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assif^iiiitiiUi n ;i lien. Le «lossirr <^st riivoy»'! rn comimim rulioii ail miiiisliM', qui rsl inviti'' à rniunir srs <»l»scivaliniis.

Los parlif'S assipnrrs sont Iimiiics de (N'IriHlir dans un H(''lai (lui vurio ^\v quiiizi^jours à doux mois |iniii' la l'rance, vX (|iii vsl i"(''f;l('' par rordoniiancc de soit n»nniiiiiii«|iic quand ]v dôfViidciii' est doiuicilir aux colonirs on m pays rtrauf^cr. La di'doiist» consiste; dans Icdrpof d'un nirmoiid signô (Tiin avocat au Conseil, avci* [)i(Mtuction des pièces j'i l'appui. A l'expiration des délais, il (\sl passé outre au nippoi I. Si l'Etat est défendeur, il peut, à son c^hoix, ou défendre; par le ministère d'un avocat, ou fournil' ses observations par l'intermédiaire du ministre.

S'il y a plusieurs défendeurs, et que l'un d'eux seulement fournisse ses défenses, il est statué à l'égard de tous par la même décision, sans réassignation ni défatit profit-joint. L'article 153 du Code de procédure civile ne s'applique pas en matière administrative.

Après le dépôt de la défense, le demandeur a quinze jours pour prendre communication des pièces produites et répliquer. Le défendeur, à son tour, a quinze jours pour répondre. Les pièces produites devant le Conseil d'Etat sont soumises au timbre , mais non à l'enregistrement.

Les requêtes déposées et signifiées de part et d'autre contiennent les conclusions des parties ; ces conclusions ne peuvent contenir d'autres demandes que celles qui ont été prises devant le premier degré de juridiction. Les demandes nouvelles sont non recevables, et l'article 464 du Code de procédure s'applique ici sans aucune difficulté. / / t^ ^Passons maintenant aux mesures d'instruction. ^ L'instruction de l'affaire consiste dans l'envoi du dossier

au ministre compétent, pour que l'administration puisse

6f)2 PROCÉDURE ADMINISTRATIVE.

fournir ses pièces et donner son avis. Cette communication n'est exigée par le règlement que dans les affaires où l'État est directement partie ; mais comme il y a un intérêt public engagé dans toutes les affaires soumises à la juridiction administrative, l'usage s'est introduit de communiquer tous les dossiers à l'administration. Il n'y a pour ainsi dire pas une seule affaire contentieuse oii l'administration n'ait des pièces à produire, des éclaircissements à donner, des réserves à faire. C'est à quoi il a été sagement pourvu par l'usage des communications.

Indépendamment de cette mesure générale d'instruction, il peut y avoir lieu de prescrire des mesures particulières pour arriver à la découverte de la vérité, par exemple, une visite de lieux, une vérification d'écriture, une enquête, un interrogatoire de parties, une expertise. Toutes ces mesures sont ordonnées, même d'office, par la section du contentieux, qui commet au besoiiî, pour y procéder, un maître des requêtes ou tout autre fonctionnaire. Les délais sont alors déterminés par l'ordonnance même qui prescrit la mesure; mais il faut ajouter que ces mesures sont très-rares. La nature même des affaires administratives et la communication au ministre dispensent presque toujours de recourir à ces moyens d'instruction. Quant à la procédure à suivre, le règlement n'en dit rien. Il y a donc lieu de se conformer, autant que possible, aux règles tracées par le Code de procédure. Spécialement, lorsqu'une expertise est ordonnée, les experts ne sont désignés d'office qu'à défaut par les parties d'en convenir, et ils doivent prêter serment à peine de nullité.

Il est toutefois un moyen de preuve que la procédure administrative n'admet pas, c'est le serment de la partie. Un arrêt a décidé que les articles 13S8 et suivants du Code

l'IUMlfiniIRL ADMINISTRA 11 VK. f»<)^

l\<i|H>l(Mui, iM^liilils .111 scrincnl lilisdtM'isoir»», rif s'appli- (|iu'-iit qu'aux conlcslations p(n*t/M^s devant les (rilmnaux ; «|n'au('uri(^ disposition l<'*'^ale nVn a élrndu les rllols ,^i In jiiridirfion M(liuinistraiiv(», oi(pir d(»s niolifs d'ordre pnl)lir, s'opposeni ;\ co (jn'un tel sernienf soi! d/îféi'c'» devant c(;tte juridiclioii.

Occupons-nous uiainlenantdes incidents, l^es demandes incidentes se forment, comme les demandes principales, par requêtes sommaires déposées au fi;rcfTc et communiqu(^es à la partie intéressée.

L'inscription de faux est soumise au droit commun ; seulement la compétence du Conseil d'Etat se borne à statuer sur l'admissibilité de la demande. Une fois l'inscription de faux admise, le jugement du faux appartient aux tribunaux civils.

L'intervention est permise à toute partie intéressée. On n'applique pas, en matière administrative, l'article 464 du Code de procédure civile, qui ne permet d'intervenir qu'à ceux qui auraient le droit de former tierce oppositioa.

On suit encore le droit commun en ce qui concerne les reprises d'instance et constitutions de nouvel avocat, ainsi que le désaveu.

Mais ni le renvoi à un autre tribunal pour suspicion légitime, ni même la récusation ne paraissent pouvoir s'appliquer à la procédure devant le Conseil d'État. En effet, le Conseil d'Etat est un tribunal unique, et d'ailleurs il n'a pas de juridiction propre et ne fait qu'émettre des avis. La question, au surplus, ne s'est jamais présentée depuis l'institution du Conseil d'État; elle a donc peu d'intérêt pratique, et il suffit que les membres du Conseil s'abstiennent volontairement dans les affaires qui les intéressent. Sous l'ancienne monarcbie, le cbancelier de

664 PKOCÉDUKE ADaflNlSTRATlVK.

France ne pouvait jamais être récusé, mais on pouvait récuser les conseillers d'État ou les commissaires du Conseil, ainsi qu'on le voit par l'ordonnance de 1738.

On n'applique pas non plus la péremption d'instance. Le règlement de 1806 n'en parle pas, et nous avons vu que notre ancien droit l'a toujours repoussée en matière fiscale.

Enfin, le désistement est admis comme en matière ordinaire, pourvu qu'il soit pur et simple et qu'il éteigne à jamais le procès.

Nous arrivons enfin à la dernière partie de la procédure, c'est-à-dire au jugement. Le rapporteur examine les pièces du dossier, fait son rapport à la section du contentieux, et, s'il y a lieu, modifie ce rapport d'après la discussion qui a lieu dans le sein de la section. Les questions résultant du rapport sont ensuite communiquées aux avocats ; le dossier est envoyé au ministère public; l'affaire est portée au rôle et vient à l'audience publique. Là, le rapporteur lit son rapport, les avocats sont admis à présenter des observations orales, le ministère public conclut; après quoi le Conseil d'Etat délibère et rédige le projet de décret. L'audience est publique , au moins pour toutes les affaires où il y a un avocat en cause. Les dispositions des articles 88 et suivants du Code de procédure civile, relatifs à la police des audiences, sont applicables à la tenue des audiences publiques du Conseil d'État (décret du 30 janvier 1852, art. 19). Lorsque les avocats manquent aux règles de leur profession, le Conseil peut les frapper d'une peine disciplinaire. Le Conseil d'État peut prononcer la suppression des mémoires ou écrits injurieux produits devant lui, soit par les avocats ou parties, soit même par l'administration.

La rédaction des décrets est soumise aux mêmes règles

iM»o(;iî:iMinK An.MiMsruAiivK. iWî.'i

i\\w> colle, «les jii}4;<'mrtils. Les (l(M'isi(iiis du r.onscil (IniNciil roiiiciiii' les noms el (|ii;ililés «les parlies, h^iiis roficlusioiis (^1 lo vu «les pie('(\s principales. Mllrs «loiveiil aussi rlir ni«)tiv«M\s, laiulis (|ue les ai'irls de ran<ir[i Coiisril ne l'étaienl pas, l*en(lanl loni^leni[>s, il FuiiL !<• dire, «•(•llr ohlifj^alion a été mal exécutée. L(^ (!(msoil d'Klal liésilail <i poser clos priucip(^s el ne donnai! (|ne des nM»lit's insnllisanls. Depuis l'inirtuluction du débal oral el dn ministère public, ce défaut a peu à pou disparu, el la jurisprudenco du Conseil d'Etat est devenue ce qu'elle devait être, un véritabk^ répertoire de la science du droit administratif.

D'aprës l'article 130 du Code de procédure, la partie,' qni succombe doit être condamnée aux frais. (]ette règle a toujours été suivie, au Conseil d'État, pour lesaiïairos (mtrc parties, et on peut voir le tarif qui fut dressé en 1739 pour être annexé au règlement de 1738, mais elle ne fut jamais appliquée à l'Etat. L'Etat a toujours joui du privilège de plaider sans frais, privilège qui remonte, nous l'avons vu, jusqu'au droit romain. Cette ancienne tradition s'est maintenue jusqu'à ce jour. La loi du 3 mars 1849 y avait dérogé expressément, mais elle a été abrogée par le décret du 25 janvier 1852. Les dépens ne sont donc adjugés qu'entre parties, et d'après un tarif réglé par une ordonnance du 18 janvier 1826, qui n'a fait que remanier le tarif de 1739. Il ne peut y être employé aucuns frais de voyage, séjour ou retour des parties, ni aucuns frais de voyage d'huissier, au delà d'une journée. En cas d'expertise, le Conseil d'État règle le salaire des experts par r arrêt même qui statue sur la contestation. La distraction des dépens au proiit des avocats n'est pas admise en matière administrative. Comme toute décision judiciaire, les décrets rendus au Contentieux ne peuvent être

(i6H PKOCÉJJIIKE ADMINISTRATIVE.

mis à exécution avant d'avoir été signifiés par huissier à l'avocat et à la partie.

Il y a certaines affaires où, pour ouvrir aux parties intéressées un recours plus facile, la loi a permis de se pourvoir au Conseil d'Etat sans frais et sans ministère d'avocat. Tels sont les recours en matière de contributions directes ou d'élections. Il suffit alors que la requête soit écrite sur papier timbré et signée de la partie. Le timbre n'est même pas exigé lorsqu'il s'agit de réclamation contre une cote inférieure à 30 francs.

Enfin un bureau d'assistance judiciaire est établi auprès du Conseil d'Etat comme auprès de toute autre juridiction.

Les voies de recours contre les décisions du Conseil d'Etat sont l'opposition, la tierce opposition, et la demande en révision.

L'opposition aux décisions par défaut doit être formée dans un délai de trois mois à partir de la notification ou de l'exécution. Elle s'introduit, comme le pourvoi, par le dépôt d'une requête au greffe ; elle n'est point suspensive.

La tierce opposition est absolument soumise au droit commun, avec cette seule différence que l'amende contre la partie qui succombe dans sa tierce opposition est portée à 150 francs ^

Le recours en révision contre une décision contradictoire n'est ouvert que dans trois cas : l*' si elle a été rendue sur pièces fausses ; 2° si la partie a été condamnée faute de représenter une pièce décisive, qui était retenue par son adversaire; 3" si les dispositions relatives au rapport, à la composition du Conseil, à la publicité de l'audience, et au mode de délibération n'ont pas été observées ^

' Décret du 22 juillet 1806, art. 32.

2 Décret du 30 janvier 1852, art. 20.

L«î «Irlai (lu roc-oiirs vs\ de hois mois. Dans li's dfiix [irniiiors rus il rouil du jour de hi d«M'onvnlr du faux nu d(^ la pioc-c décisive, coufnrméiiirnl a l'arlirle ïHH du (Iode de procéduiT.

Telle est la inarclH' de Li procédure devant le Conseil d'Etat. Quant aux juridictions de première instancr*, aucune règle commune no leur a été imposée.

Aucune loi, aucun règlement n'ont tracé laprocédur** à suivre devant les Conseils de préfecture; c'est la jurisprudence du Conseil d'État qui a prescrit quelques règles empruntées soit à la procédure suivie devant le Conseil d'Etat, soit au Code de procédure civile. La demande s'introduit par une simple pétition, qui est communiquée au défendeur quand il s'agit d'une affaire entre particuli(4\s. L'affaire s'instruit dans les bureaux, sur simples mémoires. Les mesures spéciales d'instruction sont ordonnées par le Conseil, qui doit se conformer en ce cas aux règles tracées par le Code de procédure ; spécialement, lorsqu'il y a lieu d'ordonner une expertise, les parties doivent être mises en demeure de nommer leurs experts, et ceux-ci doivent prêter serment. Quant aux autres dispositions du Code de procédure sur l'expertise, elles ne sont pas applicables de plein droit en matière administrative. Il faut qu'un texte formel en prescrive l'application. L'affaire est jugée à huis clos, sans ministère d'avocat; seulement un usage qui n'a rien d'obligatoire autorise les parties à donner, soit par elles-mêmes^ soit par un mandataire, des explications verbales. Enfin on applique les règles ordinaires sm' l'opposition et la tierce opposition, et même sur la récusation.

On a souvent proposé de donner à cet état de choses la sanction légale qui lui manque. On fera sans doute alors

668 PKOCÉDUIŒ AUMINISTRAIIVE.

ce que les ordonnances de 1831 ont fait pour le Conseil d'Etat : on instituera auprès du Conseil de préfecture le ministère public et le débat oral, au moins facultatif. Telles étaient les conclusions du rapport fait au nom du Conseil d'Etat en 1851 par M. Boulatignier, et nous ne doutons pas qu'elles ne soient adoptées et converties en loi quelque jour.

c( Le caractère mixte delà juridiction des ministres, dit M. Vivien \ s'opposait à l'emploi des formes ordinaires. Point de citation proprement dite. S'agit-il d'une réclamation de l'Etat contre un citoyen ; si la réclamation a pour objet le recouvrement d'une somme, on délivre contre le débiteur prétendu une contrainte, c'est-à-dire un ordre de payer, qui est exécutoire, mais contre lequel le pourvoi est admis pendant un délai déterminé, passé lequel la contrainte est définitive. Si la réclamation de l'État a un autre objet, le ministre prend une première décision, susceptible, à la vérité, d'opposition, comme n'ayant pas été précédée d'un débat contradictoire, mais qui forme contre la partie intéressée un premier préjugé dont elle a le droit de s'inquiéter. S'agit-il, au contraire, d'une réclamation contre l'État ; le citoyen adresse sa demande au ministre, mais il n'a pas toujours le moyen de s'assurer qu'elle lui parviendra.

« Point de défense orale. La partie a seulement le droit de fournir des mémoires. Elle peut obtenir d'être entendue par les employés qui préparent la décision du ministre, et par le ministre lui-même, si l'affaire en vaut la peine ; mais ces conférences sont de pure faveur. En matière de comptes, de liquidation d'entreprises ou de fournitures, l'avis des agents qui ont suivi les opérations est

^ Etudes adminislmtives, t. I, p. 342.

(IciiijuhIc'' ri ri)iiiiii(iiii(|ii4'' à la parlir. |i(Hir (lu'cllr y n'*pondr. Tout cola se fait av(3C/ loyautc'î, hwa-, un juste souci (les (Iroils prives, mais tout cel;i pouriJiil èlie i(il"usé, aucune loi, aucun l'èj^lcuieul ne l'fîxif^eant.

t« La décision du ministre est rcmluc; et doit être notiliée, mais sur ce jjoint eiicoi'e il n'y a qu'ariutraire et inc(;i'titud(\ Jjcs décisions ministérielles sont rendm^s dans dcvs formes très-dillerentes et ne port(uit pas toujours le signe de l'autorité (jui s')- attache. 'J antot un subordonné fail un l'apport au ministre, qui y d(>nne son approbation par sa signaturt^, queUjuefois par un simple parafe; tantôt le ministre prononce par nn seul mot le rejet de la demande. On en informe l'intéressé par l'intermédiaire d'un subordonné, ou directement par une lettn^, qui lui api)rend simplement que sa demande n'a pas été accueillie. Ni considérant, ni dispositif, rien qui indique un acte de jul'idiction. Selon la matière, le même acte ministériel a le caractère d'un jugement ou d'un simple refus de payement.

c( Il serait nécessaire que toutes les formes à suivre devant les ministres fussent tracées avec précision, les délais fixés, les moyens de recours indiqués, en un mot, que devant une juridiction si exceptionnelle les citoyens fussent au moins à l'abri des embûches. Il y va de leur droit, de leurs intérêts les plus précieux, non moins que de l'honneur même de l'administration. ^>

Les anciennes Chambres des comptes avaient, comme nous l'avons déjà vu, leurs audiences, leur procédure et même leurs procureurs. Depuis la réorganisation de la Cour des comptes le secret a remplacé lapubhcité de l'audience, et le ministère des avocats n'a plus été admis, quoique souvent l'examen des comptes soulève des ques-

tiens contentieuses, et que les arrêts de la Cour puissent être déférés au Conseil d'État par voie de recours en cassation. C'est là une lacune regrettable ^

La Cour des comptes est saisie soit des comptes, soit des pourvois contre les arrêtés des Conseils de préfecture, par le dépôt au greffe. Les notifications faites à la requête du procureur général ont lieu par simples lettres chargées. Entre parties, les notifications ont lieu par huissier, à moins que le défendeur ne consente à donner un récépissé de la copie du recours.

La Cour, lorsquils'agit d'un pourvoi, statue d'abord sur l'admissibilité. C'est seulement en cas d'admission que la partie adverse est mise en demeure de comparaître.

Lorsqu'il s'agit d'un simple compte, la Cour rend des arrêts de situation avec charges et souffrances. Ces arrêts mettent le comptable en demeure de fournir les justifications nécessaires. Après l'expiration des délais, la Cour rend des arrêts d'apurement définitif ou de quitus.

Les arrêts définitifs de la Cour des comptes sont sujets au pourvoi en cassation devant le Conseil d'État et au pourvoi en révision devant la Cour elle-même, lorsqu'il y a eu erreur matérielle.

ce II y a des juridictions, dit M. Vivien^, qui, en raison de leur caractère spécial et des intérêts soumis à leur examen, sont placées sous un régime exceptionnel; ainsi les Conseils de révision institués par la loi du recrutement suivent une procédure sommaire que commandait la nécessité d'arrêter promptement la liste des jeunes gens

* Les dispositions des lois et règlements sur la procédure devant la Cour des comptes ont été réunies dans Tordonnance du 31 mai 1838 sur la comptabilité publique.

2 Eludes administralives, t. 1, p. 340.

l'Hni KldHI MiMIMKTHA'UVE. (171

U|lpf^lés sous les (ll'ii|M«iU\, cl (Ir |iro(iulH;r|- lu liln'ialliMi (le (Ttix «|iii II!' sniil |>as alhMiils. Le (ItIkiI est |)iin'iiH;Tit mal, liuh'H'isiun iimin'îdiate, I ((piMisilioii ii'(\sl point nîriii;, INuiil (lo rcîccuirs , si cr n'i'sl pour iucoiupcfiMiiMî nu rxcj's (Ir [Hiuvoir. Ainsi «mk «>rr les i«'clauiati()ns iM^lativos au service de la f^^ardc nationale soni juf^ées soniniaii-eluent, à la suite d'un dél>at oral, eii ]»n;iui(;re instuncr par les (lonseils de recensement, en appel par les jurys de révision. La formation d'un jury avait [)our conséquence la souveraineté de la décision, roppf)sition non admise, le recours autorisé seulement pour incompélence, excès de pouvoir ou violation de la loi.

Enliii laprocédure devant les Conseils privés des colonies (Bourbon, la Martinique, la Guadeloupe et la (hiyane) a été réglée par une ordonnance du 31 août 1828 ', que la jurisprudence applique sans difficulté aux Conseils privés créés depuis cette époque dans d'autres colonies. Cette procédure est empruntée à celle que l'on suit en France, soit devant les Conseils de préfecture, soit devant le Conseil d'Etat, et aussi à l'ancienne procédure suivie devant les tribunaux terriers. L'introduction des instances se fait, comme au Conseil d'Etat, par requête, suivie, s'il y a lieu, d'un arrêté de soit communiqué et notifiée en conséquence à la partie adverse. L'affaire est jugée sur le rapport d'un conseiller et sur les conclusions écrites du contrôleur colonial , mais sans publicité et sans plaidoiries. L'ordonnance expose ensuite, à peu près dans les termes du Code de procédure civile, les actes d'instruction

' Voir l'ordonnance du 31 août 1828 en deux cent quatorze articles^ et le rapport au roi qui la précède. Le texte des articles 1 il et 143 de cette ordonnance a été rectifié par une autre ordonnance du 26 février

que les Conseils privés poiirront ordonner, en y comprenant l'interrogatoire sur faits et articles, l'audition des parties et même la vérification d'écriture. Elle passe ensuite aux incidents, parmi lesquels elle admetla récusation et la péremption. Une procédure spéciale est tracée pour les requêtes en concession de prise d'eau.

Les décisions des Conseils privés sont sujettes à quatre sortes de recours : l'opposition, la tierce opposition, la voie de rétractation et l'appel.

Les deux premières voies de recours sont soumises aux règles ordinaires; seulement il n'y a pas de défaut profitjoint, et l'opposition n'est pas suspensive.

La voie de rétractation se trouve ici ouverte, contrairement au principe de la procédure ordinaire, contre des décisions qui ne sont pas en dernier ressort, mais seulement lorsqu'elles ne sont plus susceptibles d'être attaquées par la voie du recours au Conseil d'Etat. La voie de rétractation n'est ouverte que dans trois cas, à savoir: \^ s'il y a eu dol personnel; 2" si l'on a jugé sur pièces reconnues ou déclarées fausses depuis la décision; 3^* si la partie a été condamnée faute d'avoir représenté une pièce décisive, qui était retenue par son adversaire.

Enfin le recours au Conseil d'Etat est soumis à quelques règles particulières. La nécessité de prendre d'abord une ordonnance de soit communiqué aurait entraîné une prolongation de délais équivalente à un déni de justice. En conséquence, le pourvoi au Conseil d'Etat contre un arrêté du Conseil piivé se forme par déclaration au secrétariat du Conseil privé, et cette déclaration est immédiatement notifiée au défendeur. Le demandeur doit déposer sa requête au Conseil d'Etat par le ministère d'im avocat au Conseil, dans un délai de quatre, huit ou douze mois à partir de la déclaration de recours. Dans

le mrinr drhii \r «Irlcndcui' doil cliai'i^cr un ;i\nc;il di' sr ronsliliirr [hmit hii |»;n' (h'claralioïi ;iii f^irdr. l/nrdoiinanco (1(> soif, ('()inmmii([ii('' vsi niois rcndiir, ; mais c'est à ravncat (^1 non à la [tarlic (ju'îllr es! nofilirc;. l'anlrpar \r i\oïviu\vu\' d'avoir constitiir un avocal <laiis l(;s délai:-, rordoiinaiico de soit ('onuniiiii(|nr <sl nolifiée à un avocat dcsif^no d'office par le ministre de la marine.

Jnsqn'ici nous avons esquissé la procédure q(ii conduit à la décision, ^uant à la procédure d'exécution, elle n'offre aucun cariU'tère particulier. c< Ajjrès la noiification, dit encore M. Vivien', et quaiul la décision est devenue définitive, il y a lieu de l'exécuter. Si les mesur(;s qui en sont la conséquence rentrent dans ses attributions, l'administration les prend elle-même; auti'ement elle procède par les voies de droit commun, uotamment par saisie, vente des biens, contrainte par corps s'il y a liou à recouvrement de deniers. »

' £tudes administratives^ t. l, p. 344.