CHAPITRE IL

Ce n*est pas tout de poser en principe la séparation des pouvoirs, il faut encore donner un juge aux contestations, une sanction à la règle.

Ici divers systèmes peuvent se présenter. On peut remettre le jugement des conflits soit à l'un des trois pouvoirs, soit à un tribunal mixte. Il n'y a pas im seul de ces systèmes qui ne soit pratiqué quelque part.

En Angleterre et aux États-Unis d'Amérique, c'est au pouvoir judiciaire qu'il appartient de reconnaître et de déclarer les limites de sa compétence. Souverain dans sa sphère, il ne reconnaît au-dessus de lui que la loi, dont il est l'organe. C'est ainsi encore qu'en Belgique et en Hollande, le jugement des conflits a été remis à la Cour de cassation \

En France, en Espagne, en Italie, et dans une partie de l'Allemagne ^ , le jugement des conflits appartient à l'autorité administrative, représentée par le souverain en Conseil d'État.

Dans la plupart des cantons suisses, c'est au grand Conseil, c'est-à-dire au pouvoir législatif qu'appartient la décision des conflits ^

' Constitution belge de 1831, art. i06 ; arrêté du roi des Pays-Bas, du 20 mai 1844.

* Wurtemberg, grand-duché de Hesse.

* Constitution de Berne (1846), art. 27; de Lucerne (1848), art. 19;

Kiilin Uîs juof^ri's «les idcrs r(ni,sliluli()im<ll«'.s niil^iiiiciic (iiiiis j>Iiisiriirs pays riiislitiilloiMlc tiihiinaiix iiiixlcs. Lu (loiistilution i\o I84S avail rliiLli en l'raficc un IrilniriMl «Umu^ f;cnr(% rnipi'iiiih' poiii' iiioilic au (loiiscil d iîlal, et pom* luoili*'* il la (loiir i\(' rassalioii. Il sirf^ra jK'.mlaril, (Iciix ans, (In mois de mais IHDOan mois de novcmhfp I8.*)l,t'l rendit drs sciviccs (pii iw doivrril poini rlr«' oubliés. Des trilmiiaux sciiddaldcs onl étr (''fal)lis (^n Sax(^ (1840), (Ml Vnissv (1847) cl vu Bavière (18:;0)(^ Autriche, l(^s ('(mllits ont été décidés jusqu'à ce jour par la Cour suprême de justice qui doit s'entendre à cet effet avec iv ministre de l'intérieur. En cas de dissentiment, la décision appartient au souverain. Dans quelques cantons suisses on a même voulu que les trois pouvoirs de l'État fussent représentés dans le ju^funent des conflits. Ce jugement est remis à une commission mixte tirée du \ grand Conseil, du Conseil d'Etat et du Tribunal su- î prème '.

Ce n'est pas ici le lieu de prononcer entre ces divers systèmes. Remarquons toutefois que l'institution des tribunaux mixtes est une incontestable garantie de bonne justice, et qu'elle arrive mieux que toute autre à mettre d'accord les tribunaux et l'administration. C'est ce que -^

l'expérience a prouvé en France.

Exposons maintenant le système français.

Sous l'ancienne monarchie, Texercice du conflit n'était soumis à aucune règle. Quand les parlements ou autres juges ordinaires ne se renfermaient pas dans les limites de

de Fribourg (1848), art. 45; de Schwytz (1848), art. 63; d'Uri (1850), art. 27 ; de Zug (1848), art. 21 ; de Schaffouse (1852), art. 35 ; de Neufchàtel (1848), ait. 37.

* Constitution de Zurich (1831), art. 67; loi vaudoise du 26 janvier 1839; constitution de Bàle-campagne (1850), art. 33.

leur compétence, le roi cassait les arrêts entachés d'excès de pouvoir, et, s'il y avait lieu, renvoyait l'affaire à son Conseil. Pour montrer comment les choses se passaient, nous ne pouvons mieux faire que de citer deux exemples. Le premier est du temps de Charles Y. En 1375, le Conseil du roi, réuni en la Chambre des comptes de Paris, rédige des instructions pour les commissaires chargés de

j^bu^ percevoir le droit de franc-fief ^ . Elles portent que toutes

Q^Jiu^'^ contestations devront être renvoyées à la Chambre des

'^'^a4ilh ^'Oii^ptGS- Elles ajoutent qu'à Béziers, à Carcassonne et

^^' ailleurs, les officiers des lieux font souvent citer devant

eux les commissaires pour rendre compte de leurs actes,

et qu'ils troublent ainsi l'opération administrative. Les

commissaires se sont adressés au Conseil pour savoir ce

qu'ils doivent faire en pareil cas; le Conseil leur donne

pour instruction de comparaître sur l'assignation donnée.

^ Voici le texte latin. Il est assez curieux pour que nous le rapportions en entier : « Déclaraciones facte per Consilium Régis existensin caméra « compotorum Parisius (14 février 4375 ; Recueil de Gosset, 1. 1) Item f( quum Biterriensis, Carcassonensis et alii officiarii locorum consue- «i verunt citari et adjournari facere commissarios per ipsos missos « super facto injurioso, factum eorum commissariorum perturbando « propter favorem inordinatum quem ipsi officiarii erga impetrantem « taies citationes habent, eo quia sunt omncs compatriotaî, et sic ne- « gociuni regium precelatur, et cum ad ipsos non pertineat, sed ad « dictam camerani compotorum Parisius propter instructiones et decla- (.( rationes super fmanciis exigendis éditas et factas ; si dictis citationi- « bus et adjournamentis obedietur? Compareat pro prima dicta^ et « audiatpetitionem, etsitangat in aliquo factum financie, declinetnec « respondeat. Item si ipsi officiarii vel eorum loca tenentes in casu « quod de facto contra dictes commissarios vel servientes propter dic- (( tum factum injuriosum agere vellent vel procède re, quid fiet, et « quai iter' contra ipsos procederetur^ maxime cum ad ipsos non perti- « neat interpretatio instructionum ac declaracionnm earumdem? Ha- « bebit mandatum spéciale super bec, ne de facto fmanciarum se intro- (( mictant quoquomodo. »

«'( n'onioïKlrc l.i (Icinjnnlr («m'iihm^ r.nnirc riix. Si «'cllr di-- Muiiwlc^ toii('ii<^ ni (|iini <|ii(; ce, soi! I(* f.iit des firiaiKcs, jIk (IfîvronI opi^o*^»'!* lin décliiNilniiT cl s'iihslciiii" de i'()i\r\iirr. an fond. One s'il s'jif^il de |nnii'.sniles d'(d'lir«!, le (lonseil sn lY'scM've de doniK^r <los ordres juirtienlier s, snivnnf les riiTonslinn'es, jifin d'enipArhor ([nv les jnf;es()r'dinîiires ne s(i nièl(5nt (>n anenncî ra(;()n des a Mairies de finance.

Le second (;\eni|)l(* (|n(Mions citerons v^\ dn l'èf^jn; de Lonis XIV. Le ParlennMit de Metz îivait snrsis à YvAirvj;istrenH'nt dm\ traité conclu le 28 février 1H()1 entre le roi et le dncd(^ Lorraine. Un arrêt du Lonscil, du J8 décembre J()()M, cassa l'arrêt dn l*ar]ementdc Metz ])ar le motif suivant :

(t D'autant qu'il n'appartient nullement aux ofliciers de ses Cours de parlement ni antres, de délibérer sur les traités que Sa Majesté fait avec des princes étrangers, ni d'entrer en aucune connaissance des motifs desdits traités, mais bien de les faire publier, et tenir la main, en ce qui les concerne, à l'exécution d'iceux, suivant ce qui leur est ordonné par Sa Majesté, et que ce que les officiers du Parlement ont entrepris en cette occasion est au-dessus du pouvoir de la Cour et préjudicic au service de Sa Majesté. A quoi étant nécessaire de pourvoir. Sa Majesté, étant en son Conseil, a cassé, révoqué et annulé ledit arrêt, etc. »

On voit que les contlits ne sont pas une invention moderne. En parcourant les anciens arrêts du Conseil, on y retrouverait tous les principes de la jurisprudence administrative sur la séparation des pouvoirs. La ligne de démarcation n'est pas tout à fait la même, mais elle n'est pas moins profonde, et le gouvernement n'est pas moins attentif à la faire respecter. La grande différence consiste en ce que l'exercice du conflit n'était autrefois soumis à aucune règle.

Il en fut de même pciidani toute la période révolutionnaire. Les conflits d'attributions entre les autorités judiciaire et administrative durent être jugés d'abord par le roi ', puis par la Convention \ puis enfin par le Directoire \

La Constitution de l'an YIll remit la décision des conflits au Conseil d'Etat. Depuis lors l'arbitraire a peu à peu disparu, et l'institution des conflits a été entourée d'importantes garanties.

Un arrêté du 13 brumaire an X conféra aux préfets seuls le droit d'élever le conflit dans l'intérêt de l'administration. Alors se présenta la question de savoir si le conflit ne pouvait pas être élevé aussi par l'autorité judiciaire, et cette question fut d'abord résolue affirmativement, mais le Conseil d'Etat ne tarda pas à revenir sur cette jurisprudence et à déclarer que le droit d'élever le conflit appartenait exclusivement à l'autorité administrative.

Un avis du Conseil d'Etat des 19-22 janvier 1813, décida que les parties intéressées seraient appelées à fournir leurs observations. Mais on reconnut bientôt que la procédure tracée pour les affaires contentieuses ordinaires n'était pas applicable au jugement des conflits. Une ordonnance royale du 12 décembre 1821 détermina des délais dans lesquels les préfets durent transmettre leurs arrêtés de conflit à l'administration centrale, les procureurs du roi envoyer les pièces de l'instance judiciaire, et les parties fournir leurs observations. Les ordonnances rendues sur conflit, après l'expiration des délais prescrits, n'étaient susceptibles ni d'opposition ni de révision. La

1 Loi du 7-14 octobre 1790.

2 Décrets des 21 prairial an 11, 13 pluviôse, 4«' et 13 fructidor an III.

3 Loi du 21 fructidor an III.

iioNi'i.irs. 2 lit

jurispriMli^iKc (hiC^^oiisoil (TMlat posa (raillnirs m |>riii(i|><' (|iM> \v corillil iw pouvait plus (Mrc- OUiVv quand l.i (onh'slalioii viiùl hM-miiKM» jjar (1rs 'pif^cinciits ayant acipiis l'aiit(»rit«Ml()la cliosr iuf<o(^ Il u'y avait cliosc (Irfiiiitivonu'nt juf<<'M^ qu'a[n'<''s r<\\piiatiuu <i(3S tl<''lais du [lomvni m cassatiou.

Ces n'*^4os constituaient des garanties recolles, mais encore insuflisantes. Kniin l(i f^ouvcrnemcnt delà Reslauration iiyani al)usé des conflits en matière électoralr, un des pnnniers actes du ministères Martignac fut de soumettre à des règles précises l'institution des conflits. De là l'ordonnance réglementaire du i*'' juin 1828, encc>re <'n vigueur aujourd'hui. Elle ne cherche pas à déterminer les limites qui séparent le pouvoir judiciaire du pouvoii" administratif, mais elle règle d'une manière précise dans quels cas et dans quelle forme le conflit pourra être élevé.

Le conflit est le moyen par lequel l'autorité administrative revendique une affaire dont l'autorité judiciaire a déclaré se saisir, soit que cette aftaire rentre dans le contentieux administratif, soit qu'elle appartienne au jjouvoir discrétionnaire de l'administration.

Le conflit ne peut être élevé pour défaut d'autorisation, soit de la part du gouvernement lorsqu'il s'agit de poursuites dirigées contre ses agents^ soit de lapart du Conseil de préfecture lorsqu'il s'agit de contestations judiciaires dans lesquelles les communes ou établissements publics sont parties. Il ne peut pas davantage être élevé dans le cas où une action intentée contre l'État , un département

1 A moins que l'agent poursuivi n'excipe d'un ordre ou acte administratif dont il faille déterminer le sens et Teffet, auquel cas il y aurait question préjudicielle de la compétence administrative, et par suite possibilité de conflit.

OU une commune n'a pas été précédée du dépôt du Mémoire qui remplace en pareil cas le préliminaire de conciliation. Ce sontlà des nullités qui peuvent être invoquées devant l'autorité judiciaire, mais qui ne sauraient donner lieu à conflit.

Le conflit ne peut jamais être élevé en matière criminelle, alors même que la culpabilité de l'accusé serait subordonnée aune question préjudicielle de la compétence administrative. Ainsi, lorsqu'un comptable est poursuivi et traduit devant une Cour d'assises pour dilapidation de deniers publics, avant que ses comptes n'aient été apurés par l'autorité administrative, il peut bien demander le sursis à la Cour d'assises, et, si la Cour passait outre, son arrêt serait cassé par la Cour de cassation, mais le conflit ne peut être élevé. On a pensé qu'il y aurait peu d'avantage et 1)eaucoup de danger à laisser l'administration intervenir dans un débat criminel.

En matière correctionnelle le conflit ne peut être élevé que dans deux cas, à savoir : \^ lorsque la répression du délit est attribué par une disposition législative à l'autorité administrative, 2° lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartient à l'autorité administrative, en vertu d'une disposition législative. Dans le premier cas, il comporte revendication de l'action civile aussi bien que de Faction publique. Dans le second cas, il ne peut porter que sur la question préjudicielle.

Le conflit ne peut être élevé que devant les tribunaux civils et les Cours impériales, c'est-à-dire devant la magistrature inamovible \ Quant aux tribunaux inférieurs,

* Le juge des référés exerce la juridiction ordinaire du tribunal. Le conflit peut donc être élevé devant lui (Avis du Conseil d'État du

3 mai 1844).

iirnovihN's ou r\('('|»linri?i('ls, lois (jiio Ir^s jiif^'i'H ili» paix, l<*s Irilmiuinx do simple |w(li(r, les Irilunwiiix de «omini'nM*, les ('(Hisrils de ]>rnd'li(nnni('s, les jurys d'rxproprialijui, Umiis nnj>iôhMiu»nls son! iiirminirril moins îï craindre, rt, dans \v. cas on U^s voi«rs ordinaiios scruicînl insiiiJisantrs, rÉtat a tonjoni's lu droil do lairo annnl(4' vtta <;m])i(H<!nH!nts par laClonr do oasaalion, pcnii* oxri^s d(; pouvoir.

La olioso jn^oo doit èlro n^spcîctoo av.uif tout. Kilo inti'M'osso l'oi'dro pui)lic (^ncoro ])lns vivoniont qno lo rof^lcîluonl dos conipotoncos. Lo. coidlil, uo [hhû donc ])lus otre élevé lorsqu(^ lo litige ost torniino, soit par un jugoniontou arrêt dôliiiitit", soit par transaction, désistomont, acquiescement, ou [oi\s(|uo l'instance est éteinte par une cause quelconque.

Il suit (le là que le conflit peut être élevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut jamais l'être devant la Cour de cassation, mais il peut l'être devant la (^our de renvoi, après cassation prononcée.

Lorsqu'on dit qu'il n'y a plus lieu à conflit après litige terminé, cela s'entend d'un litige terminé au fond. Des jugements ou arrêts rendus sur des incidents, ou sur des exceptions, et même sur la compétence, ne font jamais obstacle au conflit, tant que le fond n'est pas définitivement jugé, sauf le cas oii, malgré un déclinatoire proposé, et sans attendre l'expiration des délais laissés au préfet pour prendre un parti, un tribunal passerait outre au jugement du fond.

Le droit d'élever le conflit n'appartient qu'aux préfets. Le préfet de police de Paris, et les préfets maritimes dans les aiTondissements maritimes^ sont des préfets et, par conséquent, ont le droit d'élever le conflit dans les matières de leur compétence.

* Ordonnance du 18 décembre 1822.

L'arrêté par lequel un préfet élève le conflit d'attributions est un acte des fonctions qu'il exerce comme représentant l'autorité administrative. Dès lors, le préfet ne peut, en principe, proposer le déclinatoire et élever le conflit que devant les tribunaux établis dans la circonscription de son département. Toutefois, par exception, le préfet est autorisé par l'ordonnance du 1" juin 1828, à proposer le déclinatoire et à élever le conflit en appel pour les affaires qui ont été introduites dans un des tribunaux de son département, alors même que le siège de la Cour d'appel n'est pas établi dans ce département. Mais la règle générale reprend son empire toutes les fois que l'aflaire se trouve portée devant un tribunal ou une Cour située dans un département autre que celui oii l'affaire a pris naissance ; par exemple, en vertu d'un arrêt de renvoi émané soit de la Cour d'appel, soit delà Cour de cassation.

Le conflit doit être précédé d'un déclinatoire. Il est convenable que le tribunal saisi par les parties soit mis en demeure de reconnaître lui-même son incompétence. Ce déclinatoire administratif est une formalité indispensable. 11 est exigé, alors même que l'incompétence aurait déjà été soutenue, soit par les parties, soit par le ministère public.

Le déclinatoire est envoyé au ministère public et communiqué aux parties. Un débat s'ouvre à l'audience sur la question de compétence, et le tribunal rend son jugement.

Alors de trois choses l'une :

Ou bien le déclinatoire est admis, et les parties acquiescent au jugement. En ce cas il n'y a pas de difficulté.

Ou bien le tribunal rejette le déclinatoire et retient la cause. Dans ce cas le ministère public doit adresser au préfet une copie du jugement, et, dans les quinze jours

(ON FIJI s. L'I i

(|ui siiivnil cri riivoi ((uistah' par Ir rr^^ishr tir mointiiituit triiii an {iai'(]iM't, le |)rri'< I |HMit ('Irvn Irrniillit. L'ari'(Ho de cnnllil (l(Mt (Mit iii(>tiv('* cl rapporlcr IcxluctlU'iiK^it hi disposition h'f^islativc ([iii «ittrihiic ;i l adiiiiiiisliufion \i\ ((niiuiisscuicc du point litij^iciix. Il csl (|('*pos('' au j^^retlc du tribunal.

Ou ld(;n onliu, et o'est la troisi(îUH^ liypotli(*s(', le Iribuiiid aduu't le dt'îcliuatoire, mais une des |)aiti(\s inlcrjotte appel. Eu ce cas le pn'det ])eut élever le contlit dans la (juinzaiiie (pii suit la sif^^nificalion de l'acte d'apjxd.

Eu prt^sence d(î l'arrêté de conflit, le triljuual est tenu de surseoir, à peine de l'orfaiture. Il n'est niè'uu' pas ju^e des nullités cpii peuvent se trouver dans c(?t arrêté. C'est au Conseil d'État seul qu'il appartient d'y statuer.

Le conflit est ju^é par le (Conseil d'Etat, comme affaire contentieusc ordinaire, mais avec cette différence que les parties ne sont pas appelées. Elles sont seulement admises à présenter des observations, mais non à conclure , car il s'agit en réalité d'un dél)at entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, bien plus que d'un débat entre parties. Aussi la décision rendue n'est-elle susceptible ni de révision, ni d'opposition, et aucune condamnation de dépens ne peut être prononcée*.

La décision doit être rendue dans le délai de deux mois à compter de l'envoi des pièces au ministère de la justice'". Elle consiste dans l'annulation soit de l'arrêté de conflit, soit de la procédure et des jugements intervenus. Du reste le Conseil d'État ne peut ni évoquer le fond de

* Ordonnance du 13 décembre 1821, art. 7.

2 Ordonnance du 12 mars 1831, art. 7. Les délais sont suspendus pendant les vacances du Conseil d'État.

2i8 CONFLITS.

l'affaire, ni même renvoyer les parties devant une juridiction déterminée.

Si, un mois après l'expiration de ce délai, le tribunal n'a pas reçu notification de la décision rendue sur le conflit, il peut procéder au jugement de l' affaire.

Les conflits élevés en Algérie sont jugés de la même manière, sauf quelques modifications en ce qui concerne les délais \ Dans les colonies les conflits sont jugés en première instance par les Conseils privés, sauf recours au Conseil d'État ^

Nous venons de parler du conflit positif, c'est-à-dire du cas 011 l'autorité administrative et l'autorité judiciaire se prétendent également compétentes. Le cas inverse peut se présenter et constitue le conflit négatif. Le cours de la justice se trouve alors inteiTompu et ne peut être rétabli que par le Conseil d'État, seul supérieur commun des deux juridictions. Aucune loin'aréglé cette matière. C'est la jurisprudence du Conseil d'État qui a posé les principes ^

Pour qu'il y ait conflit négatif, il faut que les deuxjmndictions aient été saisies, et se soient toutes deux déclarées incompétentes; il faut de plus que l'un des tribunaux saisis soit véritablement compétent.

Le conflit négatif n'est soumis à aucun délai. 11 faut bien, en effet, que les parties trouvent des juges. Le Conseil d'État statue en cette matière comme en matière con-

^ Arrêté du 30 décembre 1848.

- Ordonnance du 21 août 1825, art. 160, 161 ; ordonnance du 9 février 1827, art. 176, 177, etc.

^ L'ordonnance du 12 décembre 1821, art. 8, a donné une sanction légale à cette jurisprudence, en décidant que les conflits négatifs seraient réglés comme par le passé.

lnili(4is(' ordiiiiiirr, Jrchuc I iiiiloiih' <'nm|)(''h'iif<' ri riMivnir 1rs pallies dcvaiil un jiif;r (h'-lcnniiK', Mn ijlrl, le cniillil néf^iilir n'rsl rn ré.ilih'- (|n un ii;gl<!nH'iil dr jii^'cs. Lv rèfî^lriiinil de juf^t'S jinil iiirmr rirr doiiiM' d «d'Iici; ri par la inriiic décisii^n «pii cniislilin lail le «onllil iK'f^.ilit .