RUE SOUFFLOT, ET RUE TOULLIER

https://archive.org/details/IA41555828 0013

$ 1. — La gestion annuelle. — L'exercice financier.—

Définitions.

L'année est la période communément choisie pour limite des autorisations budgétaires. En principe, le budget ne comprend que les dépenses nécessaires au fonctionnement des services publics et les recettes résultant de droits acquis à l'encontre des contribuables dans le cours de l’année qui porte sa date. Il faut en effet, a-t-on pensé, «qu’au commencement de chaque année, la recette soit comparée à la dépense dans ses aperçus, qu'à la fin de l’année, l’une soit comparée à l’autre dans sa réalité ».

Mais quelque principe que pose la théorie, 1l n'en reste pas moins évident qu'il ne se produit et ne sau-

rait se produire dans la vie financière d’une nation un

(1) Discours de Lebrun. Conseil des Anciens. Séance du 17 vendémiaire an V.

BOUCHET il

ne CHAPITRE PREMIER

arrêt brusque à l'expiration de chaque année et que toutes les opérations relatives à l’exécution du budget n'auront pu être terminées à cette date. Même dans les états les mieux administrés, 1l y aura {oujours des dépenses qui n'auront pas encore été liquidées, voire engagées, il y aura toujours des contribuables qui n'auront pas été pressés de se libérer. En un mot l'année laissera loujours derrière elle un certain arriéré.

Que va-t-on faire de cet arriéré ? Le rattachera-t-on par un arüifice de comptabilité à son année d’origine, ou bien se contentera-t-on de faire supporter par celle, où elles s’effectueront, les diverses opérations de recettes et de dépenses qui le composent ? Les deux procédés sont employés. Ce sont d’une part l'exercice financier et d'autre part la gestion annuelle,

Il nous faut définir ces deux termes et marquer leur opposition initiale, nous ne disons pas leur contradiction, car les systèmes qu'ils servent à désigner, peuvent très bien, comme nous aurons l’occasion de le voir bientôt, exister simultanément et se fournir une aide réciproque.

La notion de beaucoup la plus simple est celle de la gestion annuelle. C’est l'application rigoureuse du principe de l'annualité du budget. La gestion annuelle se compose de l'ensemble des opérations effectuées dans les douze mois de l'année financière. Nous

donnons là la théorie pure. La pratique est plus con-

GÉNÉRALITÉS o

cilante, mais laissons la de côté pour l'instant pour ne considérer que la base du système.

Avec l'exercice nous rencontrons une notion plus compliquée, mais aussi plus savante et, avouons-le, plus logique. Aux termes de l'excellente définition de M. Stourm, « l'exercice financier est l'ensemble des charges el des droits d'une même année, résultant soit d'opérations effectuées au cours de cette année, soil d'opérations postérieures. » Ici on cherche à donner au budget une personnalité comptable qui subsiste jusqu’à l'achèvement complet de ses services. Et ceci suffit pour nous montrer que rationnellement la durée de l'exercice est indéfinie et ne saurait faire l'objet d’une limitation arüficielle. « Les exercices meurent, on ne les éleint pas ». (1)

Ainsi d'un côté nous avons la gestion annuelle comprenant toutes les opérations afférentes à une année, de l’autre côté l'exercice composé de celles afférentes à un budget. L'opposilion est très nette, en théorie tout au moins. La pratique est venue modifier quelque peu les positions relalives des deux méthodes et a tendu à les rapprocher l’une de l’autre.

L'exercice indéfini poussé jusqu’à ses conséquences extrêmes a présenté des inconvénients tels, que par-

tout le législateur a cru devoir l’abandonner pour en

(4) Discours du baron Louis à la Chambre des députés. Séance du 19 mai 1819.

adopter une forme atténuée, celle d'une période d’exécution du budget plus étendue que l’année, mais limitée toutefois à un nombre de mois déterminé. Bien plus la tendance actuelle est de réduire le plus possible la durée de cette période qui tend ainsi, sans jamais l’atteindre, à une limite idéale constituée par le délai de douze mois.

La gestion est ainsi devenue, d’après la nouvelle conception, un exercice de douze mois et on l’a souvent appelée ainsi. De son côté elle a subi, sous l'influence des nécessités pratiques, des atténuations et sans en prolonger ouvertement la durée, ce qui aurait été la supprimer, on lui a rattaché par des procédés divers des opérations dont elle n'avait vu que le commencement.

Il en résulte qu'à l'heure actuelle la situation respective des deux systèmes est changée. La gestion comprend souvent plus que les opérations matérielles effectuées au cours d’une année. Quant à l'exercice 1l ne contient jamais toutes celles qui se rattachent à un budget. Leur différence est donc essentiellement une période de quelques mois, repoussée par l’une, adoptée par l’autre pour la liquidation des services de l’année. Il n’est plus question dans aucun cas de reculer la clôture de l'exercice, jusqu'à la réalisation intégrale de toutes ses recettes el de toutes ses dépenses, il est question seulement d'accorder ou non certains délais

complémentaires el de diminuer ou d'augmenter par

ce procédé le chiffre des reliquats. Dans le système de la gestion annuelle comme dans celui de l'exercice, toutes les dépenses doivent être engagées, toutes les recettes constatées avant la fin de l’année. La différence consiste en ce que dans le premier cas leur règlement matériel doit s'effectuer avant la même date, que dans le second une période un peu plus longue lui est impartie. Mais une fois les délais expirés, dans un. système comme dans l’autre les crédits non employés tombent en annulation, qu'ils correspondent à des dépenses engagées ou non. S'il y a eu engagement quelconque, 1l faudra de toute nécessité les rétablir, mais leur nature ne sera plus la même, ils seront imputés sur le budget courant.

Cette étude portant sur la gestion annuelle, ce sera cette méthode qui fera l’objet de toutes nos explications. Néanmoins il nous faudra souvent encore parler de l’exercice pour en comparer les effets à ceux de la gestion et rechercher d’après l'examen des mérites et

des défauts des deux systèmes, lequel est le meilleur.

$ 2. — La comptabilité par gestion annuelle.

Au principe de la gestion annuelle correspond un mode de comptabilité sur la nature et les éléments duquel il nous faut fournir quelques explications.

Le compte de gestion annuelle affecte la forme d’un

compte de caisse sur lequel viennent s'inscrire toutes les opérations matérielles de recettes et de dépenses faites au cours de la période annale. Il débute et se termine par le rappel et l'inscription des soldes au début et à la fin de l’année.

Deux exemples empruntés à notre code de comptabilité feront mieux comprendre. Nous choisissons à dessein d’une part des comptes rendus par des comptables et d'autre part un compte rendu par un ordonnatenr.

Aux termes de l’article 23 du décret du 31 mai 1862, «les comptes des comptables présentent :

«1° Leur situation au début de la gestion ;

« 2° Les recettes et dépenses de toute nature effec- « tuées dans le cours de la gestion ;

« 3° Leur situation à la fin de la gestion avec l'in- « dication des valeurs en cause et en portefeuille com- « posant leur reliquat ».

S1 nous passons au compte rendu par un ordonnateur, nous trouvons quelque chose d’analogue. « Le « compte annuel de l'Administration des Finances « comprend toutes les opérations relatives au recou- « vrement et à l'emploi des deniers de l'Etat et il pré- « sente la situation de tous les services de recettes et « de dépenses au commencement et à la fin de l’année.» (Décret du 31 mai 1862, A. 158).

Le compte de gestion étant un compte de caisse, est

tout indiqué pour les comptables, alors même que le

GÉNÉRALITÉS ÿ

budget ne s’exécuterait pas par gestion annuelle. De même tout en rendant des comptes par exercice, les ordonnateurs peuvent très bien aussi compter par gestion. On peut, en effet, tout en portant sur les écritures de l’année toutes les opérations qui s'y sont effectuées, les distinguer suivant leur origine et les grouper par exercice. Les situations de caisse ne sont pas modifiées. Par contre, en recueillant dans les comptes des divers gestions où ils se sont réalisés, les faits de recettes et de dépenses afférents à l'exécution d’un même budget, on obtient sans difficulté le compte de l'exercice.

On obtient ainsi un système mixte d'exercice et de gestion qui peut présenter, comme nous le verrons, les avantages des deux méthodes, tout en en évitantles inconvénients en les neutralisant les uns par les autres.

Le compte de gestion annuelle ne correspond pas nécessairement à l'exécution du budget par gestion annuelle, mais même dans ce cas il constitue toujours une application au moins partielle du principe et comme tel il participe en partie à ses mérites et à ses défauts. C’est ce que nous essaierons de montrer dans

la suite.

$ 3 — Applications pratiques du principe de la gestion annuelle.

Le commerce et l'industrie emploient exclusivement

la comptabilité par gestion annuelle, Elle est d’ailleurs

implicitement exigée par notre Code de commerce. L'article 8 pose en effet l'obligation pour chaque commerçant de tenir « un livre Journal qui présente jour « par jour ses dettes actives et passives, les opérations « de son commerce, ses négocialions, acceptations ou « endossements d'effets et généralement tout ce qu'il « reçoit et paie à quelque titre que ce soit et qui énonce « mois par mois les sommes employées à la dépense « de sa maison. » Aux termes de l’art. 9 1l doit arrêter et terminer lous les ans cette comptabilité journalière par « un inventaire de ses effets mobiliers et de ses « dettes actives et passives. » C’est de cet inventaire que ressort le bénéfice ou la perte de l’année qui n’est ainsi composée que des opérations qui y ont eu lieu matériellement.

La pratique n’a apporté ici au principe de la gestion annuelle que des exceptions insignifiantes introduites dans le seul but de donner plus de véracité aux résultats obtenus. Ainsi les banques par exemple ont l’'habitude de réescompter leur portefeuille au 1% janvier proporüonnellement au nombre de jours qui restent à courir aux effets qu’elles ont escomptés. Il y a en effet une partie de l’escompte perçu qui revient rationnellement à la nouvelle année. On la lui restitue au moyen d'une passation d’écritures en portant au passif du 31 décembre une somme égale à la recette anticipée. Il n’y a là d’ailleurs rien qui retarde en quoi que ce

soit la présentation des comptes.

Les Compagnies de chemin de fer rattachent au contraire à l’année écoulée un certain nombre d'opérations qui lui sont postérieures. On porte ainsi à son passif certaines dépenses constatées avant la clôture des écritures, notamment les sommes que les Compagnies ont reconnu devoir rembourser aux parties intéressées pour perceptions indues (1). De même on porte à l'actif certaines recettes constatées, notamment les sommes dont l’encaissement a été retardé non pas par des difficultés mais par suite d’arrangements amiables ; par contre, on ne doit pas porter en compte les sommes dont l’encaissement est incertain, soit par suite de litiges existants, soit à raison de l’insolvabilité des débiteurs (2). II y a là toute une série de questions qui présentent un intérêt particulier principalement à cause du calcul de la garantie d'intérêts de l'Etat. Ceci explique qu'on se soit efforcé de faire rentrer dans le compte annuel d’exploitation certaines opérations qui rationnellement devaient en faire parte,

Les Etats n'ont généralement pas suivi l'exemple du commerce ou tout au moins ils ne l'ont fait qu'incomplètement. Adoptant le compte de gestion pour leurs comptables, ils ont exécuté leurs budgets par exercice, et ont fait rendre par leurs ordonnateurs des comptes également d'exercice. C'est le système adopté notam-

ment en France.

(1-2) Arrêt du Conseil d'Etat du 12 juin 1874.

Seuls deux pays et non des moindres ont adopté sans restriction la gestion annuelle, l'Angleterre et l'Italie. En France il a été fort question de son adoption sous la Restauration. Depuis il n’y a pas eu de discussions sérieuses sur cet objet.

Nous nous proposons d'étudier en commençant l'essai d’instauration de la gestion annuelle qui à eu lieu au cours de la Restauration. Nous passerons ensuite dans le domaine des faits avec l'examen des régimes suivis en Angleterre et en Italie. Nous terminerons enfin par un bref exposé du système suivi actuellement en France et des réformes que l’on a proposé d’y intro-

duire dans le sens de la gestion.

Les discussions qui ont agité les chambres de la Restauration sur les mérites respectifs des comptes par gestion et des comptes par exercice sont célèbres. Ce sont elles que nous nous proposons avant toul d'étudier au cours de ce chapitre ; mais avant de passer à leur examen et dans le but de le rendre plus clair, il n’est pas inutile de jeter un coup d’œil en arrière et de rappeler brièvement les principes qui régissaient la

matière sous les gouvernements antérieurs.

$ 4 — L'exercice financier avant la Restauration.

Sous l’ancien régime il n’y a jamais eu à proprement parler de budget, au sens que nous attachons actuellement à ce mot. Le roi se faisait seulement présenter annuellement des états de prévoyance, qui servaient de cadre et de guide à son administration de l’année,

mais qui, bien entendu, ne le liaient en aucune façon,

n'ayant de comptes à rendre à personne. Les Etats généraux qui formaient alors la seule représentation nalionale étaient réunis trop rarement pour pouvoir

exercer un contrôle sur les dépenses. Ils n'y avaient d’ailleurs jamais prétendu et avaient borné leur seule

ambition à ce qu'il ne fût pas créé d'impôt sans leur autorisation. On s’élait passé assez facilement de leurs

conseils et à partir de 1614 on ne les avait plus réunis. Le mode adopté pour l'exécution de ces programmes

financiers soumis annuellement à l'approbation royale était l'exercice indéfini. « Un exercice, dira plus tard « le baron Louis (1), était autrefois un être abstrait, « créancier de tous les impôts et revenus qui étaient « assignés à une année, à quelque époque qu'ils se « réalisässent et débiteur des dépenses prévues pour la « même année à quelque distance de celte année que « s'en fit le paiement. Il en résulte qu’un exercice « restait 8 ou 10 ans ouvert avant d’avoir touché tous « ses revenus et acquillé toutes ses dépenses ; car « celles-ci subissaient les retards des rentrées et le « trésor, quoique plein, refusait un paiement s'il se « rapportait à un exercice sur lequel il n’y avait point « de fonds correspondants. »

L’ajournement sine die du règlement des exercices était une source d’abus et d’obscurités. Les comptes

étaient fort mal tenus, les exercices s’y mélangeaient.

(1) Discours à la Chambre des pairs. Séance du 4 juin 4819,

Les tentations de faire de fausses imputations étaient nombreuses et l’on n’y résistait guère.

S1 encore le contrôle eût été actif et efficace, il n’y aurait eu que demi mal, mais en ce qui concerne les ordonnateurs il était plus qu'insuffisant et permettait les dilapidations les plus éhontées. Tous les ans le contrôleur général présentait bien au roi des « états au vrai » relevés des recettes et des dépenses des exercices expirés et le conseil du roi procédait à leur vérification. Mais outre que ces états étaient loin de présenter toutes les opérations effectuées, leur sincérité ne ressortait pas de leur comparaison avec les comptes des comptables objets d’un contrôle judiciaire, fort imparfait d’ailleurs, de la part des Chambres des comptes.

La réalité c'était, que tant qu'ils possédaient la faveur royale, les ministres pouvaient faire ce qu'ils voulaient.

Il ne faudrait pas conclure de là qu'ils fussent euxmêmes à portée de connaître la situation financière exacte. Ecoutons plutôt Calonne : « Il semble, dit-1l (1), « qu'il soit bien facile à un ministre des finances de « former un compte exact des recettes et des dépenses « annuelles. Mais l’enchevêtrement des divers exercices, « le mélange inévitable du courant, de l’arriéré et du « futur, le rejet des assignations reportées d’une année

« sur l’autre, toutes ces causes rendent extraordinai-

(1) Rapport à l’Assemblée des Notables, 22 février 1787.

44 CHAPITRE Il .

« rement difficile de discerner ce qui appartient à une « année. » Un tel aveu vaut de longs commentaires. Quant au public on s’inquiétait fort peu de son avis et pour couper court à ses critiques, on faisait le secret autour des finances (1). Il n’y avait qu'un seul cas où l’on s'empressât de le renseigner sur la situation des exercices, c'était quand, les ressources y afférentes étant épuisées, on prévenait alors les créanciers, que malgré tous leurs titres, on se voyait obligé de leur refuser le paiement. Heureux alors ceux qui avaient des protecteurs puissants ! Sinon ils ne voyaient jamais leur argent. Le procédé était facile. Sous couleur de maintenir intégralement la personnalité de l'exercice, on faisait une banqueroute dissimulée. Le remède ne pouvait être que passager, l’arriéré allait toujours grandissant et la situation s’aggravait chaque jour un peu plus. Aussi le premier soin de la Révolution fut-il de se débarrasser de l’arriéré en le liquidant pour inaugurer une ère nouvelle des finances. Les Assemblées qui se succédèrent alors furent animées des meilleures intentions, seulement se défiant de tout le monde, elles voulurent tout faire par elles-mêmes. Elles ne purent suffire à la tâche et le résultat fut un désordre encore

plus grand que par le passé. On avait d’ailleurs trouvé

(1) Une déclaration du 17 mars 1764 fait défense « d'imprimer, « débiter ou colporter aucuns écrits, ouvrages ou projets concer- « nant la réforme des finances ou leur administration passée, « présente ou future ».

un procédé commode de payer ses dettes, l'émission d’assignats. De ce jour on n'eut plus de budgets, on n'eut plus de comptes, la presse à assignats pourvoyait à tous les besoins et on se félicitait de la situation. « Les finances de la République, s’écriait Cambon Gi « sont dans un état si florissant qu'on pourrait dire « quil n'est plus nécessaire de calculer. » On n'avait pas assez compté et la Révolution finit dans la banqueroute.

Sous le Consulatet sous l'Empire nous voyons l'ordre renaître. On pratiquait toujours l'exercice indéfini, mais les charges du passé avaient disparu, on les avait liquidées de façon quelque peu brutale et on n’hésitait pas à recourir aux mêmes moyens quand l'arriéré devenait gènant. On ne put d’ailleurs, sauf par ce procédé, rendre définitifs les résultats d’un seul exercice.

On commença enfin à mieux connaître la situation des finances. Napoléon aimait à être renseigné. Aussi dès 1806 le ministre du Trésor centralisa-t-1l entre les mains de son administration centrale toutes les opérations de Trésorerie. Il fut ainsi possible de dresser chaque trimestre le bilan des recettes et des paiements effectués sur les divers exercices en l’appuyant sur la situation approximative des caisses du Trésor. C'était peu, mais celà réalisait déjà un très grand progrès. Ces

bilans présentaient toutefois le très grave défaut d’être

(1) Convention. Séance du {er frimaire an HI.

16 5 CHAPITRE Il

réservés à l'Empereur el à ses ministres. Quant au Parlement et au public ils n'étaient renseignés que par les Comptes généraux d'exercice des finances et du Trésor publiés au Moniteur et fort imparfaits.

Le contrôle des ordonnatenrs était surtout entre les mains de Napoléon qui, tout en défendant à la Cour des comptes qu'il avait établie, de s’attribuer aucune juridiction sur eux, se faisait adresser officieusement par elle, un résumé des irrégularités qu'elle avait constatées en jugeant les comptables. Il y aurait encore bien à redire sur ce contrôle des comptables, 1l portait sur des comptes d'ordre rendus par exercice et récapitulant ceux des payeurs et receveurs effectifs et comme l'écrivait M. d'Audiffret (1) : « Cette analyse « complète par ordre des matières des seules opéra- « tions régulièrement consommées par les comptables, « ne retraçait pas l'expression fidèle de la gestion des « préposés à la recette et à l'emploi des deniers pu- « blics et ne donnait pas davantage les moyens de « connaître la véritable exécution des services, d'autant « plus qu'alors on n'avait assigné aucun terme légal « à leur durée et que pendant près de vingt années « on n'avait pas pu rendre définitifs les résultats d’un « seul exercice. » Il restait donc beaucoup à faire pour le contrôle et somme toute les finances ne mar-

chaient assez régulièrement qu’à cause de la concen-

(1) Système financier de la France, I, p. 445.

tration de tous les rouages financiers entre les mains

de l'Empereur aidé de ses deux ministres Mollien et

Gaudin.

$ 2. — La Restauration.

L'avènement de la Restauration marque une date dans l’histoire financière de la France. Début d’une longue période de calme et de paix, c’est le point de départ de l’organisation actuelle de nos finances.

Le gouvernement nouveau, dès son arrivée au pouvoir, eut à faire face à des embarras considérables. Il sut s’en tirer de la façon la plus heureuse. Ayant à supporter les conséquences de la mauvaise administration du passé, il s’efforça, pour l’avenir, d'écarter le retour des abus anciens et dans cette intention il chercha à constituer la comptabilité publique sur des bases saines et solides. Rompant avec les traditions antérieures, 1l donna à sa gestion une large publicité, souscrivant er cela aux désirs du Parlement et du public qui, sortis d’une longue torpeur, commençaient à donner leur avis sur les actes du pouvoir. Au sommet de cette œuvre de réorganisation financière apparaissent avant tous les noms du baron Louis et du comte de Villèle, mais il serait injuste de ne pas unir dans un hommage collectif leurs nombreux collaborateurs et au premier rang le marquis d’Audiffret, à

cette époque, premier commis des finances.

18 CHAPITRE Il

La Restauration, à l'opposé des gouvernements qui l'avaient précédée, fit toujours preuve de l'honnêteté la plus rigoureuse. Elle accepta l'arriéré de 1814 et le liquida sans faire subir aux créanciers le moindre préjudice. Depuis lors 1l ne fut plus question d'invoquer la personnalité de l'exercice, pour refuser le paiement des dettes de l'Etat.

Le premier soin du baron Louis, quand il arriva au ministère en 1814, fut de faire procéder à la vérification simultanée de toutes les caisses du royaume pour se donner une idée de la situation du Trésor. Désireux de fournir une base plus précise aux votes du Parlement, il fit, pour la première fois, accompagner la présentation du budget de 1814, en juillet de la même année, d’un exposé sommaire de la situation financière dont « les résultats approximatifs avaient été « demandés aux souvenirs et à la sincérité des admi- « nistrateurs les mieux instruits plutôt que recueillis « dans les livres officiels du ministère » (1). Le baron Louis ne pouvait se satisfaire de pareilles approximations, aussi dès le mois de décembre il supprima les bons à vue des receveurs généraux et s'applhiqua à débarrasser les caisses de tous les éléments de trouble et de superfétation qu'elles renfermaient. Enfin il prescrivit aux payeurs extérieurs du Trésor d'adresser désormais

un compte annuel de leur gestion à la direction géné-

1) Marquis d'Audifiret. Système financier de la France, IT, p. 504.

rale de la comptabilité publique, première atteinte au principe de l’exercice.

Après la tourmente de 1815, le Parlement tourna son attention vers les questions de comptabilité et la législature de 1816 exigea pour la session suivante les comptes de 1814 et de 1815. Ces comptes furent mal rendus, quoique par un arrêté du 16 novembre 1816 le comte Corvetto, alors détenteur du portefeuille des finances, eût établi entre son département et les comptables extérieurs des administrations financières des communications régulières, mais 1l fallait encore compter avec la force de la routine ; il. y avait des habitudes difficiles à déraciner. L'année suivante, le progrès était sensible et M. d'Audiffret put établir les comptes pour 1816, les premiers basés sur la situation des caisses publiques et sur l'actif et le passif du Trésor. |

Les travaux de M. d'Audiffret l'avaient signalé aux membres du Parlement les plus versés dans les questions financières. Sur la demande du baron Louis et du comte Beugnot, il prépara la rédaction de plusieurs dispositions qui devinrent le titre XII de la loi du 25 mars 1817. Aux termes de cette loi les ministres devaient présenter à chaque session des Chambres les comptes de leurs opérations pendant l’année précédente, établissant la comparaison des dépenses qu'ils avaient arrêtées dans le cours de leur administration

avec les ordonnances qu'ils avaient délivrées dans le

même temps. Le ministre des finances, de son côté, devait présenter : 1° le compte de la dette publique ; 20 le compte général des budgets établissant par exercice et par nature de recettes et de dépenses, la comparaison des évaluations des budgets avec les produits nets des contributions, les ordonnances des ministres et les paiements effectués; 3° le compte du Trésor ; 4° le compte du recouvrement des produits bruts des contributions directes et indirectes. Et ajoutait l’article 153 : « Ces comptes annuels doivent rappeler la situa- « lion à l’époque du compte précédent de chacun « des exercices non consommés à celte époque et « donner le détail des opérations faites depuis, ainsi « que la situation actuelle de chaque exercice. » Aïnsi sans abandonner en aucune façon le principe de l'exercice, on faisait intervenir le compte de gestion pour être plus rapidement en possession des résultats des années écoulées et faciliter le contrôle.

MM. Roy et Beugnot, rapporteurs de la loi, faisaient remarquer à ce sujet que « la loi qui fixe chaque « année les receltes et les dépenses à faire dans l'Etat « est sans doute une précaution salutaire et nécessaire, « mais que la vérification de l'emploi des fonds « conformément aux crédits accordés, celle des re- « cettes et des dépenses réellement faites est d’une « importance bien plus grande encore. La première « sans la seconde n’est qu’une trompeuse illusion.

« Cette vérification doit être à la fois le moyen de

« régler définitivement les recettes et les dépenses de

l’année expirée, celui de déterminer avec moins d’in-

certitude les recettes et les dépenses de l’année qui va

s'ouvrir, celui de prévenir les dépenses abusives. » La question de la gestion annuelle commençait d'ailleurs à préoccuper l'opinion, une brochure parue en 1817 sans nom d'auteur sous le titre de : De la complabililé par année et de la comptabilité par exercice, après avoir nettement manifesté ses préférences pour le premier procédé, concluait en ces termes : « Il est à désirer que cette question devienne « l’objet d’une méditation sérieuse pour les membres « des deux Chambres les plus familiarisés avec les « matières de finances. »

Une ordonnance du 18 novembre 1817 fit un pas dans cette voie et prescrivit aux comptables de.tenir leurs comptes par gestion, « considérant, dit-elle, que « le mode indiqué par les articles 149 et 153 pour « l'établissement de ces comptes généraux par gestion « annuelle doit nécessairement être applicable aux « comptes de chacun des agents de recettes et dé- « penses publiques comptables envers notre Cour des « Comptes soit pour prévenir les retards et les diffi- « cultés qu'éprouve habituellement l’apurement des « comptes d'exercice, soit afin de procurer à notre « Cour des Comptes des renseignements plus complets « et des contrôles plus certains. » Une autre ordon-

nance de la même date supprima les payeurs généraux

et la caisse générale. Désormais les comptes allaient donc être rendus par les comptables effectifs et la série non interrompue des faits exécutés par les agents du Trésor au cours de leur gestion annuelle exposée sans retard.

L'année 1818 vit le contrôle faire un nouveau progrès et l’article 122 de la loi du 15 mai décida que le réglement définitif des budgets ferait l'objet d’une loi spéciale proposée avant la présentation du budget annuel.

Nous arrivons ainsi en 1819, époque célèbre dans l'histoire de Ja comptabilité par gestion à cause des discussions qu'elle souleva au sein des Chambres.

Précisons les circonstances qui leur donnèrent naissance. Pour la première fois, en application des lois de 1817 et de 1818, le baron Louis revenu aux Finances, présenta à la Chambre un projet de loi pour le règlement définitif de l'exercice 1817 et des exercices antérieurs 1815 et 1816 et le règlement provisoire de l'exercice 1818. Le Ministre accompagna celte présentation, qui eut lieu le 15 février 1819, d'un discours très significatif en faveur de la gestion. Après avoir déclaré que le compte qu'il présentait n'était à proprement parler qu'un compte de gestion embrassant toutes les opérations faites dans les 12 mois de 1817 à quelque service et à quelque budget qu'elles apparüennent, 1l prononça ces paroles dont le sens n’était

pas douteux : « Il est dans l’ess nce du gouvernemen |

« représentalif que l'administration soit pour ainsi dire « tellement transparente que chaque contribuable « puisse en quelque sorte la suivre, la juger comme « ses propres affaires et observer la marche de sa taxe € jusqu'à la destination pour laquelle il l’a payée.

« Les comptes destinés aux Chambres et au public «auraient moins d'apparence de complication, s'ils se « réduisaient à un seul qui fit coïncider le terme des « opérations expirées avec la clôture du budget dans « cette même année, de manière que celte clôture püt « être le point de départ du budget annuel. Alors le « compte d’une année ne serait plus un compte mixte « de gestion et d'exercice composé de fragments de « budgets, tant pour le courant que pour l’antérieur, « fragments qu'on est obligé de rassembler ensuite « distinctement dans un élat de situation pour en « composer le compte des budgets respectifs auxquels « 1ls appartiennent. »

C'était là manifester d’une façon non équivoque ses préférences pour la comptabilité par gestion. D'ailleurs nous en trouvons une preuve dans le discours prononcé trois jours plus tard par le baron Louis à la Chambre des pairs en présentant le projet de loi changeant la date d'ouverture de l’année financière. « La nouvelle «loi, disait-il, présente un avantage qu'on na pas «fait, ce nous semble, assez sentir, c’est celui de «rapprocher de l'ouverture des sessions l’époque où

« s'arrêtent les comptes qui doivent leur être présentés.

ur CHAPITRE I

«Il y aura par ce rapprochement moins de dissem-

« blance entre ces comptes qui sont de gestion et ceux

«qu'on appelle comptes de situation, de budgets. Il « peut même en résulter à l'avenir une facilité pour « fondre les deux comptes en un ».

Si nous croyons devoir insister sur ce point, c'est que plus tard le baron Louis s’est défendu d'avoir eu l'idée de substituer la complabilité par gestion à la comptabilité par exercice, mais malgré tout, même à ce moment là, on voit toujours percer dans tous ses discours sa préférence marquée vis-à-vis du premier système. Quand il parle de l’arriéré, c'est pour s’écrier avec regret : « Si nous avions eu alors un compte de « gestion, tout eût été clair, positif, on eût reconnu jusqu'à la moindre somme (1). » Il dira encore du compte de gestion : « Ce mode qui seul peut mettre « la Chambre en portée de connaître la vérité et de « suivre dans tous ses détails le mouvement des

« finances, n’est qu'un enfant nouveau né. Il faut le

« laisser croître, grandir, prendre toutes ses forces et « l’on reconnailra alors quels avantages immenses lui «sont attachés (2). » C'est bien là le langage d’un homme qui croit en l'efficacité de la gestion et d’elle

seule et qui n'accepte l'exercice que comme un pis-aller

en essayant d'en neutraliser tous les effets, comme

nous aurons l’occasion de le voir bientôt. Le projet du

(1-2) Chambre des députés. Séance 22 mai 1819.

15 février souleva des protestations. Ii arrêtait en effet définitivement les dépenses des exercices 1815, 1816, 1817 sans faire aucune mention des recettes afférentes. Il se bornait à déclarer, dans l'exposé des motifs, que toutes les dépenses non encore payées au 31 décembre 1818 seraient imputées sur le budget courant et que les restes à recouvrer de 1818 seraient comptés comme recettes à ce même budget. Un rapport fut rédigé par par M. Roy et déposé sur le bureau de la Chambre le 24 avril. Son auteur se plaignait de ce qu'on eût abandonné la balance par exercice entre les recettes et les crédits pour comparer seulement les dépenses faites avec les crédits et reporter au budget de 1819 l'excédent des crédits sur les paiements, en se bornant à faire voter par la Chambre le total des crédits et suppléments de crédits demandés, sans faire voter la recette totale et les suppléments de recettes nécessaires à l’acquittement des dépenses.

« Ce changement, disait M. Roy, semblerait prépa- «rer l’institution de la comptabilité par année et ferait « supposer l'intention de la substituer à la comptabilité « par exercice suivie jusqu'à présent. » Il ne présentait pas la réforme sous un jour enchanteur. Il prévoyait le désordre introduit dans les finances sous prétexte de faciliter la rédaction du compte annuel. « On ne peut concevoir ce que serait pour la France «et pour les Chambres un budget annuel, qui déter-

« minant des recettes el des dépenses, dont la réalisa-

« tion ne pourrait s'effectuer qu’en partie dans le cours « de douze mois. devrait à la fin de chaque année aller «se fondre pour tout ce qui n’aurait pas encore été « réalisé dans le budget de l’année suivante, dont les « résultats devraient à leur tour se mêler au budget de «l'année d’après, en même temps que les derniers « resles des années antérieures dont les opérations ne « seraient pas encore consommées. » Personne ne reconnaîtrait plus rien, il faudrait glaner dans tous les comptes pour reconstituer l’exécution de chaque budget et pour finir on ne saurait jamais s'il y avait eu des dépassements de crédits.

« Et, ajoutait M. Roy comme péroraison, quelles « barrières pourraient opposer à l'exagération des « dépenses ces formes de budget ainsi affranchies des « limites posées par un budget dont un compte par «exercice doit justifier l'exécution dans toutes ses « parties, par la comparaison qu'il force d'établir entre « elles ».

Ces craintes élaient pour l'avenir ; pour le présent le rapporteur émeltait quelques doutes sur l'exactitude des comptes présentés qui ne correspondaient pas avec ses calculs.

Les paroles de M. Roy trouvèrent un écho dans le Parlement. Le 10 mai M. Chauvelin, après avoir déclaré que la forme unique des comptes de gestion ne saurait convenir qu'à une maison de banque, qui ne

devrait de compte qu’à elle-même, reprocha vivement

au ministre d’avoir négligé la balance par exercice et de s'être, de sa propre initiative, engagé dans une voie si nouvelle et si contraire aux habitudes antérieures. « Par dessus tout, disait-il, il faudrait toujours, avant « de trancher une question aussi délicate, attendre une « décision formelle de la loi et qu'une discussion «approfondie dans les Chambres eût précédé tout « changement ».

M. Bignon, au contraire, approuva le baron Louis (1) déclarant que sans rien préjuger sur l'avenir, le compte de gestion lui paraissait en la circonstance plus clair. Il entrevoyait d’ailleurs une conciliation entre les deux procédés rivaux. « Les deux méthodes, déclara-t-1l, « me semblent pouvoir utilement se confondre si dans «un compte de gestion on présente le compte de « toutes les recettes avec l'indication de l'exercice « auquel elles appartiennent et le compte de toutes les « dépenses avec leur passeport, c’est-à-dire avec la « spécification des crédits qui les ont autorisées. En « deux mots l'exercice est la tâche donnée, le compte

« de gestion qui est celui des opérations de tous les