CARACTÈRES GÉNÉRAUX, ETC

tribunaux ordinaires, tantôt à la juridiction administrative.

Quel que soit le juge compétent, le but final de l'action est toujours le même: maintenir le droit. Mais les moyens mis à la disposition du juge pour arriver à ce résultat sont ordinairement différents. Ainsi le juge ordinaire ne peut jamais annuler ni réformer un acte de l'autorité administrative, mais il est quelquefois autorisé à n'en tenir aucun compte, et à maintenir le droit nonobstant l'acte administratif qui lui porte atteinte. Au contraire le juge administratif est ordinairement investi du pouvoir d'annuler ou de réformer l'acte même de l'administration.

On peut donc dire d'une manière générale quetoutacte qui porte atteinte à un droit peut être attaqué par la voie contentieuse, mais cette définition a besoin de quelques développements.

Expliquons d'abord ce qu'il faut entendre par ces mois actes de ï administration. Ils ne comprennent pas, à beaucoup près, tous les actes émanés de l'autorité administrative.

Il faut écarter d'abord les actes législatifs, et nous entendons par là non-seulement les lois, contre lesquelles il ne peut évidemment exister de recours par la voie contentieuse, mais les décrets, les ordonnances, les règlements de police faits par l'autorité administrative en vertu d'une délégation du pouvoir législatif. Ces actes ne peuvent donner lieu à aucun recours contentieux, ni direct, à fin d'annulation ou de réformation, ni même indirect, à fin d'indemnité.

Il faut encore écarter les actes de gouverne ment. On entend par là les actes que la constitution et les lois réservent à la puissance souveraine, sans autre contrôle que celui des grands corps politiques et de l'opinion publique.

CAKACTÊKLS GÉNÉRAUX

On peut citer comme exemples les Faits de guerre, les traités et capitulations avec les puissances étrangères.

De même que les actes législatifs, les actes de gouvernement ne peuvent donner lieu à aucun recours contentieux, ni direct, à fin d'annulation, ni indirect, à fin d'indemnité, sauf le droit, dont les tribunaux ne peuvent être dépouillés, de garantir l'état civil, la liberté et la propriété des simples citoyens contre toutes Voies de fait (Jui ne rentrent pas dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels.

Il faut enfin écarter les simples actes de gestion des propriétés doirianialcs. Dans ce cas l'administration agit, non pas en Vertu du pouvoir qu'elle ëxerce dans l'État, mais conime tout propriétaire, non à titre public, si Ton pbut s'exprimer ainsi, mais à titre privé, et des lors les actes de ce genre ne peuvent faire obstacle à la compétence des tribunaux.

Tou^utres actessûût de.s actes d'àdinimlsi^^ mais il faut encore distinguer ceux (Jui sont j> ris pji^vej'tu^d^uh pouvoir discrétionnaire, conféré par la loi, et ceux nui ne peuvent être pris qu'à la condition de respecter les droits des tiers. Lc^pmttimur , nels on donne quelquefois- le nom d'actes d* administration j)ure, ne peuvent donner lieu à aucun recours : telles sont, par exemple, les mesures de police, de discipline, de tutelle administrative; les seconds seuls peuvent donner naissance à un recours par la voie contenticuse soit à fin de redressement, soit à fin d'indemnité.

Cette distinction tient sans doute à la nature des eboses, mais elle n'en a pas moins, comme la distinction des pouwffB'Q<kiiiiiidt»utif et judiciaire, un caractère éminemment positif. Ce n'est pas ati Moyen de formules abstraites, *) priori, qu'on peut déterminer si dans un cas donné le recours contentieux est ouvert. 11 faut, avant tout, s'at-

tacher au texte des lois particulières et étudier la nature du pouvoir qu'elles confèrent à l'administration , ou du droit qu'elles reconnaissent aux particuliers. C'est ce que nous verrons dans la suite de ce travail.

Une raison particulière ne permet pas, au moins en général, d'attaquer par la voie contentieuse les actes émanés du gouvernement en Conseil d'État. Ce serait en effet appeler dii Conseil d'État au Conseil d'État lui-même. Il a paru préférable de n'ouvrir en ce cas aux parties qu'un recours par la voie purement gracieuse \

Après avoir expliqué ce qu'il faut entendre par un acte de l'administration, il nous reste encore à donner quelques éclaircissements sur les derniers mots de la formule générale. La seconde condition pour qu'il y ait recours contentieux, c'est qu'il y ait atteinte portée à un droit.

11 suit de là que les simples avis, les mesures d'instruction, tous les actes qui ont un caractère purement provisoire, ne peuvent faire l'objet d'aucun recours, par cette raison qu'ils ne font aucun obstacle à ce que la partie qui se croit lésée exerce son action devant la juridiction compétente. La même raison s'applique aux simples actes de gestion dont nous avons parlé plus haut.

Il suit encore de là qu'un simple intérêt n'est pas suffisant pour justifier le recours par la voie contentieuse. Il faut un droit, et un droit opposable à l'administration, un droit qu'elle soit tenue de respecter, car si l'administration est autorisée par la loi même à ne pas tenir compte de tel ou tel droit, il n'y a pas de recours possible. Il y a lieu de suivre la règle du droit commun : « Ncmo malc facit qui jure suo utitur. »

a Ainsi, dit M. Vivien*, le contentieux administratif se

1 Décret du 22 juillet 1806, art. 40.

» Elude» administratives (18a2), 1. I, p. 125.

CARACTÈRES (iÉNÉRAtX

compose de toutes les réclamations fondées sur la violalion des obligations imposées à l'administration par les lois et règlements qui la régissent ou par les contrats qu'elle souscrit -r ainsi toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d'instruction, ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux, s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée, ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le même effet, si le sens ou l'exécution en sont contestés. L'ensemble de ces débats considérés en masse constitue le contentieux de l'administration; il se compose donc d'une nature toute particulière de contestations, bien distinctes, comme on le voit , du contentieux judiciaire et de l'administration pure. »

Mais quelle que soit la juste autorité qui s'attache à la parole de M. Vivien, n'exagérons pas la valeur de ces règles générales. Le contentieux administratif, tel que nos lois l'ont fait, comprend des matières que la règle semble exclure, et en exclut d'autres que la règle paraît admettre. N'acceptons donc cette règle que sous bénéfice d'inventaire, et comme une expression abrégée des innombrables dispositions de nos lois. Ici plus que partout ailleurs s'applique le précepte laissé par les maîtres de la science : v Non ex régula jus sumatur, sed ex jure quod est régula « fiât'. »

Nous venons de voir que les actes d'administration pure tiennent du pouvoir discrétionnaire, et ne peuvent en conséquence donner lieu à aucun recours par la voie contentieuse. Ils n'échappent cependant pas d'une raa-

1 Paul, 1. 1, D. De requlisjuri* (L, 17).

Ml' CONTENTIEUX ADMINISTRATIF. 22K

nière absolue au contrôle du Conseil d'Etat, auquel ils peuvent toujours être déférés pour incompétence ou excès de pouvoir.

À ce point de vue, le Conseil d'Etat joue, dans l'ordre administratif, le même rôle que la Cour de cassation dans l'ordre judiciaire. Il avait déjà cette attribution sous l'ancienne monarchie. En 1789 on ne songea même pas à proclamer de nouveau le principe ; mais au mois d'octobre 1790 le tribunal de Gray se trouva saisi d'un débat de compétence entre le directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité de Gray, au sujet d'une rue servant de grande route. Cette procédure fut dénoncée à l'Assemblée nationale qui, par une loi du 7 octobre 1790, déclara que les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs devaient être portées au roi, chef de l'administration générale, et n'étaient, dans aucun cas, du ressort des tribunaux. En conséquence, l'Assemblée ordonna l'apport de la procédure devant le roi.

C'est encore ce décret qui sert de base légale aux décisions du Conseil d'Etat, en matière d'incompétence ou d'excès de pouvoir.

Comment définir l'incompétence et l'excès de pouvoir ? On s'accorde à dire aujourd'hui qu'il y a incompétence quand le juge ne pouvait pas connaître de l'aiFaire qu'il a jugée. Il y a excès de pouvoir quand le juge saisi d'une affaire de sa compétence prend des dispositions qui lui sont interdites. Ainsi un Conseil de préfecture est compétent pour connaître d'une contravention de grande voirie, mais il ne peut prononcer la peine de l'emprisonnement sans commettre un excès de pouvoir.

Toute violation de la loi ne constitue pas un excès de pouvoir. L'excès de pouvoir réside surtout dans le dispositif de la décision, tandis que la simple violation de la loi

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