CHAPITRE XXXI

CONCLUSION

Nous avons essayé de faire connaître l'institution do la justice administrative. Nous en avons raconté l'histoire, décrit l'organisation, défini la compétence. Nous avons montré quelles sont les actions dont elle connaît, quelles règles elle leur applique, dans quelles formes elle les instruit et les juge. Arrivé au terme de cet ouvrage, il ne nous reste plus qu'à en tirer la conclusion.

Cette conclusion peut s'exprimer d'un mot. C'est la tendance progressive et constante du droit administratif à se rapprocher du droit commun, tendance qui se manifeste à la fois et dans le fond du droit et dans la juridiction.

Quelle distance du fisc de l'empire romain avec ses privilèges, son escorte de délateurs et ses juges spéciaux, quelle distance même de l'administration monarchique de Louis XIV, où l'arbitraire prend la place du droit, et où le recours au Conseil d'État dégénère en une formalité illusoire, à l'administration française moderne, si enchaînée à la loi, si efficacement contrôlée parle Conseil d'État! Il ne s'agit pas ici de savoir si, dans la distribution des pouvoirs publics, ime part plus large, ne devrait pas être faite à l'autonomie communale, à l'initiative individuelle, à ce que les Anglais appellent le self goverimimt. On pourra facilement simplifier, déplacer, confier à d'autres mains tout ou partie de l'action administrative ; mais en quelques mains qu'elle passe, cette action ne changera pas de na-

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turc, et les lois qui la définissent resteront. Eu parcourant celles qui régissent la situation de l'Etat, comme propriétaire, créancier ou débiteur, en étudiant surtout celles qui s'appliquent aux communes et aux établissements publics, on ne peut s'empêcher de remarquer combien leurs dispositions se rapprochent du droit commun, et combien les privilèges qui subsistent encore sont faciles à justifier. Aussi bien ce ne sont pas à proprement parler des privilèges. Les modifications apportées à notre législation civile, dans l'intérêt de l'État, résultent de la nature même des choses. Il fallait bien des mesures exceptionnelles pour assurer la conservation du domaine public ou l'ordre do la comptabilité financière; mais l'exception exactement définie par la loi se renferme toujours dans d'étroites limites, et il est rare qu'elle dépasse le but.

S'il y a peu de critiques à faire de notre droit administratif en matière purement fiscale, on ne saurait approuver sans réserve les parties de ce droit qui touchent aux institutions politiques. 11 faut reconnaître qu'en cette partie le progrès est beaucoup moins sensible, et que la législation est restée trop fidèle aux anciens errements. Il suffit de rappeler ici ce que nous avons dit de la garantie administrative des fonctionnaires et de la tutelle administrative des communes. Ce sont là des institutions de l'ancien régime qui s'adaptent mal à un régime de liberté politique, et qu'il serait très-facile de modifier sans inconvénient.

Si maintenant nous passons du droit administratif à la juridiction administrative, nous trouvons encore la même tendance et le même progrès.

On ne saurait nier que la justice administrative ne soit une invention du despotisme ; c'est avec l'empire romain qu'elle a paru pour la première fois dans le monde; c'est avec la centralisation qu'on la voit renaître en France, et

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on peut ajouter que les peuples les plus libres, comme l'Angleterre et l'Amérique, en ignorent jusqu'au nom. Enlever au juge indépendant, et surtout au juge inamovible la connaissance des affaires d'État, s'affrancbir de tout contrôle, être à la fois juge et partie, telle a été incontestablement la pensée du pouvoir qui a créé la justice administrative .

Mais est-ce a dire que la France moderne doive repousser la justice administ rative comme incompatible avec la liberté? Non assurément, et tout en avouant ce qu'elle a été au début, nous ne devons pas méconnaître ce qu'elle est devenue. C'est un point sur lequel on nous permettra d'insister.

En effet, la justice administrative n'est plus aujourd'hui ce qu'elle était sous l'ancien régime. Alors, elle n'avait de Injustice que le nom. Les intendants et le Conseil d'État jugeaient sur simples mémoires, sans audience, sans publicité, sans motifs. Trop souvent ils prenaient les ordres de la cour ; trop souvent aussi le nom du Conseil d'État ne servait qu'à couvrir l'arbitraire du ministre. Mais tout cela n'a-t-il pas disparu ? Eu instituant la section du Contentieux, le décret du 11 juin 1806 a érigé le Conseil d'État en un véritable tribunal. Les ordonnances royales de 1828 et de 1831 qui ont réglementé les conflits, introduit le débat oral et public, et institué un ministère public auprès du Conseil, ont effacé les différences qui séparaient encore la justice administrative de la justice ordinaire. Les seules qui subsistent encore consistent en ce que les membres du Conseil d'État ne sont pas inamovibles, et en ce que leur mission se borne à préparer les décrets, que la signature du chef de l'État rend seule exécutoires.

Mais ces dernières traces du caractère primitif de l'in-

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stitution disparaîtront sans doute aussi quelque jour. Déjà, sous l'empire de la loi du 15 mai s 1849 et jusqu'au 2 décembre 1831, la section du contentieux a été investie d'une juridiction propre et a rendu des arrêts dans la même forme que les tribunaux ordinaires. L'expérience a démenti les appréhensions des théoriciens qui repoussaient comme dangereuse l'innovation proposée, et au surplus il n'y a guère d'exemple que le chef de l'État ait refusé sa signature aux projets de décrets présentés par le Conseil. Il en est de même de l'inamovibilité. Bien loin de compromettre l'indépendance de l'administration, elle augmenterait la confiance des citoyens dans l'indépendance et l'impartialité du juge, et par suite elle assurerait au pouvoir plus d'obéissance et de respect ; car il ne suffit pas qu'un juge soit juste et éclairé, il faut encore qu'on le croie et qu'on le sache tel.

Sans méconnaître ces différences entre la justice administrative et la justice ordinaire, on peut donc dire qu'en réalité le Conseil d'État au contentieux n'est autre chose aujourd'hui qu'une Cour de justice, un tribunal spécial, il est vrai, mais enfin un tribunal, offrant tous les avantages des tribunaux spéciaux, une meilleure expédition des affaires jointe à une procédure plus rapide et moins coûteuse.

En effet, quelle que soit la tendance de notre droit administratif a se rapprocher du droit commun, il y a cependant, nous l'avons assez montré, des différences qu'on n'effacera pas. Il y aura donc toujours des lois administratives comme il y a des lois commerciales, et il sera toujours convenable d'en confier l'application à des tribunaux spéciaux.

Comment les tribunaux ordinaires, tels qu'ils sont organisés en Franco, se prêteraient-ils à l'expédition des

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affaires administratives? La multiplicité des tribunaux de première instaure et môme des cours d'appel , le taux élevé du dernier ressort, le pourvoi en cassation réduit au cas de violation de la loi, la nécessité du ministère d'ayoué, la complication de la procédure seraient des obstacles presque insurmontables à l'extension de la compétence judiciaire. Au contraire, dans l'organisation de la justice administrative tout n'est-il pas admirablement approprié au but de l'institution? Un tribunal d'appel unique pour toute la France et remplissant en même temps les fonctions de Cour de cassation, recevant presque sans exception les appels des juridictions administratives inférieures et maintenant ainsi, sans résistance possible, l'unité de la jurisprudence administrative, si importante à conserver, assez liant placé pour annuler les actes des agents du gouvernement et même ceux des ministres, pouvant provoquer sur chaque alTaire l'avis de l'administration et la production des pièces administratives, voilà ce qu'est le Conseil d'Etat au contentieux, ce que ne pourrait être aucun tribunal ordinaire.

Après cela, que l'organisation des juridictions administratives de première instance soit insuffisante, qu'aucune loi n'ait défini la juridiction des ministres, que celle des Conseils de préfecture ait besoin d'améliorations, il importe peu, puisque ces juridictions, d'ailleurs expéditives et presque gratuites, no décident jamais en dernier ressort.

La nécessité d'un tribunal spécial est doue évidente au point de vue pratique, et pour l'expédition des affaires. Elle ne l'est pas moins au point de vue politique ; ttir, chose remarquable, la justice administrative, qui est une invention du despotisme, est devenue avec le temps une garantie constitutionnelle contre les abus de pouvoir de r administrât ion.

INCLUSION

On ne saurait trop le répéter. Dans tous les pays où il existe un pouvoir administratif, hiérarchiquement organisé, avec toutes les ressources de la centralisation, et ces innomhrahles armées de fonctionnaires que nous voyons dans tous les grands États du continent, la justice administrative est assurément la garantie la plus efficace qui puisse être donnée à l'administré contre l'administrateur. Ce n'est pas seulement la plus efficace, c'est la seule qui puisse être donnée. En effet, ce serait une grande erreur de croire que la suppression de la justice administrative rendrait aux trihunaux ordinaires les affaires que juge aujourd'hui le Conseil d'Etat. Elles ne seraient plus portées devant le Conseil d'Etat, mais elles ne seraient pas pour cela rendues aux tribunaux ordinaires. L'administration saurait bien s'arranger pour ne reconnaître aucun juge, et le droit de pétition remplacerait le droit de recours, c'est-à-dire qu'il faudrait implorer comme une grâce ce qu'on peut aujourd'hui réclamer comme un droit.

Ce n'est pas là une vaine appréhension. On peut voir ce qui se passe en Allemagne. En Prusse, par exemple, nous l'avons déjà dit, il n'y a pas de justice administrative, pas de milieu entre les affaires judiciaires que les trihunaux décident d'après les lois, et les affaires administratives que l'administration tranche avec un pouvoir discrétionnaire. Un tribunal des conflits décide si la voie de droit est ou non ouverte (ob der Rec/ttswey statt findet oder nic/ii), et en conséquence ouvre ou ferme l'accès de la justice ordinaire.

Mais si la Prusse n'a pas de justice administrative, elle a une administration tout aussi compliquée, tout aussi impérieuse que l'administration française. Aussi la moitié seulement des contestations qui, en France, appartiennent

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à la justice administrative, sont jugées en Prusse par les tribunaux ordinaires ; l'autre moitié n'a plus aucun juge. Par exemple, un entrepreneur de travaux publics ou un créancier du fisc peuvent actionner l'Etat devant les tribunaux ; mais si un contribuable veut réclamer contre la cote de ses impôts, si un fonctionnaire public demande son traitement ou sa pension, le recours ne peut être porté qu'à l'administration, et il aboutit au ministre, c'est- ' à-dire aux bureaux. En général, la voie de droit est fermée toutes les fois qu'elle tendrait à soumettre aux tribunaux un acte administratif émané de l'État agissant en sa qualité de personne publique1.

A défaut de recours contre les actes, les citoyens ontils du moins le droit d'en poursuivre les auteurs ? Ce droit existe en principe. D'après un article formel de la constitution, tous fonctionnaires, civils et militaires peuvent être traduits devant les tribunaux, sans autorisation préalable du gouvernement, toutes les fois qu'ils ont commis un excès de pouvoir ot porté atteinte à un droit. Mais quand l'excès de pouvoir n'est pas évident, c'est à l'administration qu'il appartient de décider cette question préjudicielle, et elle la décide sans recours.

Le système prussien n'arrive donc qu'à supprimer une garantie, sans rien mettre à la place. C'est ce qu'ont très-bien compris les hommes les plus éclairés du parti libéral en Allemagne. Bien loin de combattre la justice

1 La législation et la jurisprudence prussieunes sout très-bien expliquées dans les ouvrages suivants : Die Zulœssigkeit des RechUweges und die Kompetenzkonflikle in Preusscn, par M. Sydow, conseiller à la Cour d'appel, Berlin, 1860; Dos Yerfahren bei Kompetenzkonflikle, par M. Hartmann, procureur général à la Cour de cassation, Berlin, 18b0. L'inconvénient signalé était si manifeste qu'uue loi du 24 mai t8Cl a essayé d'y |K»rter remède en étendant la compétence des tribunaux.

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administrative, ils demandent qu'elle soit organisée chez eux.

Aussi bien ce n'est pas la justice administrative qui est contraire à la liberté politique, c'est l'administration lorsqu'elle sort de sa sphère et qu'elle envahit le domaine de l'initiative individuelle. S'il y a des peuples qui peuvent se passer d'une justice administrative, ce sont les peuples qui se gouvernent eux-mêmes et font eux-mêmes leurs affaires. Voilà pourquoi l'Angleterre et l'Amérique ne la connaissent pas.

En Angleterre, nous l'avons déjà dit plus d'une fois, pour qu'une autorité quelconque puisse exercer son pouvoir à l'encontre d'un particulier, il faut que ce dernier y consente, ou que le juge l'ordonne. En d'autres termes, tout Anglais a le droit de recourir à l'autorité judiciaire contre tout acte du gouvernement qui le frappe dans sa personne ou dans ses biens. Ce recours aboutit il la Cour du banc delà reine.

« Supposez, dit un publiciste bieu instruit de la constitution anglaise1, deux comtés voisins en querelle sur le * point de savoir qui doit faire les frais soit d'un pont qui les sépare, soit d'une route limitrophe. Commentées deux comtés, qui possèdent des pouvoirs égaux, et qui n'ont au-dessus d'eux aucun supérieur administratif, pourrontils être mis d'accord? Par la Cour du banc de la reine. Prenons maintenant le cas d'une autorité publique faisant un acte nuisible à des particuliers. Les marguilliers d'une paroisse, après avoir levé une taxe votée par le vestry, c'est-à-dire par rassemblée de tous les habitants de la paroisse qui payent une taxe pour les pauvres, détournent les fonds h. leur profit; le grand jury du comté

1 M. (iustave de Beaumont, l'Irlande, t. I, p. 30*î.

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vote un traitement pour le shérif, dont les fonctions, d'après lu loi, doivent être gratuites; le maire d'une corporation municipale s'attribue le droit de nommer les officiers de la cité, contrairement à la charte delà corporation; quel tribunal possédera le pouvoir d'anéantir et de châtier les excès commis? La Cour du banc de la reine. »

Et remarquez que le recours porté à la Cour du banc de la reine ne tend pas seulement à faire punir le fonctionnaire, ou à faire indemniser le citoyen opprimé, il tend encore et directement à faire annuler par la Cour un acte illégal. Certes il serait difficile de supprimer plus radicalement la justice administrative.

Mais, encore une fois, si cela est possible en Angleterre, c'est que le peuple anglais fait lui-même ses affaires. Il n'y a là ni centralisation, ni hiérarchie, ni préfets, ni sous-préfets, ni maires nommés par le gouvernement. La commune même, telle que nous la concevons en France, n'existe pas, si ce n'est dans les villes. Tout se fait librement, spontanément. Les contribuables se réunissent, et nomment des commissaires responsables, les uns pour l'entretien de l'église, d'autres pour la surveillance des pauvres, d'autres pour la réparation des chemins, ou la police locale. Tous ces pouvoirs, qui souvent s'exercent dans des circonscriptions différentes, sont locaux, isolés, indépendants les uns des autres. Point d'administration supérieure qui puisse faire cesser les conflits, maintenir chaque pouvoir dans sa sphère, le forcer de réparer son tort s'il porte atteinte à un droit, su négligence s'il omet ce qu'il est tenu de faire. Un contrôle supérieur est cependant nécessaire. Le confier au Parlement eût été le livrer aux influences politiques; on l'a donné aux juges des Cours de Westminster. Lu Cour du banc de la reine est la fin de tous les pouvoirs.

CONCLUSION

Ce n'est pas tout. L'administration française est investie, dans de larges limites, d'un pouvoir discrétionnaire; son organisation est assez puissante, le contrôle auquel elle est soumise est assez fort pour que le législateur, puisse non-seulement lui laisser une grande liberté d'action, mais lui déléguer même une partie de son pouvoir propre. Bien différente est la position du fonctionnaire anglais. « La lui anglaise, la loi américaine, dit M.Vivien *, s'attachent à prévoir et à régler tous les cas. Comme elles sont appliquées en général par des agents qui ne dépendent pas du gouvernement, il faut qu'elles soient précises, impératives et expresses. Elles n'appellent aucun pouvoir secondaire à suppléer à leurs omissions et ne laissent point de marge à l'appréciation raisonnée de ceux qui doivent les faire exécuter. Cette exécution est un acte en quelque sorte mécanique, et, sous leur empire, l'administration un agent aveugle, appelé seulement à lire un texte et à le suivre littéralement. Il n'a besoin, selon une expression de Montesquieu, d'avoir que des yeux. Il suffit au législateur, pour atteindre son but, d'attacher une peine à la violation de chacune de ses prescriptions et d'en frapper celui qui, par incurie ou mauvaise volonté, lésa méconnues. Que l'autorité judiciaire prononce cette peine, comme toutes les autres, ce n'est pas, de sa part, s'immiscer dans les affaires administratives. Elle aussi n'est appelée qu'à lire un texte légal et à constater s'il a été observé ou violé, ce qui est oflice de juge. Elle ne. saurait en aucun cas entraver une administration qui a déjà les bras liés, qui ne possède point son libre arbitre, et dont tous les devoirs sont écrits et marqués à l'avance. »

Enfin, pour mettre le pouvoir judiciaire en état d'twer-

' FAudes administraiwa, t. I, p. 18.

CONCLUSION

cer sur radministratioii le contrôle suprême, il a fallu donner aux Cours de Westminster une organisation et des formes de procéder qui ne se rencontrent dans nul autre pays.

En effet, ces Cours ne ressemblent guère à nos Cours d'appel. Elles ont pour ressort l' Angleterre tout entière. Les quinze juges qui les composent sont tous des hommes éminents pur l'éclat de leur carrière autant que par leur savoir; leur traitement est de 12o,000 à 1 30,000 francs par an, et par leur position sociale et politique ils sont presque les égaux des ministres et du chancelier.

Quant aux formes de procéder, elles consistent en writs, c'est-à-dire en ordres écrits que la Cour donne au nom de la reine. Si un juge inférieur refuse de juger, si un particulier a été indûment écarté d'une fonction publique, ou se trouve entravé dans l'exercice de sa fonction, si une corporation refuse de s'imposer pour payer une dette, dans tous ces cas et dans beaucoup d'autres encore la Cour du banc de la reine donne un writ de mandamus, c'est-à-dire qu'elle mande le défendeur à sa barre, entend ses raisons, et, s'il y a lieu, le contraint d'agir. Si un citoyen usurpe une fonction ou une franchise, si dans l'exercice de cette fonction il commet un abus de pouvoir ou une négligence, la Cour lui eujoint de montrer son titre (warrant), et de s'abstenir s'il n'en a pas. Cette procédure s'appelle writ dequo warrante, et c'est par là que peut être attaquée la validité des élections municipales. Le writ ad quod damnum répond à ce que nous appelons en France enquête de commodo et incommodo. L'opposition à une demande de concession se fait par le writ de scire f arias. Enfin la Cour a un droit presque illimité d'évocation par le moyen du writ de certiorari.

On voit par là que les barons de Westminster ne sont

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pas seulement des juges, ce sont encore les premiers fonctionnaires du royaume, et, comme disaient les anciens statuts, les conservateurs de la paix du roi, conservatores regiœ pacis. Leur pouvoir est presque illimité et ne peut être entravé ni par l'arbitraire administratif, ni même par l'omnipotence parlementaire. En plus d'une occasion la Cour du banc de la reine a su tenir tète à la Chambre des communes aussi bien qu'à l'autorité royale, et maintenir, aux applaudissements du pays tout entier, l'indépendance du juge, premier boulevard de la liberté des citoyens.

L'exemple de l'Angleterre ne prouve donc rien contre l'institution de la justice administrative. Si l'Angleterre a pu s'en passer, cela tient d'abord à ce qu'elle n'a pas d'administration centralisée et hiérarchiquement ordonnée, mais de simples fonctionnaires, pour la plupart électifs, toujours responsables de leurs actes et toujours enchaînés au texte d'une loi attentive à tout prévoir ; cria tient ensuite à l'organisation admirable de ses Cours do justice, dont les pouvoirs et les formes de procéder rappellent notre Conseil d'Etat bien plus que nos (.ours

d'appel.

Ce serait donc faire fausse route que d'attaquer au nom des principes libéraux la justice administrative, et cependant les attaques ne lui ont pas été épargnées. N'a-t-elle pas été représentée comme un être équivoque, s efforçant de réunir, dans une combinaison chimérique, l'administration et la justice, Je respect du droit et le bon plaisir, Thémis menteuse entrouvrant les yeux sous son bandeau, pour glisser dans sa balance les poids qui lui conviennent? Railleries oubliées aujourd'hui; aussi bien le trait ne porte plus. En dépit des théories de quelques imprudents défenseurs, le Conseil d'État au contentieux est une véritable Cour de justice. Sa mission n'est pas d'é-

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ludcr mais d'appliquer le droit. Elle contrôle T administration bien plus qu'elle ne la sert .

11 y a plus, si la liberté politique s'établit quelque jour en Franco, si les Français entreprennent de se gouverner eux-mêmes, comme il appartient aux peuples parvenus à la virilité ; si nous devons voir un jour l'omnipotence de l'État restreinte, l'individu et la commune affranchis de la tutelle excessive du pouvoir, le rôle de la justice administrative ne sera pas terminé pour cela. Au contraire, alors plus que jamais il faudra un tribunal unique, assez haut placé dans l'opinion pour pouvoir dominer toutes les résistances, capable de diriger, de réveiller au besoin ou de réprimer l'initiative individuelle, en un mot de jouer en France le rôle de la Cour du banc de la reine en Angleterre. Un pareil tribunal est tout trouvé : c'est assurément le Conseil d'Etat.