CARACTÈRES GÉNÉRAUX DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Nous venons de faire connaître le principe fondamental de la séparation des pouv oirs administratif et judiciaire, et nous avons montré comment il a été pourvu au maintien de ce principe par l'institution des conflits. 11 semble, au premier abord, que le législateur pouvait s'arrêter là et laisser à l'administration le soin d'expédier à sa manière les affaires administratives. C'est en effet ce qui a lieu dans d'autres pays, et par exemple en Prusse; mais la loi française est allée plus loin. Tout en excluant l'intervention de l'autorité judiciaire, elle a voulu donner à certaines contestations administratives la garantie d' un véritable jugement. De là deux sortes d'affaires administratives, celles qui peuvent se produire sous la forme contentieuse, et celles qui rentrent dans le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Cette distinctionpeutètre éclaircie par quelques règles générales qui résultent de la jurisprudence.

Tout droit donne naissance à une action, et toute action doit avoir un juge. La loi française ne méconnaît pas ce principe, seulement le juge qu'elle donne varie suivant la nature de l'affaire, et elle attribue compétence tantôt aux

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(lilniiimi.v ordiuiiires, tantôt ù Iji juridiction iuliiiiiiistrativ(î.

Q\w\ que soit le juf!;r ('oiiijx'lcnt, le Imt lifiiiJ {\v l'jK^tioîi est toujours le inciiu^: mîiintciiir 1(; droit. Mais les moyims mis à \i\. disj)ositioii du jug(î pour arriver à ee résultat sont ordinairenient difïV^rents. Ainsi 1(5 juf^e ordinaire ne peutjamais annuler ni réformer un acte de l'autorité administrative, mais il est quelquefois autorisé à n'en tenir iiucun compte, et à maintenir le droit nonobstantl'acte administratif qui lui porte atteinte. Au contraire le juge administratif est ordinairement investi du pouvoir d'annuler ou de réformer l'acte môme de l'administration.

On peut donc dire d'une manière générale quetoutacte qui porte atteinte à un droit peut être attaqué par la voie contentieuse, mais cette définition a besoin de quelques développements .

Expliquons d'abord ce qu'il faut entendre par ces mots actes de l' administration. Ils ne comprennent pas, à beaucoup près, tous les actes émanés de l'autorité administrative.

Il faut écarter d'abord les actes législatifs, et nous entendons par là non-seulement les lois, contre lesquelles il ne peut évidemment exister de recours par la voie contentieuse, mais les décrets, les ordonnances, les règlements de police faits par l'autorité administrative en vertu d'une délégation du pouvoir législatif. Ces actes nepeuvent donner lieu à aucun recours contentieux, ni direct, à fm d'annulation ou de réformation, ni même indirect, à fm d'indemnité.

Il faut encore écarter les actes de gouvernement. On entend par là les actes que la constitution et les lois réservent à la puissance souveraine, sans autre contrôle que celui des grands corps politiques et de l'opinion publique.

222 <;akactèiœs généraux

On peut citer comme exemples les faits de guerre, les traités et capitulations avec les puissances étrangères. De même que les actes législatifs, les actes de gouvernement ne peuvent donner lieu à aucun recours contentieux, ni direct, à fin d'annulation, ni indirect, à fin d'indemnité, sauf le droit, dont les tribunaux ne peuvent être dépouillés, de garantir l'état civil, la liberté et la propriété des simples citoyens contre toutes voies de fait qui ne rentrent pas dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels.

Il faut enfin écarter les simples actes de gestion des propriétés domaniales. Dans ce cas l'administration agit, non pas en vertu du pouvoir qu'elle exerce dans l'Etat, mais comme tout propriétaire, non à titre public, si l'on peut s'exprimer ainsi, mais à titre privé, et dès lors les actes de ce genre ne peuvent faire obstacle à la compétence des tribunaux.

Tous autres actes sont des actes d'administration; mais il faut encore distinguer ceux qui sont pris en vertu d'un pouvoir discrétionnaire, conféré par la loi, et ceux qui ne peuvent être pris qu'à la condition de respecter les droits des tiers. Les premiers, auxquels on donne quelquefois le nom à' actes d administration pure ^ne peuvent donner lieu à aucun recours : telles sont, par exemple, les mesures de police, de discipline, de tutelle administrative; les seconds seuls peuvent donner naissance à un recours par la voie contentieuse soit à fin de redressement, soit à fin d'indemnité.

Cette distinction tient sans doute à la nature des choses, mais elle n'en a pas moins, comme la distinction des pouvoirs administratif et judiciaire, un caractère éminemment positif. Ce n'est pas au moyen de formules abstraites, à priori^ qu'on peut déterminer si dans un cas donné le recours contentieux est ouvert. Il faut, avant tout, s'at-

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larluM" ail U^>iU\ des Uns jiiirticuliôrr.s (il <'»hi<li('i- hi iiiiliir»^ «lu [MUivnir <|ir(^ll<)s cniiiVTcnf ;i radiiiiiiistralioii , mi du droil <(U idlrs rojumiiaissiMd aux parliculirrs. C/rsl rr «inc nous vn'i'oiis dans la suilr dr cv li'avail.

Uuu raison parlicudioir lU'. piMiru'l, pas, iiii nioms çn f^mirral, d'allaqucM* pai* lavoiocoiitnnlirusc 1rs a(t(<Kruianrs du f^ouvcnKînu^nt en (loiis(H d'KlaL (lo si;rait en <;i'ft't a[ij)(di*rdu (loiisoil d'Etui au (Innscil d'Klal Ini-nirrnr. Il a paru nrrFrral)lo dv. n'ouvrir on ci* cas aux [laiiics qu'un recours par la voie purement gracieuse '.

Aprt'is avoir ox[)li(jué ce qu'il faut (entendre; par un acte de l'admiuistration, il nous reste encore ci donner quelques éclaircissements sur les derniers mots de la formule générale. La seconde condition pour qu'il y ait n;cours contentieux, c'est qu'il y ait atteinte portée à un droit.

11 suit de là que les simples avis, les mesures d'instruction, tous les actes qui ont un caractère purement provisoire, ne peuvent faire l'objet d'aucun recours, par cette raison qu'ils ne font aucun obstacle à ce que la partie qui se croit lésée exerce son action devant la juridiction compétente. La même raison s'applique aux simples actes de gestion dont nous avons parlé plus haut.

Il suit encore de là qu'un simple intérêt n'est pas suffisant pour justifier le recours par la voie contentieuse. Il faut un droit, et un droit opposable à l'administration, un droit qu'elle soit tenue de respecter, car si l'administration est autorisée par la loi même à ne pas tenir compte de tel ou tel droit, il n'y a pas de recours possible. Il y a lieu de sui\Te la règle du droit commun : a Nemo maie facit qui jure suo utitur. »

ce Ainsi, dit M. Vivien % le contentieux administratif se

* Décret du 22 juillet 1S06, art. 40.

^ Etudes administratives (1852), 1. 1, p. 125.

22 i CAKA<TÈRKS GÉINÉRAUX

compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l'administration par les lois et règlements qui la régissent ou par les contrats qu'elle souscrit ; ainsi toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d'instruction, ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux^ s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée, ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le même effet, si le sens ou l'exécution en sont contestés. L'ensemble de ces débats considérés en masse constitue le contentieux de l'administration ; il se compose donc d'une nature toute particulière de contestations, bien distinctes, comme on le voit , du contentieux judiciaire et de l'administration pure, yy

Mais quelle que soit la juste autorité qui s'attache à la parole de M. Vivien, n'exagérons pas la valeur de ces règles générales. Le contentieux administratif, tel que nos lois l'ont fait, comprend des matières que la règle semble exclure, et en exclut d'autres que la règle paraît admettre. N'acceptons donc cette règle que sous bénéfice d'inventaire, et comme une expression abrégée des innombrables dispositions de nos lois. Ici plus que partout ailleurs s'applique le précepte laissé par les maîtres de la science : (f Non ex régula jus sumatur, sed ex jure quod est régula « fiat\ »

Nous venons de voir que les actes d'administration pure tiennent du pouvoir discrétionnaire, et ne peuvent en conséquence donner lieu à aucun recours par la voie contentieuse. Ils n'échappent cependant pas d'une ma-

' Paul, l. 1, D. J)e regulis juris (L, 17).

iiifM'c «il)S<»lii<' lUï <'(»tiin)l(' (lu Cniiscil d'I^t.-it, ;iii(|ii('l ils ixmvnil loiijoiirs rirr «Irlrros pour iii( omp/'lriirc on rxctîs (1(^ pouvoir.

A ce |)oiiil (l<' vue, Ir (loiiscil (rKlnl jom*, (l;ms l'ordre culiuiiiislnitir, \r mrm<' roln t\\ir ladoiir de cassation dans l'ordre judiciaire. Il avait déjà cotti^ atlriluitioii S(ms l'unrieiiiio monarchie. En I7HÎ) on ne sonf^iîa même [jas à proclann^' do nouvoan le ])rinci[)(^; mais an mois d'octobre 1700 le tribunal do Oray so trouva saisi d Un déhjil do compctonce- ontrc^ l(^ directoire du département do la Haute-Saôno vl la municipalité de Oray, au sujet d'une rue servant do grande route. ( 'ottc» procédure fut dénoncée à l'Assemblée nationale qui, par une loi du 7 octobre 1790, déclara que les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs deviiient être portées au roi, chef de l'administration générale, et n'étaient, dans aucun cas, du ressort des tribunaux. En conséquence, l'Assemblée ordonna l'apport de la procédure devant le roi.

C'est encore ce décret qui sert de base légale aux décisions du Conseil d'Etat, en matière d'incompétence ou d'excès de pouvoir.

Comment définir l'incompétence et l'excès de pouvoir? On s'accorde à dire aujourd'hui qu'il y a incompétence quand le juge ne pouvait pas connaître de l'afFaire qu'il a jugée. 11 y a excès de pouvoir quand le juge saisi d'une affaire de sa compétence prend des dispositions qui lui sont interdites. Ainsi un Conseil de préfecture est compétent pour connaître d'une contravention de grande voirie, mais il ne peut prononcer la peine de l'emprisonnement sans commettre un excès de pouvoir.

Toute violation de la loi ne constitue pas un excès de pouvoir. L'excès de pouvoir réside surtout dans le dispositif de la décision, tandis que la simple violation de la loi