ORIGINES DE L INSTITUTION

sabilité des magistrats, le droit de veto ou d'intercession dont ils étaient armés les uns à l'égard des autres, et, par-dessus tout, la participation des citoyens à F exercice de tous les pouvoirs. Voilà pourquoi la Grèce et Rome n'ont pas connu la justice administrative.

C'est dans l'empire romain qu'il en faut chercher le germe et le premier modèle. Quand la république eut fait place à l'empire, Rome sentit à son tour peser sur elle le joug qu'elle avait imposé à ses provinces. Le peuple fut exclu des affaires. Tous les pouvoirs qui, jusque-là, s'étaient surveillés, contrôlés, limités mutuellement, se trouvèrent concentrés dans les mains de l'empereur. Nommés par lui, responsables envers lui seul, les magistrats furent subordonnés les uns aux autres et soumis à une sorte de hiérarchie militaire . Ainsi naquit l'administration romaine, et avec elle la justice administrative.

Ce n'est pas que les empereurs eussent à redouter la résistance de grands corps judiciaires, puisque la juridiction ordinaire appartenait aux gouverneurs de province et que les appels étaient portés à l'empereur. Mais, quoique les jugements comme les lois fussent à la discrétion du maître, la politique impériale voulut encore avoir pour les affaires administratives des juges spéciaux, plus directement et plus étroitement dépendants. Elle institua les procurateurs.

Ces nouveaux fonctionnaires, pris d'abord parmi les affranchis, puis bientôt parmi les chevaliers, n'étaient, au fond, que les intendants de la fortune du prince [procuratores rei privatœ Cœsaris) . A la différence des préfets du trésor public *, ils n'eurent d'abord aucune juridiction, car, en principe, la juridiction ne pouvait appartenir qu'aux

^ Sous la république, Yœrarium n'avait pas de privilège de juridiction. Dion GassiuSj LVll. 23.

«lKf(;iNKS l»K L INSTniîTfON. 3

iiiaf;islnils du |H'ii|>I(' rdiiiain , ri ils n rlaicul (|iir Ich H^t^iils (l(î r<'rnj)(*nMir. iNmr souslrain' les jirocos du lisr aux trihunanx ordifiuiies , rcMiiporciii' iTaN ail d'aulri» moyeu (|U(i d'èln^ j^'n^' <l«'ns s.i pr()[u(' ransr, inoNiMi odieux dont Aiifj^iisto no vniilul iisri* i\niiYcc. sa pîMidonci' halntuello. 1Tl)r;r<; liii-iiuMiM;, dans la f)r(MnilTn partir do son règne, alFecta de l'epoussor un rôle qui avait ses dangers. Tacite en convient, et ne peut retenir un éloge dont la simplicité même est éloquente : « Si (piando cum pri- V vatis disceptaret, forum et jus*. » Mais Tacite ajoute que cette modération dura peu. La mort de Dru su. s et l'élévation de Séjan en marquèrent la fin. Quelques années après, Claude lit décider par le Sénat que les jugements des procurateurs seraient considérés comme s'ils émanaient de l'empereur lui-même ^

Il paraît bien que cette juridiction nouvelle ne s'établit pas sans quelque difficulté, du moins à Rome. Les bons enapereurs la restreignirent. Nerva la remit à un des préteurs % et Pline fébcite Trajan d'avoir permis, même . contre le fisc, le recours aux juges ordinaires \ Quoi qu'il en soit, un siècle après, sous Alexandre Sévère, ces diffi-

1 Tacit., Annal., XI, 7.

- Tacit., .4rtrîaL, Xll, 60 : « Eoflem anno saepius audita vox principis, « pareil! viiii rcrum habendam a procuratoribus suis judicatarum ac « si ipse statuisset. Ac, ne fortuite prolapsus videretur, Senatus quoque « consulto cautum plenius quani antea et uberius. »

Sueton., Chuid., cap. xx : (c Idem ut rata essent quée procuratores « sui in judicando décernèrent precario exegit. »

^ Pomponius, 1. 2, § 32, D., De origine juri s (1, 2) :« Adjecit divus (( Nerva qui inter fiscum et privatos jus diceret. »

* Plin., Panegyr., cap.xxxvi : « Dicituractori atque etiam procura-

« tori tuo : In jus veni, sequere ad tribunal Eodem foro utuntur

(( principatus et libcrtas. Quœprœcipua tua gloria est, saepius vincitur « iiscus, cuj us mala causa nunquam est nisi sub bono principe. Ingens « hocmeritum, majus illud quod eos procuratores habes ut plerumque a cives tui non alios judices malint. Liberum est autem disceptanti '^ dicere : Nolo eu m eligere. »

4 OHIGlNf:S DE L INSTI'IUTION.

cultes ont disparu ; l'institution fonctionne régulièrement, et, presque dans chaque province, à côté du gouverneur [rector) investi de la juridiction ordinaire, nous trouvons un procurateur, appelé désormais rationalis^ seul juge des affaires fiscales ' . Ulpien pose en règle de droit la distinction des compétences qui est enfin érigée en loi par Constantin^.

Du juge administratif, comme du juge ordinaire, l'appel se portait d'abord à l'empereur, qui statuait en son conseil. Depuis Dioclétien, les appels des jugements rendus par les rationales durent être portés à deux hauts fonctionnaires appelés cornes sacraimm largitionum et cornes rei privatœ^ . Nous dirions aujourd'hui : le ministre des finances et le ministre de la maison de l'empereur.

Enfin, en cas de conflit entre le rector et le rationalis^ l'empereur décidait. Nous trouvons encore dans les Codes de nombreux rescrits qui règlent les points de compétence litigieux et renvoient notamment au juge ordinaire les questions préjudicielles ot les questions d'état^.

L'empire romain a donc connu la justice administrative. On peut même dire qu'il l'a créée, et nous ne pou-

^ Lamprid., In Alex. Sev., cap. xlvi. Voir un rescrit d'Alexandre Sévère de Tan 228, inséré au Code de Justinien (1. 2, De modo mulclarum , 1, 54).

' Ulpien (1. 9, pr. D.;, Deo/ficio proconsulis et legati, I, 16) : « Nec « quidquam est in provincia quod non per ipsum expediatur. Sane si ce fiscalis pecuniaria causa sit qua? ad procuratorem principis respicit^ « melius fecerit si abstineat. »

Rescrit de Constantin de l'an 313, au Code de Justinien (1. o, Ubi causœ fiscales, 111, 26) : a Ad fiscum pertinentes causas rationalis de- (c cidat. »

Toute cette histoire de la juridiction fiscale a été parfaitement résumée par M.Walter, Geschichte des rœmischen Rechts^ t. !!, § 704 (3" édition, Bonn, 1860).

' Voir au Code Théodosien les titres De ojficio comitis largitionum (I, 10), De jure /?sd(X, 1), et De appellationibus (XI, 30).

* Cod. Just., L. {, Ubi causœ fiscales {m, 26), 1. 2 et 5, Ubi causa slalus agi debeal ( 111, 22).

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vions passer co l'ail sous silence ; iiéaninoins ci» n'rsf pas encoro ici <]iic c(uiimcnc(> wolvv liistoin^ Qnchjiic lu- • lliUMico qinU'jidininisli'alioii inmaiiK' ail <;x(Mt/mî sur le dévolopptMHOiif, d(^ lii nôtre, nous savons trop (piel al)iiiie les sépare [jour insister* davantage siii- ce qui n'a plus (ju'iin intérêt d'érudition.

Nous avons encore moins à dire du moyen ;i|^^e. L'édi^fice savant et compli([ué de l'administration romaine s'écroula avec l'empire. Dans la société nonvelle quelles barbares fondèrent sur ses débris, il n'y avait pins de place pour la justice administrative. Les Germains ne connaissaient d'autre tribnnal ([ue l'assemblée des liommes libres'. Il semble cependant que môme alors, et par une sorte d'instinct de conservation, le pouvoir central ait chercbé à retenir la juridiction fiscale*, et la cour du roi carlovingien, garnie des grands officiers de la couronne, sous la présidence du comte palatin, peut être considérée connue une sorte de transition entre le consistoriuni des em})ereurs romains et le Conseil d'Etat de la monarchie capétienne ; mais ce serait abuser de l'histoire que d'insister sur de semblables rapprochements. Bien loin d'être assez fort pour instituer une justice administrative, le pouvoir central ne put se soutenir lui-même et fit place à la féodalité. Le régime féodal, pas plus que celui qui l'avait précédé, ne pouvait connaître la justice administrative; mais le jour 011, par une réaction naturelle, le pouvoir public cesse de se dissoudre et de se démembrer pour se relever peu à peu et reprendre enfin sa place, on voit reparaître

* On trouve des exemples d'affaires fiscales jugées par les tribunaux ordinaires dans Baluze, CapUulaires, 1. 11, p. 1489, et dans le Gallia chrisliana^ t. 111^ p. 647.

2 Grégoire de Tours, De gloria confessorumj cap. LXXi ; Diplomata et chartœ, p. 388.