LE DÉPARTEMENT

Nous avons vu déjà combien il y a de réformes tout à la fois urgentes, faciles, avantageuses pour la bonne administration. Parmi les besognes imposées aux administrateurs, il y en a qui ne servent à rien. On dirait que la place a d'abord été créée, et qu'on a ensuite imaginé des écritures pour que la place ne fût pas absolument sans fonctions. Voilà, en grand nombre, des branches inutiles qu'il faut élaguer. Un directeur habile couperait, trancherait dans ces formalités. Les commis, débarrassés de leur routine, ne sauraient plus que faire de leur temps. Il faudrait bien se résoudre à en sacrifier un grand nombre ; à moins d'avoir dans les bureaux des pensionnaires, des chanoines, entretenus pour leur propre agrément aux frais de l'Etat. Les fonctionnaires conservés, après cette première élimination, auraient plus de goût à leur ouvrage parce qu'ils en comprendraient l'utilité. C'est un mortel ennui que de travailler avec la pensée qu'on fait

un travail perdu pour tout le monde. Quand même on les surchargerait, cela n'en vaudrait que mieux. Loin de nuire aux affaires, ces exigences nouvelles leur seraient profitables par le surcroît d'activité et d'intelligence que les employés y puiseraient. Les affaires sont l'école des fonctionnaires. Ces employés ainsi réduits en nombre et surchargés, tout le monde trouverait juste de les rémunérer à proportion de leur travail. On leur ferait une position au moins équivalente à celle des industriels. Us n'auraient plus besoin de recourir à des moyens factices pour se donner de l'importance. Leur tâche, devenue difficile, les rendrait considérables, nécessaires à la chose. Us se sentiraient appuyés non par un chef ou un protecteur, mais par leur talent. On les dépouillerait dans presque tous les cas de l'humiliante et oppressive protection qui ne les défend contre le public qu'à condition de les livrer sans défense aux caprices de leurs supérieurs : ils y trouveraient un avantage inappréciable, car, d'un côté, ils seraient nécessaires à leurs chefs, et de l'autre, le public n'aurait action sur eux que par les tribunaux et conformément à la loi commune. Cette substitution d'une responsabilité légale à une responsabilité arbitraire serait à la fois un accroissement de dignité pour les fonc* tionnaires, redevenus citoyens, une émancipation des citoyens, garantis contre les excès ou les erreurs do l'administration, et un véritable débarras pour l'administration qui, à force d'être irresponsable devant la loi, est, à l'excès, responsable devant Topinion. Les mœurs, du même coup, gagneraient en pureté, en indépendance. La liberté politique deviendrait possible, tandis qu'avec ce million de fonctionnaires la liberté de la presse , des élections et de la tribune ne suffit pas à rendre la nation maîtresse d'elle-même.

Toutes ces réformes peuvent être accomplies même en laissant à l'administration, prise dans son tout, les attributions étendues qui lui sont dévolues aujourd'hui. Ce-

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pendant nous savons qu'un grand nombre de ces attributions sont de trop . Le gouvernement a l'air de nous faire une concession, quand il nous laisse quelque liberté sur un point; il devrait au contraire se résoudre à regret à empiéter sur la Uberté individuelle. Dès qu'on entre dans cet ordre d'idées, qui est le vrai, le seul conforme au principe des sociétés, à leur intérêt, à la nature humaine, ce n'est plue seulement le nombre des commis ou employés d'une administration qu'il faut retrancher, ce sont des administrations entières qui disparaissent. La réduction des impôts à une base unique ferait à elle seule une économie de cent mille fonctionnaires. L'État peut d'un seul coup s'enrichir, et nous enrichir; il n'a pour cela qu'à se retirer. C'est en vérité une singulière illusion des gouvernements de croire qu'on a besoin de^es sentir. C'est le contraire, qui est le vrai : on a besoin de ne pas les sentir; et ils ont, eux, pour leur stabilité, le besoin de ne pas être sentis. Sans doute, il vaut mieux beaucoup de gouvernement que beaucoup.de désordre; mais c'est faire payer l'ordre bien cher, si on ne peut l'avoir qu'à force de gouvernement. L'idéal est d'avoir de l'ordre dans l'État par l'eSet de bonnes lois répressives, sans système préventif et sans une légion de fonctionnaires. En résumé, des besognes actuelles de l'administration beaucoup sont inutiles : elles ressemblent à la besogne accomplie par les prisonniers anglais qui font tourner une roue, laquelle ne produit hors d'elle-même aucun mouvement; ces besognes supprimées, il y aurait encore à demander des efforts plus grands à chaque employé, ce qui profiterait à tout le monde et amènerait des suppressions nouvelles dans le personnel; enfin troisième suppression plus importante que les deux autres, il faudrait détruire presque partout la prévention, et par conséquent restreindre la compétence et l'armée civile du gouverLement.

Ce n'est pas tout : il y a lieu de rechercher si toutes

les choses qui doivent être gouvernées doivent l'être à Paris, et par les agents du pouvoir central. Voilà le germe d'une quatrième et dernière réforme, aussi fructueuse pour le budget, aussi satisfaisante pour les citoyens, aussi favorable à la liberté, à la morale, au développement de l'activité intellectuelle. Non -seulement, sous notre administration compliquée, les individus ne sont rien ; mais les communes et les départements ne sont pas autre chose que des cercles de Tadministration centrale avec un semblant d'autonomie. C'est là maintenant qu'il faut regarder. Si nous ressuscitons le département et la commune, le Briarée aux cent bras va prendre enfin des proportions humaines. C'est ici une des conditions fondamentales, la pierre d'assise de la liberté. Il y a des communes en Angleterre et en Belgique. Si jamais nous pouvons faire qu'il y en ait en France, nous ne tarderons pas à y avoir des citoyens. Alors la liberté y sera possible sous tous les gouvernements. Â présent sous tous les gouvernements, elle est impossible.

On a beaucoup accusé les Girondins de fédéralisme. 3e crois même que cette accusation les a tués. Rien n'est meurtrier comme un mot dans notre pays. Du temps des Girondins, le souvenir dos provinces était récent, il pouvait être ressuscité; la nouvelle division territoriale en départements d'élection et d'administration était une des trois ou quatre gi^andes réformes révolutionnaires que l'Assemblée avait le droit de maintenir et de défendre. Aujourd'hui la Normandie, la Bretagne, la Provence sont bien mortes : il n'en reste que leur histoire, et quelques traits d'originalité dans le caractère; mais il n'y a plus de trace d'intérêts communs, pouvant nuire à l'unité nationale. S'il se forme quelque part en France un centre d'intérêts particuliers, il ne sera plus déterminé par ces anciennes limites provinciales, mais par quelque cause plus matérielle et, en quelque sorte, plus

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efiective; ce sera rintérêt d'un bassin houiller, ou d'une zone industrielle. Ces centres-là, ces coalitions-là ne sont pas des forces qu'on puisse vaincre par une division géographique; et même, il n'est pas dans tous les cas nécessaire de les vaincre. Laissons donc de côté, comme désormais chimérique, toute préoccupation de la renaissance des provinces. Il y a déjà cinquante ans que cette résurrection est impossible.

Il serait fort absurde de s'inquiéter des départements, et de craindre un fédéralisme de nos quatre-vingt-dix conseils généraux. La Bourgogne, la Bretagne, la Normandie étaient de gros morceaux ; elles pouvaient faire échec au gouvernement central, dans un temps surtout où l'unité du code judiciaire et l'unité du code administratif n'étaient pas encore entièrement consolidées. Mais il y a loin d*un préfet à un gouverneur, et d'un conseil général à des états provinciaux. Il n'est pas d'ailleurs question de toucher aux trois points cardinaux de la politique .^le code, Tarmée, le trésor. Mettons à l'abri ces trois instruments de l'unité et de la force de la France. Avec un code unique, une armée régulière, et des ressources financières réunies sous la main du pouvoir central pour être employées par lui conformément à la loi, nous serons toujours un même peuple; et nous pour* rons laisser les habitants d'une circonscription départementale répartir leurs impôts, gérer leurs propriétés, faire leurs routes, gouverner en un mot leur« affaires locales, quils connaissent seuls, et auxquelles ils sont le plus directement intéressés.

Que menace la centralisation? La liberté intérieure. Que menace la décentralisation? La prépondérance du pays au dehor:.. Le problème est d'armer le pouvoir central de tout ce qui est nécessaire au maintien et à l'accroissement de la grandeur du pays, sans lui sacrifier la liberté. Pour faire de bonnes lois et de grandes choses, pour tenir son rang, c'est-à-dire le premier rang

€D Europe, notro gouvernement n*a pas besoin de nous asservir.

Le second Empire aV&it fait deux lois importantes sur les conseils génjèraux. La première, qui porte la date du 25 mars 1852, fut fort abusivement appelée loi de décentralisation. Cette loi ne faisait que transporter aux préfets des attributions précédemment réservées aux -ministres. On se demande en vertu de quel principe une pareille opération pouvait porter le nom de décentralisation. Qu'est-ce qu'un ministre? C'est le pouvoir «entrai. Qu'est-ce qu'un préfet? C'est l'agent nécessairement docile du ministre; c'est donc encore le pouvoir central. Charger le préfet de faire ce que d'abord faisait le ministre, cela peut être une meilleure organisation du service, mais cela n'est à aucun degré une diminution de l'autorité gouvernementale, une augmentation de l'initiative individuelle ; ce n'est donc pas une décentralisation. Rien n'est plus funeste que de pareilles erreurs, qui ressemblent de trop près à des mensonges, ^t ne peuvent avoir qu'un de ces deux résultats : ou tromper le peuple, ou déshonorer le pouvoir.

L'autre loi, celle du 18 juillet 1866, réalise, au contraire de grandes améliorations. Elle permet au conseil général d'aliéner les biens départementaux, ou d'en changer la destination sans recourir à l'autorité centrale. Elle ne fait d'exception qpe pour l'hôtel de la préfecture, les tribunaux, les casernes de gendarmerie; ces exceptions paraissent assez justifiées. Elle donne, en outre, au conseil général le droit de voter des centimes extraordinaires, dans une limite déterminée chaque année par la loi, et de les affecter à des dépenses extraordinaires. Ce n'est pas la liberté, mais c'est au moins de l'espace. L'État conserve sa suzeraineté par le droit de veto qu'il peut exercer pendant deux mois sur toutes les décisions du conseil général. Est-ce un veto «uspensif ou un veto absolu? C'est évidemment un veto

absolu^ puisqu'il peut se répéter indéfiniment. On voit donc qu'après tout les départements ne sont pas émancipés ; seulement, la tutelle devient moins lourde. On n'a pas même pensé à importer de Belgique l'excellente institution de la députation permanente. Le conseil général s'assemble pour quelques jours, il délibère et il disparait, ne laissant rien de lui-même en dehors de ses décisions et de ses procès-verbaux, et n'ayant d'autre ressource que de protester inutilement, six mois après, si le préfet n'a pas exécuté ses ordres, ou si le ministre, usant de son droit de veto, les a supprimés.

La loi du 1 9 août 1 87 1 est beaucoup plus libérale, beaucoup plus complète ; c'est une de celles qui honorent le plus l'Assemblée nationale. On lui doit notamment lacréation de la commission départementale, le droit reconnu au conseil de nommer son bureau, de faire son règlement; la publicité des séances, et, comme compétence, le droit de statuer définitivement sur toutes les affaires où les intérêts de l'État ne sont pas liés à ceux du département. La France est entrée sérieusement par cette loi dans la voie de la décentralisation. Il est à remarquer que, dans le cours de la discussion, la commission et la majorité de l'Assemblée se montrèrent plus libérales que le gouvernement. Gela s'explique, non-seulement par la présence sur les bancs de la chambre d'un nombre considérable de membres des conseils généraux, mais par une certaine défiance, déjà manifeste, et qui le devint bien davantage dans le cours de l'année suivante, contre un gouvernement qui avait, aux yeux do la majorité, le double tort de porter le nom de gouvernement républicain, et d'incliner visiblement vers la fondation définitive de la République. Ainsi, cette loi libérale est due en grande partie aux accidents de la politique. Il serait néanmoins très-injuste de méconnaître le service rendu, en cette occasion, par l'Assemblée, à la cause de la liberté et à la bonne exç^dWvoTiàL^^ ^^vt'^'s».

On a souvent remarqué que cette réforme considérable n'avait pas produit les heureux résultats qu'on en attendait. La situation du préfet a été rendue plus difScile. Il était autrefois, exclusivement, l'agent du pouvoir central, et ne dépendait que de lui. Il a conservé cette situation, et de plus, il est devenu Tagent du conseil général, dont il exécute les décisions, et envers lequel il est responsable. Il a moins d'autorité, sans avoir moins de fonctions. Ne pouvant plus décider dans les questions d'intérêt départemental ou communal, et ne faisant qu'exécuter les décisions du conseil généra], il est à peu près sans défense contre l'influence des députés, qui prennent la haute main sur l'administration départementale. D'autre part le conseil général, chargé de décider et non d'exécuter, n'exerçant pas d'action directe suç le personnel, n'a qu'une autorité restreinte, et ne peut s'intéresser aux détails d'une administration dont il n'a pas la direction et la responsabilité. Le grand point de la future réforme consistera à définir exactement, et à séparer définitivement ce qui importe à l'unité nationale, c'est-à-dire l'armée, la justice, la portion de l'impôt afférente aux services généraux, les travaux publics qui intéressent la totalité du territoire et de nombreux départements, la collation des grades et la direction supérieure de l'enseignement, de les distinguer, dis-je, et de les séparer définitivement et profondément de la fortune propre au département, des dépenses dont le but est purement local et qui doivent être faites sur ressources locales, des fondations en instruments de travail, établissements de crédit, d'instruction, de secours, etc., que le département juge nécessaires à sa prospérité, de l'ouverture et de l'entretien des voies de communication qui ne font pas partie du réseau général, etc. Tout ce qui touche à la vie nationale restera sous la main de l'État et dans la compétenco des préfets et des autres agents du pouvoir cen-

tral. Mais les conseils locaux administreront eux-mêmes les intérêts et la fortune locale; ils passeront les marchés/ nommeront leurs agents, surveilleront leur gestion ; ils seront, en un mot, les maîtres chez eux. Le préfet ne sera plus chargé, dans toutes ces matières, que d'empêcher l'administration locale de s'immiscer dans les affaires d'intérêt général, ou de s'écarter des prescriptions de la loi. Il sera le surveillant des conseils locaux, au lieu d'en être, comme aujourd'hui, l'agent. Ses fonctions seront moins encombrantes, mais son autorité ne sera pas diminuée, car les fonctions qu'il exerce sous le contrôle du conseil général, sont plutôt une atténuation qu'un agrandissement de sa situation. Il sera uniquement ce qu'il est aujourd'hui principalement, c'est-àdire le représentant du pouvoir central. Si la même réforme s'étend jusqu'àla commune, le pays s'administrera enfin lui-même. On pourra, en France, s'occuper des aff'aires publiques autrement que pour faire et défaire des ministères et des gouvernements.

a* LA COMMUNS.

La réforme s'est arrêtée au département, et n'a pas poussé jusqu'à la commune. L'Assemb lée nationale de 1871 ne s'est occupée que du mode de nomination des maires. En revanche, elle s'en est occupée plusieurs fois, et dans d^s sens très opposés. Sa première loi sur cette matière est celle du 14 avril 1871. On se souvient que, dans un premier vote sur l'article 9 de cette loi, elle avait admis l'élection des maires par le conseil municipal dans toutes les communes, quelle que fût leur, importance. M. Thiers intervint alors, et demanda pour le gouvernement le droit de nommer les maires

286 LA UBERTÉ POLITIQUE.

(en les choisissanl toutefois parmi les membres du conseil municipal), non pas^ comme il l'avait d'abord proposé, dans toutes les communes au-dessus de ÇOOO âmes, mais dans les communes de plus de 20000 âmes, et dans les chefs-lieux de département et d^arrondissement. Il invoquait surtout les difficultés que créaient alors les idées de fédération communale introduites par l'insurrection du 18 mars. La chambre se déjugea, par déférence, on pourrait presque dire par obéissance ; car il était évident que son premier vote exprimait bien réellement sa pensée. Cette même chambre vota pourtant la loi du 20 janvier 1874, qui fait nommer tous les maires par le Président de la République dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton, et par le préfet dans les autres communes, en permettant môme de le choisir en dehors du conseil municipal. L'Empire n'avait pas fait mieux. Cette loi de circonstance, qu'on peut justement qualifier de manœuvre électorale, fut abrogée par la loi du 12 août 1876, qui décida que les maires seraient nommés par le Président de la République dans les chefslieux de département, d'arrondissement et de canton, et que, dans toutes les autres communes, ils seraient élus par le conseil municipal. On ne cessait de promettre une loi sur les attributions municipales^ la loi du 20 janvier 1874 portait môme un article 4 ainsi conçu : « Dans les deux mois qui suivront la présentation de la présente loi, l'Assemblée nationale sera saisie par le gouvernement d'un projet de loi d'organisation communale, si elle ne l'a pas été précédemment par Tune de ses commissions. » Les promesses n'ont pas éié tenues; l'article formel de la loi n'a pas été obéi.

Tant» molis erat....

La loi du 24 juillet 1867 est encore en vigueur au

commencement de 1881. Un projet do loi déposé en 1877 par M. Jules Simon, alors ministre de l'intérieur, a été discuté en janvier dernier par la chambre des . députés, après avoir été remanié par la commission de la chambre, le double projet de loi sur l'organisation et les attributions des conseils municipaux annoncé par M. Dufaure en 1879 n'ayant jamais été déposé.

La nouvelle loi qui sortira des prochaines délibéra* tions du parlement améliorera sans doute la situation de nos communes. Elle sera un acheminement vers la liberté communale. Il peut être sage de ne pas y arriver d'un seul bond; car nous venons, en vérité, de bien loin.

Au fond, la commune importe plus à la liberté que le département. Le département est en quelque sorte un être fictif: on a découpé la c^trte de France en quatrevingt-sept parts à peu près égaler, l'Algérie en troi» parts, et cela s'est appelé^ les quatre-vingt-dix départements. L'unité de cet être collectif n'est fondée ni sur la communauté des souvenirs, ni sur des raisons géographiques, ni sur des intérêts spéciaux; elle tient uniquement à l'administration qu'on lui a donnée. Il n'en est pas de même de la commune, centre de rapports très-réels, très-intimes entre les citoyens qui l'habitent. Une ville a son histoire, son orgueil, son patriotisme; elle a ses habitudes particulières, ses mœurs; elle a de graves intérêts à défendre; elle a des propriétés à gérer. Tout le monde s'y connaît, s'y rencontre fréquemment. On n'y est pas seulement concitoyen, on y est voisin. On fait partie des mêmes assemblées électorales, on envoie ses enfants à la même école, on y profite dans une proportion égale des chemins, des rues, des places, des cours d'eau, des bibliothèques, des musées. C'est un être colî lectif reconnu par la loi, mais qui tient à la nature même des choses, à leur essence. La loi politique trouve la commune, elle ne la crée point. Le patriotisme com-

munal est l'école du patriotisme; rintervcntîon dans les affaires de la commune habitue les citoyens à la vie publique, les initie à la connaissance des affaires; la stabilité, la grandeur des institutions communales est la plus sûre de toutes les garanties de l'ordre dans les commotions politiques. Ce n'est pas exagérer que de dire qu'une bonne organisation des communes importe plus que toutes les constitutions politiques, à la société et à la liberté.

Il serait très-instructif de faire l'histoire de TasserTissèment des communes françaises, même sous les régimes les plus libéraux. Rappelons au moins où en était la liberté municipale, de nos jours, sous nos yeux, au commencement du second Empire.

Un seul mot résume cette situation : les communes sont en tutelle*. On les traite comme des mineurs, des incapables ou des interdits. C'est ce qu'il sera facile de montrer.

Toute l'autorité est remise au maire et au conseil municipal : voyons dans quelles conditions ils l'exercent.

Le maire est administrateur de sa commune, officier de r état civil, officier de police judiciaire, et juge de policé dans les communes qui ne sont pas chefs-lieux de canton *. Gomme officier de l'état civil, officier de police judiciaire et juge de police, il agit sans le concours du conseil municipal . Gomme administrateur, il ne fait guère dans la plupart des cas,qu'exécuter les résolutions du conseil ; mais il en est membre, il le préside, il lui soumet les affaires, il y a voix prépondérante. Ge magistrat dont la situation est capitale, et sur qui principalement repose le soin des intérêts communaux, est nommé par l'Empereur ou par le préfet, suivant l'importance de la

1. Et depuis longtemps. L'ordonnance qui soumet la comptabililé des Tilles à la surveillance de l'État a été rendae soas Colbert. Cf. M. Pierre Clément, HiHoxre de Colbert, p. 154 sq.