II. — SOUVERAINETÉ NATIONALE ET DOMAINE PUBLIC

Les droits du roi sur le domaine, en passant à la Nation se transforment ; on ne constate pas seulement un transfert d’une souveraineté à une autre, mais encore un approfondissement de l’idée même de souveraineté, un triage entre les conséquences qu’elle entraîne forcément et celles qu’elle ne justifie pas. C’est donc à une mise au point que le comité des domaines se livre lorsqu'il prépare la loi du 22 novembre 1790, L'idée domaniale comporte, pense Enjubault de la Roche (1), un contenu nécessaire concernant la consistance du domaine, qui est indépendant de la question de savoir qui exerce la souveraineté; 1l est bien certain que les principes posés en la matière par Le Bret ou Chopin, subsistent : la nation, après le roi, possède le souverain domaine sur le territoire français; ce domaine éminent lui assure la propriété de toutes les portions de ce territoire qui, par leur nature ou leur destination, peuvent appartenir à des particuliers, tels les fleuves et rivières navigables, les rivages et relais de la mer. Mais, d'autre part, 1l est non moins évident que le droit de propriété exercé par les hauts justiciers sur les chemins, les petits cours d’eau, les terres vaines et vagues, en tant que dépositaires d’une portion de la puissance publique est incompatible avec l’ordre nouveau : la Nation désormais résume en elle toute la puissance publique et monopolise son exercice (2). Aussi, est-ce un effet de la souveraineté nationale que les droits de puissance publique, appelés régaliens, qui, dit Enjubault « émanent directement de la souveraineté », sont inaliénables et imprescriptibles. Parmi ceux-ci figurent en première ligne les droits « qui participent de la nature de l'impôt » dont la nation « ne peut Jamais se dépouiller ». C’est pourquoi

(1) Arch. nat. AD xvirre. 77. 5. Rapport fait au nom du Comité des domaines sur la législation domaniale, par M. EnsuBauzr, membre de ce Comité, 1790.

(2) V. aussi : Rapport fait au nom des Comités féodal, des domaines, d’agriculture et de commerce, par A.-R. ArNouzr, député de Dijon sur le cours des fleuves et rivières, les îles et alluvions, la pêche, 1791, p. 9. Bibl. nat. Le*??. 1451. ,

le rapporteur propose la révocation des aliénations consenties sur les domaines avant la Révolution.

L'idée de souveraineté nationale va entraîner ainsi un regroupement de la masse des biens domaniaux; elle aboutit donc, souligne-t-on, à un résultat diamétralement opposé à celui que produisait l’ancienne souveraineté royale sur le domaine qui a laissé se dégrader les biens. Le biais qui permet ce retournement dans l’application pratique du principe de souveraineté réside dans ce droit supérieur de la nation sur toutes les opérations qui intéressent les finances, et dont la première forme de la pensée des révolutionnaires cherchait le point d'appui dans l’axiome universel de liberté. On voit qu'ici l’utilisation de l’axiome de souveraineté conduit au même résultat que le raisonnement sur le principe de liberté.

La loi du 22 novembre rend possible le regroupement du domaine en déclarant que les aliénations auxquelles la nation n’a pas participé sont révocables, « elle conserve sur les biens distraits la même autorité et les mêmes droits que sur ceux qui sont restés entre ses mains. » Aucune prescription n’affaiblit le principe, il s'étend à tous les objets détachés du domaine sans exception. C’est ainsi qu’on voit l’Assemblée révoquer les aliénations à titre d'engagement (1), les échanges non consommés (2), les donations (3), les contrats de vente qui déguisent des engagements (4). Le comité se défendait d'innover, il se

(1) V. Rapport fait à l'Assemblée Nationale au nom du Comité des domaines, par M. Gros, député de Boulogne, sur l’aliénation du sol de la forêt de Beaufort, faite au sieur Barandier-Dessuile, s. d., décret du 19 juillet 1791. Arch. nat. : AD xvirre, 78. 10 et Bibl. nat. Le”. 1656.

(2) V. loi du 3 juin 1791, relative à l'échange de la forêt de Brix (Cotentin). Arch. nat. AD x. 16. V. aussi : loi du 27 juillet 1791, relative à l’échange du comté de Sancerre et rapport du Comité des domaines, par M. Firmin Fricor,. député du département des Vosges. Arch. nat. AD x. 16.

(3) Rapport sur la donation faite au cardinal pe Mazarin en 1659 du comté de Ferrette et des seigneuries de Belfort, Delle, Thann, Altkirch et Issenheim, fait au nom du Comité des domaines, par M. GEorrroy, député du département de Saône-et-Loire. Loi du 25 juillet 1791. Arch. nat. AD x. 16.

(4) Rapport fait à l’Assemblée Nationale, sur les 25 contrats d'échange de la forêt de Senonche (Eure-et-Loir), au nom du Comité des domaines, par M. En- JUBAULT DE La Rocne. Arch. nat. AD x. 17.

réclamait de l’ordonnance de Moulins qui avait repris elle-même, les dispositions des anciennes ordonnances pour la conservation des biens domaniaux (1). Mais les idées mises en avant dans les décrets qu'il prépare, indiquent assez que la volonté de regroupement ne tire sa force que de la souveraineté nationale : « l'intérêt de la Nation doit être la mesure et la règle de l’exercice de ses droits (2) », porte le décret concernant l’aliénation de la forêt de Beaufort. L'intérêt de la nation recouvre une conception de la domanialité dans laquelle la notion d’utilité publique primant les intérêts particuliers, devient l’élément organisateur de la domanialité.

D'abord, c’est l’idée d'utilité publique qui provoque l’abandon de la règle de l’inaliénabilité du domaine posée par l'Ordonnance de Moulins de 1566. Le domaine, remarque-t-on, est insuflistmment productif de revenus pour l’État et, par conséquent, 1l ne répond plus à sa destination. L’inaliénabilité n'était justifiée que lorsque le roi vivait des produits de ses biens; or, les grandes guerres ont rendu impossible cette économie réduite; bien plus, la règle est devenue «€ nuisible à la Nation », depuis que les déprédations ministérielles ont déguisé l’aliénation des domaines sous les noms les plus variés (3); elle a trahi son rôle de protection. D’autre part, le désir de multiplier les propriétés conseille de l’abolir : l’inaliénabilité est «préjudiciable à l'intérêt public (4) », puisqu'elle maintient indisponible une masse de terres qui, divisées entre des propriétaires, seraient mises en valeur. L'idée d'utilité publique conduit ainsi à celle de domaine public productif. « Il est important de saisir tous les moyens de faire du corps entier du domaine, replacé entre les mains de la nation, une ressource qui

(1) Arch. nat. AD x. 16. Rapport fait à l’Assemblée Nationale, au nom du Comité des domaines, par M. Gros, député de Boulogne, sur l’aliénation du sol de la forêt de Beaufort, faite au sieur Barandier-Dessuile, précit.

(2) Arch. nat. AD xvure. 78. 10. Décret du 19 juillet 1791, à propos de l’affaire de la forêt de Beaufort.

(3) Arch. nat. AD xvine. 77. 3. Rapport sur la vente et aliénation des domaines de la couronne, fait au nom du Comité des domaines, dans la séance du samedi 10 avril 1790, p. 5.

(&) Arch. nat. AD xvine. 77. 5. Rapport fait au nom du Comité des domaines sur la législation domaniale, par M. Ensugauzr, précit., 1790, p. 28.

puisse secourir les besoins de l'État (1). » Or, la nation a en main l'instrument juridique pour opérer la réforme : c’est le principe de souveraineté. Déjà, note le Comité des domaines, l’inaliénabilité aurait été abolie si les notables avaient constitué une représentation vraiment nationale : on leur proposa en 1787 d’aliéner les domaines « mais 1l n’y avait alors qu'un administrateur et non un propriétaire; la Nation n'existait pas (2). » Maintenant la Nation se trouvant assemblée, réunissant tous les droits de propriété, « peut en faire tel usage qu’elle voudra (3). » L'intérêt de l’État, estime-t-on, est que l’inaliénabilité soit abandonnée, car l’utilité sociale, notion éminemment évolutive, a changé; comme le montre très bien le Comité, un nouvel ordre de choses fait naître un nouvel intérêt (4). Le rôle du principe de la souveraineté nationale sera précisément de permettre l’ajustement du droit à cette exigence nouvelle de l’utilité publique : « la volonté de la nation, jointe à sa puissance, suffit » pour « changer (5) » la législation. Il est donc acquis d’abord que la nation est seule propriétaire des biens du domaine dont les rois n'étaient qu'’administrateurs; en second lieu, qu’elle possède plus de droits que n’en avait le roi sur les domaines de la couronne, elle a la «propriété pleine et entière» du domaine public (6). Aussi, et c’est le corollaire de cette proposition, a-t-elle la faculté d’aliéner, faculté qui reçoit pour fondement «la volonté générale (7). »

(1) Arch. nat. AD xvint. 77. 11. Observations sur l’inaliénabilité du domaine, sur les décrets de l’Assemblée Nationale du 4 août et 19 décembre 1789 et sur l'administration des fonds du domaine; anonyme 1790, p. 19, 20. V. aussi : De l’aliénabilité et de l’aliénation du domaine, anonyme, sans date, Arch. nat. AD xvmr00/7/7e 0131 |

(2)' Arch. nat. AD xvirre. 77. 8. Rapport sur la vente et l’aliénation des domaines de la couronne, 10 avril 1790, précit., p. 11.

(3) Arch. nat. AD xvurre 77. 2. Rapport fait au Comité des domaines de l’Assemblée Nationale, le 13 novembre 1789, par M. Ensugauzr pe La Rocxe, l’un des membres de ce Comité, p. 21.

(4) Arch. nat, AD xvinre. 77. 3. Rapport sur la vente et aliénation des domaines de la couronne, précit., p. 12. :

(5) Tbid. |

(6) Arch. nat. AD xvurre. 77.5. Rapport fait au nom du Comité des domaines sur la législation domaniale, par M. EnsuBAuLT, membre de ce Comité, 1790, p.12; précit. (7) Décret du 22 novembre 1790. =

Quant à la règle de l’imprescriptibilité, deuxième règle essentielle du régime juridique du domaine, on juge qu’elle devient inutile en raison du sens général de la réforme de l’État. Le domaine de la couronne, explique Enjubault de La Roche, n’était autrefois sujet à aucune prescription; en vertu de la règle d’imprescriptibilité le détenteur d’un objet doma- nial était toujours censé ne le posséder qu’à titre précaire et ne pouvait jamais en acquérir la propriété. « La nation pouvait être comparée à un mineur destitué de défenseur et dans cet état de faiblesse on ne pouvait lui opposer une possession valable. » Or, ces motifs ne subsistent plus, la Nation est adulte; «vos décrets ont rendu le domaine national au commerce, il pourra désormais être possédé à titre perpétuel et incommutable. » D'ailleurs, les risques d’usurpation cessent du fait que «la nation sera toujours représentée »; et la réforme de l’administration locale placera dans les départements des administrateurs qui veilleront à la conservation de ses droits (1). Aboutissement logique des principes, ces affirmations sont dans la pratique bien moins solides, et l’on sait que les empiétements, insensibles — le « point de vue du mètre carré (2) » — sont utilement protégés par la règle d’ FD ARS qui conserve de nos jours une valeur.

Enfin, on montrerait qu'à côté des grandes lignes de la théorie, l’utilité publique inspire des mesures secondaires de la réforme domaniale, par exemple, la protection des forêts. Là, l’aliénation aux particuliers du patrimoine domanial serait une faute, car ceux-ci, mus par l’intérêt personnel, ne s’astreindront jamais à administrer les forêts selor des vues d'ensemble. Et Barère oppose par image à l'intérêt personnel « armé d’une hache », abattant nos bois, « l'intérêt national, armé d’une bêche », opérant leur Noa on «d’après des bases d’administration fondées sur l'utilité publique. » Il faut donc réserver

{a ) Rapport sur la législation domaniale d'ExsuBauLT DE La Rocwe, précit.,

(2) Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 12€ édit., pes / 1

1933, p. 791, note 13. DÉS TUE nr