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a étendu le cercle des relations et des besoins humains. Certaines de ces relations, certains de ces besoins sont nécessaires et communs à tous les hommes. Nous ne saurions nous passer du télégraphe, du téléphone, des chemins de fer, des routes, des canaux. Tous ces moyens de communications sont des facteurs d'activité commerciale, industrielle, agricole dont l'Etat tire ses ressources par l'impôt.

C’est donc la vie même de l'Etat qui est intéressée à cet ordre, à cette harmonie.

De plus l'Etat, expression de la personnalité d’une nation, doit au milieu des autres nations lutter pour la première place, comme un individu lutte pour sa vie, pour sa situation. Si, chez lui, cet Etat est soumis à des tiraillements, à des à-coups; s’il doit être constamment préoccupé de rétablir, comme un « pion » dans sa classe, l’ordre troublé, l'harmonie faussée, il ne pourra pas porter toute son attention sur la vie extérieure ; et si ses propres serviteurs, Ceux qui, en son nom, remplissent, à l'égard du public, les fonctions de service public se dressent menaçants et indisciplinés contre lui, il ne pourra plus compter sur ses moyens vitaux ; il se désagrègera, il tombera malade : les hommes malades et faibles deviennent la proie des hommes sains et forts. Ce sont ces considérations générales qu'il convenait de placer en tête de ces lignes sur les distinctions entre agents des services publics.

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La notion de service public.

On pourra faire iciune objection : Mais qu'appelezvous service public ? Nous pourrions répondre : Sont services publics ceux qui légalement sont considérés comme tels par l'Etat ; ceux dont il comprend les frais d'exploitation au nombre de ses dépenses. Mais la définition serait trop restreinte. Nous n’avons pas d’ailleurs dans ces rapides considérations générales l’intention d'essayer de définir une notion de service public autour de laquelle les meilleurs juristes discutent encore. Il semble bien que l’onne puisse arriver à une définition tout-à-fait satisfaisante. Le juriste, comme le philosophe, est obligé de se contenter de définitions générales et vagues. Sitôt que l’un et l’autre veulent ramasser plusieurs idées dans une formule, quelques-unes échappent et le travail doit recommencer.

La méthode empirique s'impose. Il ne faut pas dire : sont services publics les services qui répondent à telle outelle condition ; mais bien : tels et tels services sont services publics. Et c’est de ces seuls services ainsi définis a posteriort que nous voulons parler ici.

A notre avis,toutes les considérations juridiques que l’on peut faire valoir — et non sans juste titre — sur les différentes sortes de fonctionnaires doivent être dominées par ces idées générales.

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Fonctionnaires d’autorité et fonctionnaires de gestion

L'esprit subtil des juristes s’est complu, comme en toute matière du droit, à établir des distinctions, à créer des divisions, des subdivisions. C’est ainsi que M. Berthélémy a défendu longtemps et défend encore, mais avec moins d'intransigeance (1), la théorie du fonctionnaire d'autorité et du fonctionnaire de gestion. D’après les partisans de cette distinction — et avec M. Berthélemy on cite son fidèle disciple M. Nézard (2) — les fonctionnaires d'autorité sont ceux qui participent à l'exercice de la puissance publique, ils ont reçu du souverain une délégation de la puissance publique et ont qualité pour exercer contrainte ou commandement vis-à-vis des citoyens; les fonctionnaires de gestion sont ceux qui ne prennent aucune part à l'exercice de la puissance publique, soit qu’ils ne fassent que des opérations matérielles, soit qu'ils fassent des actes juridiques n'ayant pas le caractère d’actes d'autorité.

(1) Berthélemy. Droit administratif, 5° édit., p. $o et 6° édit. 1910, p. 45 et suivantes.

(2) Théorie juridique de la fonction publique, 1901, p. 460 et suiv. Revue générale d'administration, 1904, t. III, p. 144 et 260. Revue du droit public, 1904, p. 554 et 808.

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Et d'après ces mêmes auteurs on reconnaît les actes de gestion à ce que l’on conçoit qu'ils puissent être faits par un particulier ; et les actes d'autorité à ce que l’on ne conçoit pas qu'ils puissent l’être. L'intérêt de cette distinction se manifeste: 1° quant à la nature de la nomination : les fonctionnaires d’autorité sont nommés par un acte unilatéral — les fonctionnaires de gestion par un contrat; 2° quant aux règles de la compétence : les procès entre l'administration et les fonctionnaires d'autorité sont de la compétence administrative — les procès entre l’administration et les fonctionnaires de gestion de la compétence judiciaire. Et enfin voici une conclusion qui nous intéresse par ce qu'elle nous apparaît comme une conséquence logique: les fonctionnaires de gestion peuvent se syndiquer conformément à la loi de 1884 et faire grève — les fonctionnaires d'autorité ne le peuvent pas (1).

Cette théorie est très séduisante. Mais il ne s’agit pas de séduire l'esprit, ni d’édifier une belle construction indice d’un esprit fertile en déductions et distinctions subtiles, il faut administrer, bien mieux, gouverner. Rien n’est moins du domaine de la théorie. L'application de la théorie des fonctionnaires d’au-

(1) Duguit. Traité de droit constitutionel, tome IT, p. 429, cf. Bourguine. De l’application des lois ouvrières aux ouvriers et employés de l'Etat, 1902.