CHAPITRE VI

Nous venons de voir comment, depuis l'avènement de Louis XIV jusqu'à 1789, Injustice administrative appartint aux intendants et au Conseil d'Etat, c'est-à-dire aux agents mêmes de l'administration, car la juridiction du Conseil d'Etat n'était en réalité que celle des ministres, cl F intendant lui-même ne pouvait guère faire antre chose que d'apposer aveuglément sa signature aux avis préparés par les bureaux. Ce n'est pas seulement Saint-Simon qui nous apprend comment se passaient les choses, c'est un ministre, un contrôleur général des finances, dans un rapport officiel présenté au roi. « Vient-il au ministre, dit Necker1, des plaintes d'un particulier ou d'une paroisse entière? que fait-on alors ? et qu'a-t-on fait de tout temps ? On communique à l'intendant la requête. Celui-ci, en réponse, ou conteste les faits, ou les explique, et toujours d'une manière à prouver que tout ce qui a été fait par ses ordres a été bien fait; alors on écrit au plaignant qu'un a tardé à lui répondre jusqu'à ce qu'on eut pris connaissance exacte de son affaire, et on lui transmet comme un jugement réfléchi du Conseil la simple réponse de l'intendant.

' Necker, Ra\rporl au roi sur le projet d'établissement des assemblées provinciales, 1778.

Quelquefois même, à sa réquisition, on réprimande la paroisse et le contribuable de s'être plaints mal à propos, et qui sait s'ils ne se ressentent pas encore d'une autre manière de leur hardiesse ? Ainsi, le ministre ne voit jamais que parles yeux de l'homme qu'il aurait besoin déjuger, et cet homme sait qu'il n'en peut être autrement, et qu'à moins de manquer à la subordination ou d'entraver la marche des affaires, sa décision doit être en tout adoptée. »

A coup sûr, des formes aussi favorables à l'arbitraire et au bon plaisir n'étaient pas faites pour inspirer confiance. On conçoit, au surplus, que l'administration ne se préoccupât guère de la forme, quand elle proclamait elle-même son omnipotence sur le fond : « Le juge ordinaire, écrit un intendant sollicitant une évocation, est soumis à des règles lixes qui l'obligent de réprimer un fait contraire à la loi ; mais le Conseil peut toujours déroger aux règles dans un but utile1. » C'est ainsi que l'administration entendait le respect du droit.

Ainsi, en 1789, la réforme était urgente. Le roi Louis XVI l'avait déjà préparée en instituant les assemblées provinciales, dont les comités permanents étaient évidemment destinés à remplacer les intendants. Ces comités seraient devenus ce que sont en Belgique les députations permanentes des Conseils provinciaux, les juges du premier degré en matière administrative. Quelques changements dans l'organisation du Conseil d'Etat auraient alors suffi pour mettre la justice administrative en harmonie avec un régime de libellé.

Quant aux anciennes juridictions du domaine et des finances, ce n'était plus qu'un inutile débris du moyen âge. Lin édit du mois de mai 1788 en supprima le plus grand

« Tocqueville, l'Ancien régime et la Révolution, p. 83.

de 4789 a l'an viii

nombre, et renvoya aux tribunaux ordinaires toutes les affaires contentieuses attribuées aux bureaux des finances, aux élections, aux juges des traites, à la Chambre des domaines et du trésor, aux maîtrises des eaux et forêts, et aux greniers à sel. Si cet édit ne fut pas exécuté, c'est qu'on voulut laisser aux états généraux, qui allaient bientôt se réunir, l'initiative dos réformes, et, en effet, la réforme des tribunaux d'exception fut généralement réclamée dans les cahiers dressés par les électeurs \ L'opinion publique s'y soulève énergiquement contre la justice réservée et les évocations arbitraires. Aussi, quand l'Assemblée se réunit, les tribunaux d'exception étaient condamnés d'avance et ne trouvèrent pas de défenseurs. On ne les laissa vivre quelque temps que pour coordonner leur suppression avec la double réforme de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif.

Les capitaineries royales disparurent les premières % puis les intendants et les subdélégués 8 . Bientôt après furent supprimés les juges et officiers des gabelles * ; enfin, un décret du 7 septembre 4790, rendu sur le rapport de Merlin, abolit tous les tribunaux exceptionnels, élections, greniers à sel, juges des traites, grueries et maîtrises des eaux et forêts, bureaux des finances, juridictions et Cours des monnaies, Cours des aides, Requêtes de l'hôtel, grand Conseil, prévôté de l'hôtel, connétablie.

Aux termes de ce décret, les tribunaux d'amirauté étaient provisoirement maintenus comme juges de police mari-

* Résumé général et exact des cahiers et pouvoirs remis par les bailliages et sénéchaussées du royaume à leurs députés aux états généraux, 3 vol. in-8°, 1789.

» Décret du 5 août 4789, art. 3.

* Décret du 22 décembre 1789, sect. m, art. 9. ' Décret du 4 mai 1790.

LA JVSTICE ADMINISTRATIVE

time. Les Chambres des comptes furent aussi conservées jusqu'à nouvel ordre1. Mais ce provisoire ne dura pas longtemps. Les Chambres des comptes furent supprimées par décret du 4 juillet 1791, et les amirautés par décret du 9 août suivant.

Le Conseil d'Etat [fut emporté comme tout le reste. Un décret du 20 octobre 4789, tout en l'autorisant à continuer provisoirement ses fonctions, lui avait déjà interdit de prononcer des arrêts de propre mouvement et d'évoquer en retenant le fond des affaires. Enfin, le tribunal de cassation, créé par une loi du 27 novembre 1790, ayant été installé le 20 avril 1791, le Conseil d'Etat se trouva dissous \

Il no restait donc plus rien de l'ancienne justice administrative, et, comme pour en proscrire à jamais le retour, l'Assemblée inséra la déclaration suivante dans la loi sur l'organisation judiciaire ;l t « L'ordre constitutionnel des juridictions ne pourra être troublé, ni les justiciables distraits de leurs juges naturels par aucune commission, ni pur d'autres attributions ou évocations que celles qui sont déterminées par la loi. »

Il était facile de faire ainsi table rase, mais il l'était moins de savoir ce qu'on mettrait à la place des tribunaux supprimés \ L'Assemblée avait à choisir entre trois partis : Rétablir des tribunaux administratifs, ou renvoyer le con-

1 Décret du 7 septembre 1790, art. Il et 12.

2 Décrets des 14 et 27 avril 1791. — Autre décret du 27 avril 4791 sur l'organisation du ministère, art. 35 : « Les maîtres des requêtes et les conseillers d'Etat sont supprimés. »

1 Loi du 10 août 1790, tit. 11, art. 17.

* Voir le rapport fait au Conseil d'Etat en 18îi0 sur le projet de loi relatif aux Conseils de préfecture, par M. Boulatignier, et le chapitre des tribunaux administratifs dans les Eludes ddminiitràltoei dfc Vivien.

t»E 1780 A LAN Vltt.

tentieux de l'administration aux juges ordinaires, ou le laisser à l'administration elle-même.

Le premier parti fut celui que proposa le Comité d'organisation judiciaire. Frappé des lenteurs et des frais de la procédure ordinaire, le Comité voulait créer dans chaque département un tribunal d'administration, composé de cinq juges, élus comme les juges de district. Ce tribunal aurait jugé sur simples mémoires et sans frais les contestations relatives aux impôts directs oii indirects, à l'expropriation pour cause d'utilité publique, à l'exécution des travaux publics et k la grande voirie. Mais ce projet fut mal accueilli par l'Assemblée. « On vous propose, disait un des députés, Pczons, du Tarn, rétablissement de quatrevingt-trois Cours des aides1. C'est couvrit* la France de juges, c'est accabler les peuples de frais et les tourmenter encore par des questions de compétence. » Aucune considération ne pouvait toucher plus vivement l'Assemblée. Lé projet fut renvoyé au Comité.

Il ne restait plus à choisir qu'entre les tribunaux ordinaires et l'administration même. Les tribunaux ordinaires trouvèrent dans l'Assemblée d'habiles défenseurs. Voici comment s'exprimait l'un d'eux, Charles Chabroud * :

« Quant à la police, à l'administration et aux impôts, il me semble qu'il faut distinguer. Ces matières ont leurs rapports d'ordonnance générale et leurs rapports d'intérêt particulier.

« Les officiers municipaux doivent faire les dispositions générales pour qu'une bonne police soit observée, les corps administratifs doivent régler la marche de l'admi-

1 Voir au Moniteur le compte rendu de la séance du 27 mai H90.

* Voir ce discours dans la collection de Baudouin, t. XVI. Il porte la datr du 30 mars 17ÎI0. Cliabroud était député du Daupliinc ut fut nommé membre du tribunal de cassation en

nistration et la perception de l'impôt. Les officiers municipaux et les corps administratifs doivent même avoir ce droit de répondre aux demandes des citoyens que l'on appelle la juridiction gracieuse. Jusque-là il n'est pas nécessaire de créer des tribunaux.

« Mais aussitôt qu'un différend survient entre des particuliers, aussitôt qu'une opposition est formée, voilà un litige dont les administrateurs ne doivent pas connaître, parce qu'ils ne sont pas juges; et s'il n'y a aucun motif d'en ravir la connaissance aux tribunaux ordinaires, il ne faut pas créer inutilement d'autres tribunaux.

« Dirait-on que les tribunaux ordinaires pourraient s'ériger en censeurs de l'administration et la contrarier? Je pense qu'ils seraient assujettis à se conformer aux décisions d'ordonnance générale, et que, s'ils s'en écartaient, on aurait, pour les rappeler à leur devoir, les mêmes moyens qui les forceront à se conformer aux lois.

« J'ajoute qu'en matière de police, les juges de paix seront, comme en toutes, assistés de prud'hommes qui représenteront la municipalité, et qu'en matière d'administration et d'impôt, les procureurs-syndics pourront intervenir si l'intérêt public l'exige, et qu'ils devront être entendus. r

« Je conclus que la Constitution ne doit rien excepter de la compétence des tribunaux ordinaires. »

Théoriquement, Chabroud avait raison : administrer et juger sont deux fonctions essentiellement distinctes, et ce n'est pas un faible mérite que d'avoir nettement aperçu le rôle naturel de l'autorité judiciaire dans une constitution libre Mais il n'en faut pas moins reconnaître que la proposition de Chabroud était inacceptable. En effet, l'ordre judiciaire s'était rendu suspect, et, bien loin d'étendre ses attributions, l'Assemblée ne songeait plus qu'à l'amoin-

DE 1789 a l'an VIII.

drir. Le rapporteur du Comité d'organisation judiciaire, Thouret, s'exprimait ainsi à la séance du 24 mars 1790 : « Si la nation doit s'honorer de la vertu de quelques magistrats bons patriotes, une foule de faits malheureusement incontestables annoncent que le plus grand nombre hésitent encore à se montrer citoyens, et qu'en général l'esprit des grandes corporations judiciaires est un esprit ennemi de la régénération. Co qui s'est passé à Rouen, à Metz, à Dijon, à Toulouse, à Bordeaux, et surtout à Rennès, en fournit une preuve éclatante qui dispense d'en rapporter d'autres. Concluons qu'il est nécessaire de recomposer constitutionnellement tous nos tribunaux, dont l'état actuel est inconciliable avec l'esprit et les principes de notre Constitution régénérée, o

On voit que l'Assemblée considérait l'ordre judiciaire comme un ennemi. Elle ne chercha qu'à l'abattre sous prétexte de l'organiser. Des juges de paix et des tribunaux de district électifs, sans tribunaux supérieurs assez forts pour exercer un véritable pouvoir dans l'État, voilà tout ce qu elle fit pour la justice. De crainte de ressusciter les Parlements, elle décapita l'ordre judiciaire, carie nouveau tribunal de cassation se trouvait trop restreint dans ses attributions pour donner de l'ombrage au législateur.

Or, la première condition pour que l'administration puisse plaider devant les tribunaux, c'est que les tribunaux soient ce qu'ils doivent être, un des grands pouvoirs de l'État. S'il n'y a qu'une justice en Angleterre, c'est que les grands juges des Cours de Westminster sont les premiers fonctionnaires du pays. Un gouvernement légal peut accepter le contrôle d'une Compagnie judiciaire aussi haut placée que la Cour du banc de la reine, il ne saurait se soumettre à la décision d'un tribunal de district.

L'Assemblée constituante n'avait donc plus autre chose

LA JUSTICE ApM|NiSVHATIVE

à foire que de laisser |e contentieux de l'administration à l'administration même ; c'est ce que Pezous montra fort justement dan» le discours que nous avons déjà cité : « Vous ayez, disait-il, sagement établi dans chaque département un direotoire de huit membres, et dans chaque district un directoire de quatre membres. Ces directoires, composés d'hommes choisis par le peuple, pour un temps coi^rt, et toujours en activité, doivent conduire toutes les affaires de l'administration, Pourquoi no videraient-ils pas les questions contentieuses qui en dépendent? Auront-Us inoins de lumières, moins d'équité que les aucienues assemblées d'Etats, ou leurs commissions, que les iutein dants, que les Cours des aides? Lo Comité veut que les affaires soient jugées sans frais et sur simples mémoires. Les administrateurs sont sans doute plus propres que les juges à vider ces différends avec ce dégagement de tout appareil de chicane. a>

Ainsi, lo contentieux administratif était considéré comme une dépendance de l'administration, et le principe de la séparation des pouvoirs, énergiquemont proolainé par la loi même sur l'organisation judiciaire, prenait un sens que Montesquieu n'avait peut-être pas prév u. 11 ne s'agissait plus de confier à deux personnes différentes les fonctions d'administrateur et celles de juge, mais bien de laisser l'administration seule juge en sa propre cause, pour ue pas la subordonner aux tribunaux.

La loi du 7 septembre (790 fut la première application, de ce principe.

Elle ne renvoya aux tribunaux ordinaires qu'une partie des affaires dont connaissaient les tribunaux supprimés. Les directoires de département furent chargés de juger eu dernier ressort les contestations en matière de çontri-

1>K 4789 a l'an viu

butions directes, et les difficultés soulevées par les entra* preneurs de travaux publics relativement à l'interpréta* tion des clauses do leurs marchés. Us furent encore chargés de régler les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés par l'administration pour la confection des travaux publics, mais avec obligation de se conformer à l'estimation du juge de paix. Enfin, les plaintes relatives aux torts et dommages provenant du fait personnel des entrepreneurs devaient être jugées en dernier ressort par les directoires de district.

La compétence définie par la loi du 7 septembre 1790 était, comme on le voit, bien restreinte, mais d'autres lois vinrent bientôt l'élargir. Toutes les difficultés relatives aux élections municipales, départementales, judiciaires et même ecclésiastiques à l'organisation des gardes nationales* et au recrutement de l'arméo'ainsi qu'à l'exécution des décrets qui mettaient les biens du clergé à la disposition de la nation* furent renvoyées aux directoires de département. Ce ne sont là, au surplus, que des exemples. Une bonne partie des décrets de l'Assemblée constituante se terminent, comme les anciens arrêts du Conseil, par une réserve de compétence dans laquelle les directoires de département prennent la place des commissaires départis. Tels sont, notamment, tous les décrets portant concession de travaux publics \

Mais les directoires de département et de district n'étaient pas les seules autorités administratives. Si l'Assem-

1 Lois des 12 août, 7 novembre, 8 décembre 1790, 15 mars et 22 septembre 1791.

» Loi du 12 août 1790.

5 Loi du 9 mars 1791.

* Lois des 27 mai etll août 1790, 14 avril et 28 septembre 1791. b Voir, par exemple, les décrets des 9 et 16 novembre 1790 et 4 juin 1791, portant concession de canaux.

bléc constituante n'avait laissé subsister d'autre Conseil d'État que les ministres réunis sous la présidence du roi, elle reconnut aux ministres une juridiction1, tant à l'égard des objets dont les corps administratifs et municipaux étaient chargés sous l'autorité du roi, que sur toutes les autres parties de l'administration générale. Les réclamations d'incompétence contre les actes administratifs devaient être portées au roi, chef de l'administration générale1. Quant au droit d'en prononcer l'annulation pour violation des lois, l'Assemblée se le réserva à elle-même, ainsi que le jugement des conflits entre les tribunaux et l'administration.

La Constituante ne s'arrêta pas là. Comme elle avait mis les corps administratifs à la place des intendants, elle se mit elle-même à la place de l'ancien Conseil en se réservant la révision des aliénations du domaine5, la liquidation des dettes de l'État4 et le règlement de la comptabib'té publique*. En matière domaniale l'Assemblée devait statuer sur le rapport du Comité des domaines. Un Comité de liquidation fut spécialement chargé de vérifier les titres des dettes arriérées et de soumettre à l'Assemblée le jugement de toutes les parties de la dette qui paraîtraient susceptibles de contestation. Aucun doute ne s'éleva sur la compétence de l'Assemblée; tout le monde reconnaissait qu'en France la liquidation de la dette publique avait toujours été la prérogative du souverain. Quant aux comptes, l'examen devait en être fait par quinze commissaires nom-

1 Loi du 27 avril 4791.

* Loi du 7 octobre 1790.

* Loi du 22 novembre 1790.

4 Loi du 25 mars 1793, et rapport de M. de Batz, dans Baudouin, t. XXIV.

' Lois des 4 juillet et 17 septembre 1791.

DE 1789 a l'an VIII

més par le roi. La décision devait appartenir à l'Assemblée.

C'est ainsi que la justice administrative sortit, transformée et agrandie, du renouvellement de 89. Son ressort était peut-être moins étendu qu'autrefois, mais les limites en étaient mieux marquées. Elle avait surtout ce qui lui avait ma nqé jusque-là, une théorie, et, si l'on peut parler ainsi, une formule, formule vague et souple sans doute, mais merveilleusement appropriée par là même à une institution dont le premier caractère est de se transformer constamment. Ce qui lui manquait encore, c'étaient des formes plus judiciaires, une organisation plus indépendante qui lui permît d'assurer aux droits des particuliers une garantie réelle, et d'exercer sur l'administration un contrôle sérieux. C'est ce qui lui fut donné quelques années plus tard.

Les Assemblées qui suivirent n'apportèrent que peu de changements à l'œuvre de la Constituante . Les Comités de la Convention prirent la place du roi et des ministres, et réunirent ainsi tous les pouvoirs en leurs mains, sans en excepter le pouvoir judiciaire, car il y a plus d'un exemple d'arrêts annulés par la Convention. Mais la constitution directoriale de l'an III divisa de nouveau les pouvoirs. Elle créa des municipalités de canton, remplaça les directoires par des administrations centrales moins nombreuses , surveillées par des commissaires du gouvernement et subordonnées aux ministres et au Directoire. Le gouvernement put dès lors annuler les actes des corps administratifs, non-seulement pour incompétence, mais pour violation des lois ou même des ordres donnés par l'autorité supérieure.

L'effet de ces mesures fut de rétablir deux degrés dans

la justice administrative, et de faire aboutir aux ministres toutes les affaires contentieuses, les unes directement, les autres par voie d'appel. La compétence ministérielle ne s'agrandit pas seulement aux dépens des administrations centrales. Elle hérita même des attributions que le Corps législatif s'était d'abord réservées. Ainsi, la liquidation des dettes de l'État fut remise en première instance à un directeur général ou aux administrations centrales, et en dernier ressort au ministre des finances. Le contentieux des ventes nationales, dos lois sur l'émigration, et en général des mesuros révolutionnaires, passa des Comités de la Convention aux ministres ou au Directoire. Le droit môme de juger les conflits fut remis au Directoire, et soumis à quelques formes. Enfin, le jugement des prises maritimes, que le Comité de salut public s'était attribué, ayant été rendu aux tribunaux ordinaires, le Corps législatif ne conserva plus que le jugement des comptes. Deux Commissions, Tune de la trésorerie, l'autre de la comptabilité, composées chacune de cinq membres élus par le Conseil des Anciens sur uue liste triple présentée par le Conseil des Cinq-Cents, étaient chargées de l'examen préparatoire des pièces.

En même temps, le nombre des affaires contentieuses ne cessait pas do s'accroître. C'est l'effet ordinaire des révolutions de provoquer des mesures exceptionnelles que la raison d'Etat ne permet pas de livrer à l'appréciation des tribunaux. La vente des biens nationaux, la confiscation qui frappa les biens des émigrés et des proscrits, et les restitutions qui suivirent, la révocation des anciens engagements du domaine, le partage des biens communaux, la suppression, puis le rétablissement des corporations, toutes ces mesures, qui n'appartiennent plus aujourd'hui qu'à l'histoire, créèrent un nouveau contentieux

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