CHAPITRE XXXllI

Nous avons essayé de faire connaître l'institution de la justice administrative. Nous en avons raconté l'histoire, décrit l'organisation, défini la compétence. Nous avons montré quelles sont les actions dont elle connaît, quelles règles elle leur applique, dans quelles formes elle les instruit et les juge. Arrivé au terme de cet ouvrage, il ne nous reste plus qu'à en tirer la conclusion.

Cette conclusion peut s'exprimer d'un mot. C'est la tendance progressive et constante du droit administratif à se rappxocher du droit commun, te^idance qui se manifeste à la fois et dans le fond du droit et dans la juridiction.

Quelle distance du fisc de l'empire romain avec ses privilèges, son escorte de délateurs et ses juges spéciaux, quelle distance même de l'administration monarchique de Louis XIV, oii l'arbitraire prend la place du droit, et oii le recours au Conseil d'Etat dégénère en une formalité illusoire, à l'administration française moderne, si enchaînée à la loi, si efficacement contrôlée parle Conseil d'État! Il ne s'agit pas ici de savoir si, dans la distribution des pouvoirs publics, une part plus large ne devrait pas être faite à l'autonomie communale, à l'initiative individuelle, à ce que les Anglais appellent le self government. On pourra facilement simplifier, déplacer, confier à d'autres mains tout ou partie de l'action administrative ; mais en quelques mains qu'elle passe, cette action ne changera pas de na-

CONCUISION. <»7.S

hire, ïif les lois i|iii lii(l(''liriissi'nl, rnslcrnnl. Va\ parcoiiraril (M^llos qui riîfçissniit la s'il nation «lo rilLil, coinnif propriétaire, rroaiici(îr on drhilrnr, cnctndianl snrlonl rrllos qui s*a])|)liquonl.anx comumnos oi aux étahlisscnicnts publics, on up peut s'emp<V'li(a* de rcnuirqucr eondiitii li-nrs dispositions se rapproclKuit du droit eommun, etcomhirn les privil('îf,^os qui subsistent encore sont faciles à jnsfilirr. Aussi bien ce ne sont pîis h proprement parler des privilèges. Les modifications apportées à notre léf;is]atif>n civile, dans l'intérêt de l'Etat, résultent de la nature mémo des cboses. Il fallait bien des mesures exceptionnelles pour assurer la conservation du domaine public ou l'ordre de la comptabilité financière; mais l'exception exactement définie par la loi se renferme toujours dans d'étroites limites, et il est rare qu'elle dépasse le but.

S'il y a peu de critiques à faire de notre droit administratif en matière purement fiscale, on ne saurait approuver sans réserve les parties de ce droit qui touchent aux institutions politiques. 11 faut reconnaître qu'en cette partie le progrès est beaucoup moins sensible, et que la législation est restée trop fidèle aux anciens errements. Il suffit de rappeler ici ce que nous avons dit de la garantie administrative des fonctionnaires et de la tutelle administrative des communes. Ce sont là des institutions de l'ancien régime qui s'adaptent mal à un régime de liberté politique, et qu'il serait très-facile de modifier sans inconvénient.

Si maintenant nous passons du droit administratif à la juridiction administrative, nous trouvons encore la même tendance et le même progrès.

On ne saurait nier que la justice administrative ne soit une invention du despotisme ; c'est avec l'empire romain qu'elle a paru pour la première fois dans le monde: c'est avec la centralisation qu'on la voit renaître en France, et

67(7 CONCLUSIOÎN.

on peut ajouter que les peuples les plus libres, comme l'Angleterre et l'Amérique, en ignorent jusqu'au nom. Enlever au juge indépendant, et surtout au juge inamovible la connaissance des affaires d'Etat, s'affranchir de tout contrôle, être à la fois juge et partie, telle a été incontestablement la pensée du pouvoir qui a créé la justice administrative.

Mais est-ce à dire que la France moderne doive repousser la justice administrative comme incompatible avec la liberté? Non assurément, et tout en avouant ce qu'elle a été au début, nous ne devons pas méconnaître ce qu'elle est devenue. C'est un point sur lequel on nous permettra d'insister.

En effet, la justice administrative n'est plus aujourd'hui ce qu'elle était sous l'ancien régime. Alors, elle n'avait de la justice que le nom. Les intendants et le Conseil d'État jugeaient sur simples mémoires, sans audience, sans publicité, sans motifs. Trop souvent ils prenaient les ordres de la cour ; trop souvent aussi le nom du Conseil d'État ne servait qu'à couvrir l'arbitraire du ministre. Mais tout cela n'a-t-il pas disparu? En instituant la section du Contentieux, le décret du 11 juin 1806 a érigé le Conseil d'État en un véritable tribunal. Les ordonnances royales de 1828 et de 1831 qui ont réglementé les conflits, introduit le débat oral et public, et institué un ministère public auprès du Conseil, ont effacé les différences qui séparaient encore la justice administrative de la justice ordinaire. Les seules qui subsistent encore consistent en ce que les membres du Conseil d'État ne sont pas inamovibles, et en ce que leur mission se borne à préparer les décrets, que la signature du chef de l'État rend seule exécutoires.

Mais ces dernières traces du caractère primitif de Fin-

stiliilioii (Jisparaîtnml sans doiilc aussi (jncNjiMi jour. Déjà, sous rmipiic <lr la loi du frj mars 184Î) «'(jusqu'au 2 c1<îroinhi'c I8")l, la scclioii du conleutiiîux a *'\r iuvfîslir d'uiir juridiclinn ju'oprr cl a rcFidu di's airrls dans la uirnu' l'oiiuc ([U(^ h's tiihuiiaux ordiuairrs. L'cxpriicFictî a dôuuiuti les ap|Moli(Misions des Ihéoricions (pii repoussaient comuK^ daiif^^erousc riuuovatioii proposée, el au surplus il n'y a f;uère d'(iX(Muple (pu; le chef de l'iital ail. refusé sa signature aux proj(^ts de décrets présentés par le Conseil. Il eu est de même de l'inamovibilité. Bien loin de compromettre l'indépendance de l'administration, elle augmenterait la confiance des citoyens dans l'indépendance et l'impartialité du juge, et par suite elle assurerait au pouvoir plus d'obéissance et de respect ; car il ne suffit pas qu'un juge soit juste et éclairé, il faut encore qu'on le croie et qu'on le sache tel.

Sans méconnaître ces différences entre la justice administrative et la justice ordinaire, on peut donc dire qu'en réalité le Conseil d'État au contentieux n'est autre chose aujourd'hui qu'une Cour de justice, un tribunal spécial, il est \Tai, mais enfin un tribunal, offrant tous les avantages des tribunaux spéciaux, une meilleure expédition des affaires jointe à une procédure plus rapide et moins coûteuse.

En effet, quelle que soit la tendance de notre droit administratif à se rapprocher du droit commun, il y a cependant, nous l'avons assez montré, des différences qu'on n'effacera pas. Il y aura donc toujours des lois administratives comme il y a des lois commerciales, et il sera toujours convenable d'en confier l'application à des tribunaux spéciaux.

Comment les tribunaux ordinaires, tels qu'ils sont organisés en France, se prêter aient-ils à l'expédition des

affaires administratives? Lamuliiplicité des tribunaux de première instance et même des cours d'appel, le taux élevé du dcirnicr ressort, le pourvoi en cassation réduit au cas de violation de la loi, la nécessité du ministère d'avoué, la complication de la procédure seraient des obstacles presque insurmontables à l'extension de la compétence judiciaire. Au contraire, dans l'organisation de la justice administrative tout n'est-il pas admirablement approprié au but de l'institution? Un tribunal d'appel unique pour toute la France et remplissant en même temps les fonctions de Cour de cassation, recevant presque sans exception les appels des juridictions administratives inférieures et maintenant ainsi, sans résistance possible, l'unité de la jurisprudence administrative, si importante à conserver, assez haut placé pour annuler les actes des agents du gouvernement et même ceux des ministres, pouvant provoquer sur chaque affaire l'avis de l'administration et la production des pièces administratives, voilà ce qu'est le Conseil d'État au contentieux, ce que ne pourrait*être aucun tribunal ordinaire.

Après cela, que l'organisation des juridictions administratives de première instance soit insuffisante, qu'aucune loi n'ait défini la juridiction des ministres, que celle des Conseils de préfecture ait besoin d'améliorations, il importe peu, puisque ces juridictions, d'ailleurs expéditives et presque gratuites, ne décident jamais en dernier ressort.

La nécessité d'un tribunal spécial est donc évidente au point de vue pratique, et pour l'expédition des affaires. Elle ne l'est pas moins au point de vue politique ; car, chose remarquable, la justice administrative, qui est une invention du despotisme, est devenue avec le temps une garantie constitutionnelle contre les abus de pouvoir de l'administration.

ooNixrsKiN. «ny

Ou lui saiirail ln>|) le iV^pétcr. Ihiiis Iniis li^s |)uyH on il <^\ist(^ un |MMivoii- «uliiiiuistnilir, liirriinlii(|unii(uit, ^)V'^il- Jiis6, avcM' 1(niios les n^ssnun'tîs dr la (•ciitralisaiioii, «'1 ces iiiiKunlnahlrs aniiiuis dv ronrtioiiiiaiiiis (jur nous voyons dans tous les {^raiuls l']tats du conliiKMif, la justice adniinistralive est ussurémenl la garantir la ])lus ellicaee (jui puisse être dount'e à l'administré contre l'administrateur, (^e n'est pas seulement la jjIus eflicaee, c'est la senl(3 (|ui puisse etn; donnée. En elVet, ce serait une. grande erreur de croire que la suppression de la justice administrative rendrait aux tribunaux ordinaires les affaires (|ue juge aujourd'hui le Conseil d'Etat. Elles ne seraient i)lus portées devant le Conseil d'Etat, mais elles ne seraient pas pour cela rendues aux tril)unaux ordinaires. L'administration saurait bien s'arranger pour ne reconnaître aucun juge, et le droit de pétition remplacerait le droit de recours, c'est-à-dire qu'il faudrait implorer comme une grâce ce qu'on peut aujourd'hui réclamer comme un droit.

Ce n'est pas là une vaine appréhension. On peut voir ce qui se passe en Allemagne. En Prusse, pcU" exemple, nous l'avons déjà dit, il n'y a pas de justice administrative, pas de milieu entre les ailaires judiciaires que les tribunaux décident d'après les lois, et les affaires administratives que l'administration tranche avec un pouvoir discrétionnaire. Un tribunal des conflits décide si la voie de droit est ou non ouverte {ob der Rechtsweg statt findet oder nicht)^ et en conséquence ouvre ou ferme l'accès de la justice ordinaire.

Mais si la Prusse n'a pas de justice administrative, elle a une administration tout aussi compliquée, tout aussi impérieuse que l'administration française. Aussi la moitié seulement des contestations qui, en France, appartiennent

à la justice administrative, sont jugées en Prusse par les ti'ibunaux ordinaires ; l'autre moitié n'a plus aucun juge. Par exemple, un entrepreneur de travaux publics ou un créancier du fisc peuvent actionner l'Etat devant les tribunaux ; mais si un contribuable veut réclamer contre la cote de ses impôts, si un fonctionnaire public demande son traitement ou sa pension, le recours ne peut être porté qu'à l'administration, et il aboutit au ministre, c'està-dire aux bureaux. En général, la voie de droit est fermée toutes les fois qu'elle tendrait à soumettre aux tribunaux un acte administratif émané de l'État agissant en sa qualité de personne publique \

A défaut de recours contre les actes, les citoyens ontils du moins le droit d'en poursuivre les auteurs ? Ce droit existe en principe. D'après un article formel de la constitution, tons fonctionnaires, civils et militaires peuvent être traduits devant les tribunaux, sans autorisation préalable du gouvernement, toutes les fois qu'ils ont commis un excès de pouvoir et porté atteinte à un droit. Mais quand l'excès de pouvoir n'est pas évident, c'est à l'administration qu'il appartient de décider cette question préjudicielle, et elle la décide sans recours.

Le système prussien n'arrive donc qu'à supprimer une garantie, sans rien mettre à la place. C'est ce qu'ont très-bien compris les hommes les plus éclairés du parti libéral en Allemagne. Bien loin de combattre la justice

* La législation et la jurisprudence prussiennes sont très-bien expliquées dans les ouvrages suivants : Die Zulœssigkeit des Rechtsweges und die Kompetenzkonflikte in Pr euss en, i^ar M. Sydow, conseiller à la Cour d'appel, Berlin, 1860; Das Verfahren heiKompetenzkonfliktm, par M. Hartmann, procureur général à la Cour de cassation, Berlin, 1860. L'inconvénient signalé était si manifeste qu'une loi du 24 mai 1861 a essayé d\ porter remède en étendant la compétence des tribunaux .

CONCMSION. ♦»H1

adniinislralivo, ils ihMii.'iiHlciil (|n Cllr sdil nr7;;mis(''(' die/ rii\.

Aussi Imcii ce n vst jwis Ui iiislicc ;i(liiiniisliali\ r tjiii <'st ronfrairc à l;i lilKMt('' |w>lili(]U(' , c'rsl radniinislratinii l()rs(|u'rll<'surt de sa s|jIhm"(' cl «^l'cllc «'iivjdiil !<' domaine de riiutiativo individuelle. S'il y a des |)e,u[d(^s qui j>enveiit S(^ passer d'une justice adniinistjative, ce sont les }>eiiples (]ui se gouvernent eux-nièni(;s et font eux-mêmes leurs ailaires. Voilà pourquoi FAugleterre et rAni(''ri({iie iie la eomiaissent pas.

En Angleterre, nous lavons déjà dit plus d'une fois, pour qu'une autorité quelconque; puisse exercer son pouvoir à l'encontre d'un particulier, il faut que ce dernier y consente, ou que le juge l'ordonne. En d'autres termes, tout Anglais a le droit de recourir à l'autorité judiciaire contre tout acte du gouvernement qui le frappe dans sa personne ou dans ses biens. Ce recours ahoutit à la Cour du banc delà reine.

« Supposez, dit un publiciste bien instruit de la constitution anglaise \ deux comtés voisins en querelle sur le point de savoir qui doit faire les frais soit d'un pont qui les sépare, soit d'une route limitrophe. Comment ces deux comtés, qui possèdent des pouvoirs égaux, et qui n'ont au-dessus d^eux aucun supérieur administratif, pourrontils être mis d'accord? Par la Com* du banc de la reine. Prenons maintenant le cas d'une autorité publique faisant un acte nuisible à des particuliers. Les marguilliers d'une paroisse, après avoir levé une taxe votée par le L^estry^ c'est-à-dire par rassemblée de tous les habitants de la paroisse qui payent une taxe pour les pauvres, détournent les fonds à leur profit; le grand jury du comté

^ M. (iustavp <lo Beaumont, l'Irlande, t. l, p. 300.

f>82 CONCLUSION.

vote un traitement pour le shérif, dont les fonctions, d'après la loi, doivent être gratuites; le maire d'une corjwjration municipale s'attribue le droit de nommer les officiers de la cité, contrairement à la charte delà corporation; quel tribunal possédera le pouvoir d'anéantir et de châtier les excès commis? La Cour du banc de la reine. »

Et remarquez que le recours porté à la Cour du banc de la reine ne tend pas seulement à faire punir le fonctionnaire, ou à faire indemniser le citoyen opprimé, il tend encore et directement à faire annuler par la Cour un acte illégal. Certes il serait difficile de supprimer plus radicalement la justice administrative.

Mais, encore une fois, si cela est possible en Angleterre, c'est que le peuple anglais fait lui-même ses affaires. Il n'y a là ni centralisation, ni hiérarchie, ni préfets, ni sous-préfets, ni maires nommés par le gouvernement. La commune même, telle que nous la concevons en France, n'existe pas, si ce n'est dans les villes. Tout se fait librement, spontanément. Les contribuables se réunissent, et nomment des commissaires responsables , les uns pour l'entretien de l'église, d'autres pour la surveillance des pauvres, d'autres pour la réparation des chemins, ou la police locale. Tous ces pouvoirs, qui souvent s'exercent dans des circonscriptions différentes, sont locaux, isolés, indépendants les uns des autres. Point d'administration supérieure qui puisse faire cesser les conflits, maintenir chaque pouvoir dans sa sphère, le forcer de réparer son tort s'il porte atteinte à un droit, sa négligence s'il omet ce qu'il est tenu de faire. Un contrôle supérieur est cependant nécessaire. Le confier au Parlement eût été le livrer aux influences politiques; on l'a donné aux juges des Cours de Westminster. La Cour du banc de la reine est la fin de tous les pouvoirs.

CONCLUSION. i'tH'A

(Àv ii'vsi |uish>iil. L'admiiiislralion tran(;ni.so est iiiv(?sli(% dans «Ii3 laif^c's limites, d'iiii poiiynii- discnHioiiiiairr; son (U'f;aiiisalioii csl assez piiissaiiii^, lo contrôle an(|ni',l elle est soiiniisc est assez fort poui" (pie h' léf^^islateiir piiissi' noii-senlenieni lui laisser uik^ jurande lil»erfr d'aclion, mais lui déléguer nieiin^ une ]>artie d(; son jiouvoir proJ)^(^ Rien dillerente est la])osition du fonctionnaire anf^lais. c( La loi anglaise, la loi américaine, dit M.Vivien *, s'attachent à prévoir et à régler tous les cas. domine elles sont appliquées en général par des agents qui ne dépendent pas du gouvernement, il faut qu'elles soient précises, impératives et expresses. Elles n'appellent aucun pouvcûr secondaire à suppléer à leurs omissions et ne laissent point de marge à l'appréciation raisonnéc de ceux qui doivent les faire exécuter. Cette exécution est un acte en quelque sorte mécanique, et, sous leur empire, l'administration un agent aveugle, appelé seulement à lire un texte et à le suivre littéralement. 11 n'a besoin^ selon une expression de Montesquieu, d'avoir que des yeux. Il suffit au législateur, pour atteindre son but, d'attacher une peine à la violation de chacune de ses prescriptions et d'en frapper celui qui, par incurie ou mauvaise volonté, les a méconnues. Que l'autorité judiciaire prononce cette peine, comme toutes les autres, ce n'est pas, de sa part, s'immiscer dans les affaires administratives. Elle aussi n'est appelée qu'à lire un texte légal et à constater s'il a été observé ou violé, ce qui est oflice déjuge. Elle ne saurait en aucun cas entraver une administration qui a déjà les bras liés, qui ne possède point son libre arbitre, et dont tous les devoirs sont écrits et marqués à l'avance, v)

Enfin, pour mettre le pouvoir judiciaire en état d'exer-

' Eludes adminislratives, t. I, p. 18.

ti84 CONCLUSION.

cer sur radministratlon le contrôle suprême, il a fallu donner aux Cours de Westminster une organisation et des formes de procéder qui ne se rencontrent dans nul autre pays.

En effet, ces Cours ne ressemblent guère à nos Cours d'appel. Elles ont pour ressort l'Angleterre tout entière. Les quinze juges qui les composent sont tous des hommes éminents par l'éclat de leur carrière autant que par leur savoir; leur traitement est de 125,000 à i 50,000 francs par an, et par leur position sociale et politique ils sont presque les égaux des ministres et du chancelier.

Quant aux formes de procéder, elles consistent en rmts, c'est-à-dire en ordres écrits que la Cour donne au nom de la reine. Si un juge inférieur refuse de juger, si un particulier a été indûment écarté d'une fonction publique, ou se trouve entravé dans l'exercice de sa fonction, si une corporation refuse de s'imposer pour payer une dette, dans tous ces cas et dans beaucoup d'autres encore la Cour du banc de la reine donne un writ de mandamus, c'est-à-dire qu'elle mande le défendeur à sa barre, entend ses raisons, et, s'il y a lieu, le contraint d'agir. Si un citoyen usurpe une fonction ou une franchise, si dans l'exercice de cette fonction il commet un abus de pouvoir ou une négligence, la Cour lui enjoint de montrer son titre [waiTant]^ et de s'abstenir s'il n'en a pas. Cette procédure s'appelle icrit de quo warranio^ et c'est par là que peut être attaquée la vahdité des élections municipales. Le writ ad cjuod damnum répond à ce que nous appelons en France enquête de commodo et incommodo . L'opposition à une demande de concession se fait par le writ de scire facias. Enfin la Cour a un droit presque illimité d'évocation par le moyen du writ de certiorari.

On voit par là que les barons de Westminster ne sont

(liis s(5iil(unnnt «Irs jii^rs, n^ sniil, nicnrr N's |»r<Mni('rs fon('ti<uiii«iir(;s du royainiH', ri, coiiuiir disaient les ai)«-irris shifiits, les corisrrvalciirs dr la paix du r<H, ( unscrrtilnrcs l'vijKv pacls. L(Mir [Mnivoir csl, ju'<\s([m' illimilr ri nr |wmiI <Mr(5 eiitravr ni par l'arbiliairc admiriislralif, ni niriiir p;ir r()ninij)()lon('r parlementaire. ]']n jdns (rime (Mcasion la ixniv du banc de la reine a, sn tenir tetc à la (Ihainl)i'e d<'.s comnmnes aussi bien qu'à rantorité royale, el niaint(3nir, anx applaudissements du pays tout entier, l'int^'j^judanc^c du juge, premier boulevard de la liberté des citoyens.

L'exemple de l'Ani^leterre ne pronv(^ donc rien contre l'instilution de la justice administrative. Si l'Angleterre a pu s'en passer, cela tient d'abord à ce qu'elle n'a pas d'administration centralisée et liiérarchiquement f)rdoimée , mais de simples fonctionnaires, pour la plupart électifs, toujours responsables de leurs actes et toujours encliaînés au texte d'une loi attentive à tout prévoir ; cela tient ensuite à l'organisation admirable de ses Cours de justice, dont les pouvoirs et les formes de procéder rappellent notre Conseil d'Etat bien plus que nos Cours d'appel.

Ce serait donc faire fausse route que d'attaquer au nom des principes libéraux la justice administrative, et cependant les attaques ne lui ont pas été épargnées. N'a-t-elle pas été représentée comme un être équivoque, s'efforçant de réunir, dans une combinaison cliimérique , Tadministration et la justice, le respect du droit et le bon plaisir, Tbémis menteuse entrouvrant les yeux sous son bandeau, pour glisser dans sa balance les poids qui lui conviennent? Railleries oubliées aujourd'hui; aussi bien le trait ne porte plus. En dépit des théories de quelques imprudents défenseurs, le Conseil d'État au contentieux est une véritable Cour de justice. Sa mission n'est pas d'é-

68fi co^cLUSlON.

ludcr mais d'appliquer le droit. Elle contrôle l'administration bien plus qu'elle ne la sert.

Il y a plus, si la liberté politique s'établit quelque jour en France, si les Français entriBprennent de se gouverner eux-mêmes, comme il appartient aux peuples parvenus à la virilité ; si nous devons voir un jour l'omnipotence de l'État restreinte, l'individu et la commune affrancbis de la tutelle excessive du pouvoir, le rôle de la ju stice administrative ne sera pas terminé pour cela. Au contraire, alors plus que jamais il faudra un tribunal unique, assez haut placé dans l'opinion pour pouvoir dominer toutes les résistances, capable de diriger, de réveiller au besoin ou de réprimer l'initiative individuelle, en un mot de jouer en France le rôle de la Cour du banc de la reine en Angleterre. Un pareil tribunal est tout trouvé: c'est assurément le Conseil d'Etat.