administrative.

On ne peut guère douter que les peuples n'aient envisagé cette centralisation comme un grand bienfait. 11 est fort différent d'être gouverné par un homme (|ui a

* Faisons toutefois cette réserve que, dès le temps de la Républif|uc, il était permis aux provinciaux d'intenter une accusation à leurs gouverneurs. Tite Live, Epilome, 47; Lex Repelundarum, Corpus inscriptionum lotinarum. t. I, p. 51-70: Cicéron, In Verreni, Pro Flacco.

un pouv >ir personnel ou de l'être par un homme qui n'est que l'agent et le représentant d'un pouvoir éloigné. Geti deux modes d'administration ont leurs avantages et leurs inconvénients ; mais les avantages du second l'emportent à tel point, qu'à presque toutes les époques de l'histoire les populations l'ont préféré. Les hommes aiment d'instinct la centralisation; il leur plaît de savoir que celui à qui ils obéissent obéit lui-même à un autre. Exposés à être opprimés par celui qui les administre directement, ils aiment à penser qu'une autorité supérieure peut les protéger. Contre les agents du prince, les Gaulois avaient un recours au prince lui-même. Le pouvoir suprême de l'empereur était une garantie contre les petites passions du fonctionnaire, contre son orgueil, ses rancunes ou sa cupidité. Les gouverneurs ne pouvaient plus se considérer comme des souverains. Ils étaient les agents d'une autorité supérieure. Avant de partir pour leur province, ils recevaient de l'empereur des instructions écrites \ Ils lui rendaient compte de tous leurs actes. Sur tous les points douteux ils le consultaient. On peut voir dans les lettres de Pline le Jeune àTrajan* un exemple de la correspondance presque quotidienne que chaque gouverneur devait entretenir avec le prince. On y observera toute la distance qui sépare un gouverneur du temps de l'Empire d'un proconsul de la République. On y remarquera combien les provinciaux dépendaient du prince ;

' Dion Cassius, I^llI, 15 : 'Kv-r-Aà; -/.a'', toî; Ikizç^jt.oiç, xa\ toîç àv0u7t(i-coiç Toî,;Ta avTi'îTfaTrjyo'.; oi'àwa'.v, 5x:o); £7:1 p/iTofi; È^iojcj'..

* Livre X. Il ne l'audrait poui laiit pai supposer que la Gaule fùl trailée par le pouvoir central comme nous voyous que l'était la Bilhynie au temps de Pline. L'Empire, qui commandait à tant de peuples de nature diverse, se gardait bien de mettre une uniformité absolue dans son administration.

mais on y remarquera aussi combien peu ils avaient à redouter les abus de pouvoir de leurs administrateurs.

Dans le régime précédent, la République avait bien essayé de sauver les sujets de l'extrême arbitraire et de l'insatiable avarice des proconsuls; elle avait créé à cet effet toute une série de tribunaux qui paraissaient devoir être sévères; en réalité, ce moyen avait été inefficace', et il avait été rare que les juges ne fussent pas de connivence avec les accusés. Le régime impérial atteignit le but par un moyen beaucoup plus simple, par la subordination des gouverneurs au pouvoir central.

Du jour, en effet, oij tous les pouvoirs eurent été remis au prince, sa maison, que l'on ne tarda pas à appeler le Palais, palatiuru, devint le centre de toute l'administration de l'Empire. Là se trouvait un nombreux personnel, et des bureaux furent tout de suite organisés. Cela était si nouveau, que ni sénateurs, ni chevaliers, ni citoyens, ni hommes libres n'eurent l'idée d'en faire partie, ou qu'on n'eut pas d'abord l'idée de les employer. Mais, de même que dans l'aristocratie romaine chaque grande maison avait ses secrétaires et ses copistes, qui étaient des esclaves ou des affranchis du maître, de même la maison impériale trouva, parmi ses esclaves et ses affranchis, un nombreux personuel de secrétaires, de commis, de gardiens d'apchives^ Ce furent là les bureaux des cent premières années de l'Empire. Plus

• Tacite le dit lui-même : Invalido legum auxilio (Annales, I, 2).

^ Tous ceux dont les noms nous sont connus portent des noms d'uffranchis : c'est Polybius (Sénôque, Coiisolatio ad Polybinni), Doryphorus (Dion Cassius, LXI, 5), Enlcliti.i (idem, LXVII, 15), Kiiapiiroditus (Suétone, Néron, 49). On sait que ces sortes de noms n'étaient jamais porlcs |>ar des ingénus. Voir aussi dans une inscription [Corpus insii^-iplionuin lalinarum, VI, 8G14) un Titus Flavius llennéros qui était à la fois Aiujusli liberlus et a libcllis.

DE L'ADMINISTRATION ROMAINE. SOri

tard, des citoyens libres et même des chevaliers tureni admis dans les plus hauts emplois*.

Ces bureaux du palais portaient le nom général d'offîcia'\ Ils étaient au nombre de cinq, que l'on appelait a libellis, ab epistolis, arationibus, amemoria^ acognitionibus'\ Chacun d'eux avait à sa tète un chef ou directeur qu'on appela princeps ou magister officii, sous lui un sous-chef ou adjutor, un premier employé ou proximus, et une série de scriniarii ou tabularii.

Le bureau a libellis recevait toutes les lettres qui étaient adressées à l'empereur de toutes les parties de l'Empire, soit par les fonctionnaires, soit par les particuliers*. Il faisait un examen préliminaire de chacune de ces lettres, et le chef du bureau les mettait sous les yeux de l'empereur avec son propre rapporta Le bureau ab epistolis rédigeait les réponses du prince^ Nous n'avons

* Spartien, Hadrien, 22 : Ab epistolis et a libellis primus equiles romanos habuit. — Les inscriplions mentionnent dès lors plusieurs chevaliers romains qui sont a libellis. Exemple : C. Julio Celso..., a libellis; et censibus (Wilmanns, n" 1257). l'apinien et Uipien furent a libellis (Digeste, XX, 5, 12 ; Spartien, Niger, 7). [Voir sur cette administration impériale les Untersuclnuujcn de Uirschl'eld, 1876, p. 201 et s. ; le Coti-i seil des Empereurs, de Cuq, 188i.]

* Suétone, Vespasien, 21; Domiticn, 7; Vopiscus, Aurélicn, 13. Suétone, qui était ab epistolis, avait écrit, suivant Priscien, un traité De insliiulione officiorum.

' Peut-être y faut-il ajouter un bureau a studiis.

* Sénèque, Consolalio ad Polybium, c. 26, marque l'importance de ce bureau : Audienda sunt tôt hominum millia, tôt disponeiidi libclli ! lanlus reruiii ex orbe toto congestus ut possit per ordineni principis animo subjici.

^ Le chef du bureau fut d'abord qualifié seulement a libellis (Surtone, Néron, AQ; Ucnzen, n" 69^7; Wilmanns, n" 1257). La qualification de principes officiorum est dans Jules Capitolin, Mardis, 8 ; celle de magister libellorum n'apparaît pas, à notre connaissance, avant le 111'= siècle. Corpus inscriplionum latinarum, Vf, n° 1628; Wilmanns, 11" 1223; d. ibidem, n" 110.

•' Sur les ab epistolis, voir Corpus inscriplionum laLinuruin, III,

pas de renseignements précis sur les attributions du bureau a memoria, et ce n'est qu'une conjecture de dire qu'il fut une sorte de bureau d'archives où l'on pût reirouver et consulter les actes antérieurs\ Le bureau a rationibus était celui où tous les comptes financiers de Rome et des provinces étaient portés. Ils y étaient examinés et vérifiés*. Le bureau a cognitionibus était celui qui recevait les nombreuses demandes de jugement qui étaient adressées à l'empereur, et qui faisait sur chacun de ces procès une enquête préliminaire^.

L'institution de ces bureaux fut une chose toute nouvelle dont Rome ni aucun pays de l'Europe n'avait encore d'exemple. Elle put surprendre les hommes. Ce qui les surprit surtout, ce fut de voir les actes ou les comptes d'un gouverneur de province, qui était sénateur et de grande famille, être examinés au fond d'un bureau par un humble affranchi. De là l'aigreur et le mépris de Tacite*; et nous devons croire que quelques-uns de ces hommes méritèrent le mépris. Mais Pline le Jeune parle d'eux avec plus de considération ^ et le poète Stace, qui

n° 5215; VI, n<" 798, 1607,1654, 8612; VIII, n° 1174.— Spartien dit que Suétone fut magisier epistolarum sous Trajnn (Sparlien, Hadrien, 11).

* Quelques personnages qualifiés a memona sont mentionnés dans les inscriptions. On voit, par exemple, un custos officii a memoria (Corpus inscriplionumlalinarum, VI, n°8813), un magisier mémorise i^Wm^mis., n" 110 ; Trél)ellius PoUion, Claudius, 7), un a memoria [Corpus inscriptioniim lalinannn, VI, n° 1596). — Dion Cassius et Hérodien nomment des personnages Ttpoeaxw; t^; [J-w^IJ-^? (Dion, LXXVl, 14; Hérodien, IV, 8). Le jurisconsulte Paul fut quelque temps ad memoriam (Spartien, Niger, 7).

"^ Sur la composition du bureau a rationibus on peut voir plusieurs inscriptions. Corpus inscripiionum latinarum, III, n° 348 ; VI, n°' 1599, 16-20, 5505, 8425-8429, 8450; Wilmanns, n^2841.

' Sur le bureau a cognitionibus, Uion Cassius, LXKVIII, 13 ; Corpus inscripiionum latinarum, 11, n° 1085; VI, n° 8654; VIII, n° 9560.

* Tacite. Histoires, 1, 76 : Nam et hi malis temporibus partem se reipublicœ faciunt. Cf. Germanie, 25.

' Pline, Pajiégyrique de Trajan, 88 : Tu libertis tuis summum quidem

à la vérité n'est pas un sénateur, leur rend pleine justice; il a connu personnellement plusieurs de ces chefs de bureau, Vab epklolu Abascantus, l'a rationibus Clau Jius Etruscus, et il les dépeint comme des hommes honnêtes et laborieux*. Aux générations suivantes, nous voyons siéger dans ces bureaux un Papinien et un Ulpien\

Par ces bureaux les actes et les comptes des fonctionnaires étaient contrôlés presque jour par jour'. Toute affaire de quelque importance était examinée. Les gouverneurs consultaient le prince sur tous les poinis doiileux*. Les villes et les provinces correspondaient aussi, par ces bureaux, avec le prince. Si, par exemple, une province se croyait trop chargée d'impôts % elle écrivait au prince, sûre, sinon d'obtenir le dégrèvement, du moins de voir ses intérêts examinés en dehors du gouverneur. Si un particulier se croyait lésé en justice, il écrivait au prince et savait qu'il y avait dans les bureaux du palais quelques jurisconsultes obscurs qui étudieraient son affaire et peut-être en proposeraient au prince la revision \ Les

honorem, sed tanquam libertis, habes, abundcque sufficere his créais si probi et frugi existimenlur... digni quibus honor omnis prœstetur a nobis....

* Stace, Silvse, V, 1 ; III, 3.

2 Digeste, W, 5, 12 : Libcllos agente Papiniano. — Spartien, Niger, 7 : Quum ad libellas paruisset.

^ Spartien, Pius, 7 : Rationes omnium provinciarum adprime scivii et vectigalium.

^ On peut voir dans les lettres de Pline que ce gouverneur de Bithynie consulte rem|)P.reur sur toutes sortes de sujets, sur la construction de bains publies ou d'un aqueduc, sur l'institution d'un collegium fabrorum, etc. 11 faut bien entendre que celte correspondance entre Pline et Trajan n'est en général qu'une correspondance entre un gouverneur de province et les bureaux. — On peut voir aussi au Digeste combien il était fréquent qu'un gouverneur consultât le prince sur un point douteux de droit civil.

^ Tacite, Annales, II, 42 : Provinciœ..., fessse oneribuSfdeniinuliuncn tribuii orabant.

« Digeste, XXVIII, 5, 93 ; XLIX, 5, 5.

bureaux furent tout-puissants, mais les gouverneurs cessèrent de l'être.

Tous les monuments historiques sont d'accord pour montrer que cette centralisation fut favorable aux provinces. « Tibère veillait, nous dit Tacite, à ce que de nouvelles charges ne leur fussent pas imposées, et à ce que les anciennes ne fussent pas aggravées par l'avarice et la cruauté des fonctionnaires*. » Les historiens rendent la même justice à presque tous les empereurs : « Domitien, dit Suétone, s'appliqua à maintenir dans le devoir les chefs des provinces et les contraignit à être intègres et justes'. » « Hadrien, dit le biographe de ce prince, visita tout l'Empire, et quand il rencontra des gouverneurs coupables, il les frappa des peines les plus sévères et même du dernier supplice^ » Cette rigueur à l'égard des fonctionnaires est restée la règle traditionnelle de l'Empire; on la retrouve à chaque page des codes impériaux. Elle ne fit pas disparaître absolument les abus et les iniquités ; mais elle fit qu'ils ne furent que l'exception. Les inscriptions confirment à cet égard ce qu'enseignent les historiens; elles montrent que les provinces se regardaient en général comme bien administrées et qu'elles en étaient reconnaissantes au prince*.

* Ne provinciœ novis oneribus turharentur, ulque vetera sine avarilia aut crudelitate ynaqistratuwn tolernrent, providebat. Tacite, Annales, IV, 6. '

'- Provinciarum prœsidibus coercendis tanlum curse adhibuit ut neque modesliores unquam neque justiores exstiterint. Suélone, Domitien, 8.

^ Circnmiens provincias, pvociiratores et prsesidcs pro faclis supplicio affccit. Spartien, Hadrianus, 15. — Prociiratores suos modeste suscipere tributa jussit; excedentes modum rationem factorum suorum reddere jussit (Spartien, Pins, fi). Voir encore Vopiscus, Aurélien, 39; Dion Cassius, LVI, '■n ; LVH, 22 ; LX, 25.

* C. Lœlio Pollioni, legato Angiisti proprœtore Germanise superioris, prxsidi integerrimo (Orelli, n° 182). — Wilmanns, n° 1269 : Tiberio

Leur prospérité durant trois siècles est hors de doute, et elle serait inconciliable avec une mauvaise administration.

L'Empire romain ne se départit jamais de l'observation de quelques règles administratives. — La première était que les fonctions ne fussent jamais vénales: l'habitude de mettre en vente et de donner à ferme les offices et les pouvoirs publics, habitude que nous verrons paraître à d'autres époques de l'histoire, fut toujours réprouvée de l'Empire romain. Un de ces princes disait fort justement: « Je ne souffrirai jamais qu'on achète les fonctions, d'abord parce qu'il est inévitable que celui qui a acheté revende, ensuite j)arce que je ne saurais punir le fonctionnaire qui aurait payé sa charge'. » — La seconde règle était que toutes les fonctions fussent temporaires: le gouverneur de province savait qu'il n'était nommé que pour un petit nombre d'années^; il

Antistio Marciatio..., integerrimo ahstinentissimoque procuratori très provinciœ GalUse ad aram Cœsarum staluam ponendam censuerunt. — Wilmanns, 1253 a : Julio Festo Htjmetio..., quod caste in provincia inteçjreque versatus est, quod neque sequitati in cognoscendo neque juslitise defuerit.... — La reconnaissance des provinces se marquait ordinairement par des statues qu'elles faisaient ériger à leurs frais à leurs gouverneurs. Si ces statues avaient été décernées à des fonctionnaires en exercice, elles n'eussent prouvé peut-être que la servilité et l'adulation ; mais Auguste avait formellement interdit que cet lionneur fût accordé à aucun magistrat pendant la durée de ses pouvoirs, et même pendant les soixante jours qui en suivaient l'expiration (Dion Gassius, LVI, 25). L'étude des inscriptions prouve que cette loi fut toujours observée. Voy. L. Renier, Mélanges d'épigraphie, p. 107.

' Lampride, Alexandre Sévère, 49. — Nous ne voulons pas dire que la vénalité ne s'exerçât jamais ; nous aurions la preuve du contraire, s'il en était besoin, dans les lois mêmes des empereurs qui l'interdisent (Gode Théodosien, If, 29, 1 ; VI, 22, 2 et 5, etc.) ; mais il n'y eut jamais vénalité légale, vénalité au protit du pouvoir, comme cela s'est vu sous d'autres régimes. La vénalité fut un abus |dus ou moins rare, ce ne fut jamais une règle.

* La durée des pouvoirs d'un proconsul était d'une année ; celle d'un

ne pouvait espérer de se perpétuer dans sa dignité ou de faire de sa province un petit royaume. Il résulta de là que l'Empire fut toujours obéi de ses fonctionnaires et qu'il n'eut jamais à soutenir contre eux cette sorte de lutte à laquelle s'usèrent les forces de plusieurs dynasties de rois. — La troisième règle était que les gouverneurs de provinces reçussent un traitement fixe et des fournitures dont la valeur était déterminée par la loi*. Il ne leur était pas permis de tirer de leur charge un bénéfice personnel, et l'on peut voir dans les codes toutes les précautions minutieuses que le pouvoir prenait pour garantir les peuples contre leur avidité et surtout contre celle de leurs subalternes*. Le fonctionnaire n'avait le droit ni d'entrer dans aucune opération commerciale, ni

légat variait entre trois et cinq ans. Un même personnage pouvait administrer successivement plusieurs provinces.

' Il est fait allusion aux traitements accordés aux gouverneurs de provinces, par Pline, Histoire naturelle, XXXI, 41, 89, et par Tacite, Agricola, 42. Au temps des Sévère, Dion Cassius indique que le traitement du proconsul d'Afrique était de2r)0 0i)0 drachmes (LXXVIII, 22). Lainpride et Pollion énumcrent les fournitures qui étaient accordées aux gouverneurs, exemplo velerum {Alexandre Sévère, 42; Claude, 15). Il nous est difiîcile d'apprécier exactement la valeur de ces fournitures et de ces honoraires [salaria). Si l'on calcule que le gouverneur devait entretenir à ses frais toute une cohors d'employés et de secrétaires, tenir un train de maison luxueux, donner des fêtes et des repas, on jugera que son traitement n'était pas fort au-dessus de ses dépenses. Les dignités publiques n'étaient pas un moyen de faire fortune ; on peut remarquer, au contraire, qu'elles étjiient ordinairement conférées à des hommes dijà riches et de grande famille, comme si ceux-là seuls étaient capables de les remplir. C'est se tromper beaucoup que de se figurer les fonctionnaires de l'Empire romain comme une classe hesogneusn, fnisnni mélior de pressurer la popubition, et tout occupée à s'enrichir. Les Ibiiclioiis (si l'on excepte du moins celles de procurateur) étaient plus honorables que lucratives, et aussi n'élaient-elles exercées que par les hautes classes de la société. C'est ce qu'on pcuL voir dans Tacite, dans Pline, dans Dion Cassius, dans Ammien, dans Ausone, dans Rutilius, dans Sidoine Apolli' naire ; c'est aussi ce q"ie montrent les inscriptions.

• Voir surtout le litre 16 du liviel" du Code Théodosien.

d'acheter un fonds de lerre; il lui était interdit de recevoir des pivsonrs. Il levait rim[)ol, mais il n'en fixait pas le chilIVe, et toute somme perçue par lui indûment devait être restituée au quadruple. Les exactions des employés subalternes étai eut frappées des peines les plus sévères. Le gouverneur, après l'expiration de ses pouvoirs, était tenu de demeurer cinquante jours dans sa province, afin de répondre h toutes les réclamations que ses administrés pouvaient porter contre lui.

11 est difficile de dire jusqu'à quel point l'observation de ces trois règles assura la régularité et l'équilé de l'administration ; mais on verra, dans la suite de ces études, qu'elles ont disparu avec l'Empire romain; on observera à quels désordres cette disparition livra la société ; on pourra calculer ce qu'il y eut alors d'iniquité et d'oppression ; et par le mal que fit l'absence de ces règles, on pourra se faire une idée du bien qu'elles avaient pu produire.

Il en fut de môme de la centralisation; à supposer que les documents de ce temps-là ne nous démontrent pas avec une pleine certitude que les peuples l'aient aimée, les documents des âges suivants prouveront qu'après l'avoir perdue ils ne cessèrent pas de la regretter.

FusTEL DE CouLANGES. — La Gaule romaine. 15