BORDEAUX

Vc p. CHAUMAS, LIBRAIRE rue du Chapeau rouge, *H.

^ àyjiû

Premier article.

LliHlividu est la base même de la société. Mais seul et isolé Thommc ne saurait atteindre le degré de perfection auquel il est appelé par la loi de sa création; la société n'existe que pour assurer à tous le libre exercice de leurs droits et le libre développement de leurs facultés. Aussi faut-il que le législateur détermine avec un soin minutieux la limite des droits de chacun. Le principe qui doit lui servir de règle nous semble facile à poser, quelles que soient les difficultés de son application : les droits de chaque citoyen s'arrêtent là où commencent les droits d'autrui. Dans celle limite, chacun doit jouir, sous la sautegarde de la loi, de la plus entière et de la plus absolue liberté. C'est ainsi que le législateur doit s'inspirer de ces deux idées : liberté, égalité; droit pour tous, mais droit égal et par suite liberté pour chaque citoyen, et respect par tous les membres d'un même état des droits de leurs concitoyens. Telle est la mission de la société.

Ce rôle de l'Ëtat a été parfaitement défini par F. Bastiaten ces termes: « Quant à nous, nous pensons que l'État, ce n'est ou ce ne devrait être » autre chose que la force commune, instituée non pour être entre tous les » citoyens un instrument d'oppression ou de spoliation réciproque, mais au » contraire pour garantir à chacun le sien et faire régner la justice et la » sécurité. » (Fred. Bastiat, ÏÊtat.) C'est encore en se plaçant à ce point de vue qu'il a écrit, dans le chapitre 17 de ses harmonies économiques, le passage suivant : « £n principe^ il sufiit que le gouvernement ait pour » instrument nécessaire la force, pour que nous sachions enfin quels sont » les services privés qui peuvent être légitimement convertis en services » publics. Ce sont ceux qui ont pour objet le maintien de toutes les libertés, * de toutes les propriétés, de tous les droits individuels, la prévention des » délits et des crimes, en un mot,toutce qui concerne h sécurité publique. •

Mais là ne s'arrête pas la mission de FÉtal; il doit en outre donner satisfaction à certains besoins collectifs généraux, il doit assurer la sécurité intérieure et extérieure de la nation, pourvoir à la justice, donner à tous égalité de droits et uniformité de législation.

Entre ces deux classes d'intérêts placés aux pôles opposés, entre Tinlérêt privé représenté par l'individu, et l'intérêt collectif général représenté par l'État, n'existe-t-il pas d'autres rapports, d'autres besoins qui réclament également satisfaction? L'observation ne nous montre-t-elle pas l'existence de groupes avec des besoins particuliers, différents par leur nature même des intérêts purement individuels? En effet l'homme est en contact journalier avec ses concitoyens, la communauté d'intérêt les rappioche, et donne naissance à un groupe. Ce groupe n'a de raison d'être que parce qu'il donne satisfaction à des besoins nouveaux, conséquences nécessaires de son existence. Ce ne sont plus des besoins individuels, ce sont des besoins collectifs, ce sont des intérêts collectifs qui sont nés et qu'il faudra satisfaire : c'est la paroisse, c'est l'école répondant aux besoins religieux et moraux du groupe; c'est la mairie donnant satisfaction aux premières exigences de la vie en commun. La commune est ainsi créée par la force même des choses et par l'effet des relations journalières. C'est donc avec raison que Royer-CoUard a dit à ce sujet : < La loi positive la trouve (la commune) et ne la crée pas. »

En dehors et au delà de ce cercle assez restreint, qui n'est en quelque sorte qu'une extension de la famille, il existé un grand nombre de besoins dont la satisfaction intéresse un groupe plus étendu que la commune, plus restreint que l'État. Ces intérêts sont aujourd'hui représentés en France par le département; créé par une fiction de la loi, il est devenu un centre auquel viennent aboutir tous les intérêts de cette circonscription territoriale.

Comment distinguer les besoins collectifs auxquels, il doit être donné satisfaction par l'État, de ceux qui n'intéressent que le département ou la commune? A quels signes les reconnaître? La solution de cette question capitale présente de graves difficultés; nous serions personnellement assez disposé à proposer le critérium suivant : les intérêts collectifs locaux sont des intérêts de groupes, ils résultent de l'agglomération d'un certain nonibre de familles sur un point ou sur un espace déterminé; les besoins collectifs généraux existenl au contraire indépendamment de toute agglomération particulière ; chaque citoyen est personnellement intéressé à ce qu'il leur soit donné satisfaction par cela seul qu'il est membre de l'Etat, qjiel que soit le lieu de sa résidence. C'est en s'inspirant de cette idée que

rassemblée Hationaie a soumis à une condition spéciale de domicile le droit de participer aux élections municipales et départementales (L. 14 avril 1871, art. 4; L. 19 août 1871, art. 5.) Les conseils municipaux et les conseils généraux sont appelés à donner satisfaction aux besoins collectifs du groupe qu'ils représentent; pour en choisir les membres en parfaite connaissance de cause, il faut avoir vécu de la vie du groupe, résidé un certain temps dans son sein.

Cette distinction admise entre les intérêts collectifs locaux et les intérêts collectifs généraux, il faut organiser l'administration de ces circonscriptions territoriales et sauvegarder à la fois Tindépendance locale et Funité du pays. Gomment concilier en cette matière l'intérêt général représenté par TEtat et Fintérét local représenté par le département et par la commune? Quelle somme de liberté doit leur être accordée pour la gestion de leurs intérêts locaux? Telle est la question qui se pose dans tous les pays sous des noms différents. En France et en Belgique, c'est la lutte entre la centralisation et la décentralisation; en Allemagne et en Autriche, c'est la lutte entre le particularisme ou le fédéralisme et l'unité ou le centralisme; en Angleterre c'est le conflit entre les droits de la couronne et les franchises locales ; en Italie, en Espagne c'est la fédération et l'unité; aux États-Unis les démocrates et les républicains luttent chaque jour sur ce terrain.

Cette grave quf^stion préoccupe donc a un égal degré l'ancien et le nouveau monde; la loi du fO août 1871 n'intéresse donc pas uniquement la France, mais aussi tous les pays civilisés. L'assemblée nationale de France a été, dès les premiers jours de sa première session, saisie par Finiliative de ses membres de plusieurs projets de loi sur la décentralisation. Une commission législative a préparé le projet de loi à la discussion duquel a pris une part importante un homme honoré et estimé de tous les partis, et dont la perte récente a causé une douleur profonde à tous les amis de l'ordre et de la liberté. J'ai déjà nommé M. Lambrecht, ministre de l'intérieur. Pour se rendre un compte exact des idées qui ont inspiré nos députés et leur ont fait voter les dispositions de la loi nouvelle, il faut jeter un rapide coup-d'œil sur le passé, il faut résumer les règles admises par notre ancienne législation, en montrer les défauts, en faire toucher en quelque sorte du doigt les nombreux inconvénients.

Tout le monde connaît l'histoire de la lutte des communes du nord de la France contre la féodalité; la royauté leur prêta dans ces circonstances un puissant appui; mais en fait, au lieu de conquérir l'indépendance absolue

qu'elles avaient rêvée, elles ne firent que changer de maître; le pouvoir royal s éleva tout puissant sur les ruines de la féodalité; les communes seules et isolées ne purent lutter contre lomnipotence royale. Elles avaient cependant obtenu un grand avantage, grâce à cette révolution; à la tyrannie locale et incessante des seigneurs se trouva substituée l'action d'un pouvoir éloigné qui, à raison même de cet éloignemeat, ne pouvait s'occuper que de loin en loin des questions locales. Grâce à ceUe circonstance, elles jouis* saient d'une liberté relative.

Mais les communes ne trouvèrent pas toujours des administrateurs capables; souvent même les finances locales furent odieusement dilapidées, les travaux les plus utiles négligés ou mal conduits. Cependant la civilisation en se développant multipliait les rapports des diverses provinces de la France ; le commerce et l'industrie commençaient à prendre leur essor; pour activer encore ce rapide développement, il fallait créer des voies de communication. Les pouvoirs locaux étaient incapables de donner satisfaction à ce besoin collectif général : les ressources financières leur faisaient défaut; il leur aurait fallu des ingénieurs et ils étaient trop peu nombreux pour se répandre sur toute la surface du territoire. Il appartenait naturellement au grand ministre, qui donna un immense développement et une énergique impulsion à notre commerce et à notre industrie, de doter la France d'un service complet de voies de communications et de ramener l'ordre dans les finances locales. Colbert ne faillit pas à cette tâche. Il centralisa le service des voies publiques, et soumit les autorités locales au contrôle et à la surveillance de l'administration centrale.

Pour cette œuvre, Colbert trouva des auxiliaires puissants dans les intendants qui, après avoir été supprimés en 1648, sous Mazarin, venaient d être rétablis. Leur puissance croissait chaque jour et s'augmentait des empiétements continus de l'autorité royale; ils devinrent peu à peu le centre auquel aboutissaient tous les intérêts de la circonscription territoriale à la tête de laquelle ils étaient placés. Mais leurs pouvoirs, comme on le sait, étaient bien plus étendus dans les pays d'Élection que dans les pays d'États. Ils s'établit naturellement une comparaison, et on put juger à l'œuvre ces deux institutions juxtaposées dans des provinces limitrophes. La prospérité, dont jouissaient généralement les pays d'Etats, attira l'attention des habitants des pays d'Élection. Ils s'aperçurent vite que les pays d'États devaient leur richesse à la manière dont leurs intérêts étaient représentés et défendus. Convaincus que l'indépendance des Etats et le contrôle incessant exercé par leurs membres sur la gestion des intendants

étaient la cause efficiente de cette prospérité, ils réclamèrent à grands cris des institutions analogues. Leurs doléances restèrent longtemps sans écho; cependant les philosophes du IS"" siècle prirent en main leur défense; et Turgot prêta à ce mouvement réformiste Tappui de son nom et de son autorité. Enfin le roi Louis XVI, Fun des meilleurs monarques qui aient régné sur la France, résolut de faire droit à ces légitimes réclamations. Mais il redoutait les graves inconvénients qu'entraîne à sa suite une brusque révolution dans l'administration d'un royaume, il redoutait le coup fatal qu'une semblable réforme pouvait porter à Tinfluence royale et au pouvoir des intendants; il redoutait enfin les conflits qui ne manqueraient pas de s'élever entre les intendants et les états provinciaux investis d'attributions étendues. Ces considérations expliquent la décision à laquelle il s'arrêta. Au lieu d'opérer une réforme radicale et générale, il résolut de tenter une expérience. Sur les conseils de Necker, il créa des assemblées provinciales dans le Berry et dans la Haute-Guyenne. Ces assemblées réalisèrent tous les bienfaits qu'en attendaient leurs partisans, cl déjouèrent par leur sagesse les sinistres prédictions de leurs détracteurs. Cette institution porta un coup terrible à l'omnipotence des intendants; obligés de consulter les assemblées et d'exécuter leurs décisions, ces officiers royaux virent diminuer leur puissance; ils cherchèrent, par une lutte de tous les instants, à reconquérir leurs prérogatives. Par leur contrôle les assemblées provin* ciales ramenèrent l'ordre dans les finances des provinces, donnèrent une vive impulsion aux travaux publics; leur puissance ne se manifesta aux yeux des populations que par des bienfaits.

La France entière suivait attentivement l'expérience tentée dans ces deux provinces; les résultats obtenus déterminèrent les autres pays d'Élection à réclamer de semblables institutions. Pour répondre à ce vœu universel, l'assemblée des notables créa en 1787 des assemblées provinciales dans toute la France.

Ces administrations locales comprenaient l'intendant représentant du pouvoir exécutif, l'assemblée provinciale, la commission intermédiaire émanation de l'assemblée provinciale, chargée de la représenter pendant l'intervalle de ses sessions, et le procureur syndic.

Il est difficile de se rendre un compte bien exact des services que rendirent ces assemblées provinciales; car la plupart ne tinrent qu'une session et furent emportées par la tourmente révolutionnaire. Cependant, hâtonsnous de le reconnaître, dans leur sein se révélèrent et se formèrent les hommes qui devaient briller au premier rang dans la crise terrible que la

France allait traverser. N'est-il pas logique d'en conclure, comme le faisait M. Léonce de Lavergne dans la séance de l'assemblée nationale du 7 juillet 187i, « qu'il ne peut pas y avoir de meilleure école pour la liberté politique que la liberté locale? »

La révolution de 1789 éclate : les représentants du pays sont appelés à réorganiser l'administration toute entière; éclairés par l'expérience, ils se contentent de conserver et d'appliquer aux départements l'organisation provinciale créée en 1787. Voici comment s'exprimait à la Constituante Thouret, rapporteur de la loi du 22 décembre 1789 :

« Le comité pense qu'il pourrait être établi une assemblée administrative » dans chacun des quatre-vingts départements, sous le titre d'administra- » tion provinciale, titre qui rappellerait sans cesse l'objet de cette institution. » La division des ressorts de ces assemblées n'apporterait aucun change- » noént nécessaire à l'ancienne distinction des provinces.

» Chaque administration provinciale pourrait être divisée en deux sec- » tions, dont la preniière en serait comme le conseil, en quelque sorte la » législature, et la seconde, chargée de toute la partie executive, en serait » le vrai corps agissant sous le titre de directoire provincial ou commission » intermédiaire. »

Cette organisation présente la plus grande analogie avec celle créée en 1787; on y retrouve les mêmes dénominations: ce sont toujours l'assemblée provinciale, le directoire ou commission intermédiaire; nous y retrouvonsaussi le procureur-général syndic chargé de l'exécution des délibérations de l'assemblée.

Les membres de ces administrations départementales étaient élus; ils n'étaient pas investis d'attributions relatives à l'administration des intérêts collectifs locaux. Le département venait d'être créé par une fiction de la loi ; il n'avait aucune racine ni dan» l'histoire ni dans les hal)itudes des populations. Le département ne constitue donc pas aux yeux du législateur dé cette époque un groupe ayant des intérêts particuliers; l'assemblée départementale n'est pas appelée à satisfaire des besoins collectifs locaux ; elle est pour le pouvoir exécutif un agent d'exécution et un agent d^information; ellç est chargée de l'exécution des mesures ordonnées par le législateur ou par la loi, elle coopère à Tadministration générale du pays; agent d'information, elle doit renseigner le pouvoir central sur les besoins du département. Enfin elle est appelée à exercer une mission de contrôle sur \s administrations municipales ; c'est ce que l'on a à tort qualifié du nom de tutelle des communes.

Le conseil de département se composait de trente-six membres élus par les électeurs primaires du département, et choisis parmi les citoyens payant une contribution foncière égale au moins à dix journées de travail. Chaque année le conseil se réunissait; sa session durait un mois; il fixait les règles de chaque partie de l'administration, ordonnait les travaux a exécuter pour le compte de TEtat dans le département, et recevait le compte de la gestion du directoire.

Le directoire se composait de huit membres choisis dans son sein par le conseil de département; ils étaient chargés de ladminisfration du département. Ils étaient investis de cette importante attribution en qualité de représentants de TÉtat.

Le procureur général syndic assiste aux délibérations du conseil de département et du directoire. Il n y a jamais voix délibérative; mais aucun rapport ne peut être fait, sans lui avoir été communiqué ; aucune délibération ne peut être prise, sans qu'il ait été entendu. Enfin, il est chargé d exécuter les décisions du conseil et du directoire.

Les administrations de département sont chargées :

l"" Sous Tinspection du corps législatif^ d'attributions relatives à la répartition, à l'assiette et au recouvrement de l'impôt; elles ordonnent et font effectuer le paiement des dépenses assignées en chaque déparlement sur ces mêmes contributions ;

2*» Sous l'autorité et l'inspection du roi, d'attributions relatives à l'administration générale du royaume (art. 2, sect, 3, L. 22 décembre 1789). Elles ne jouissent pas cependant en ces matières d'une liberté illimitée; leurs délibérations sur ces objets sont soumises à l'approbation royale ; la pensée du législateur se révèle toute entière dans ce passage de l'instruction du 8 janvier 1790, sur la formation des assemblées représentatives et des corps administratifs : « L'État est un ; les départements ne sont que des » sections du même tout : une administration uniforme doit donc les » embrasser tous dans un régime commun. Si les corps administratifs, » indépendants, et en quelque sorte souverains dans Texercice de leurs » fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les principes et les formes » de l'administration, la contrariété de leurs mouvements partiels, délrui- » sant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus » fâcheuse anarchie. La disposition de l'art. 5 a prévenu ce désordre, » en statuant que les arrêtés qui seront pris par les administrations de » département sur tous les objets qui intéresseront le régime de l'adminis- » tralion générale du royaume, ou même sur des entreprises nouvelles et

» des travaux extraordinaires, ne pourront être exécutés qu'après avoir » reçu Tapprobation du roi. »

Ainsi, on le voit par le résumé que nous venons de présenter, l'assemblée constituante^ dans cette loi d'organisation, ne s est aucunement préoccupée de Fintérét local; le département qu'elle créait par une fiction toute puissante de la loi, ne constituait pas un groupe distinct de l'État, il n'était qu'une section d'un tout indivisible, la France. Seulement pour obtenir une meilleure administration, on fractionnait le pays en un certain nombre de départements, et on plaçait une administration particulière à la tête de chacun d'eux. L assemblée constituante était ainsi dominée par cette idée profondément vraie: on ne peut bien administrer que de près.

Par la loi du 14 frimaire an 11^ la convention supprima les conseils de département et les procureurs généraux syndics; elle laissa seulement subsister les directoires de déparlements, qui furent investis à la fois de la délibération et de l'action administratives. Mais cette législation nouvelle n'eut qu'une existence de courte durée; la loi du 28 germinal an III rétablit l'organisation créée par la Constituante.

La constitution directoriale du 5 fructidor an III vient encore modifier ces règles. Elle institue une administration départementale, composée de cinq membres élus, chargés de délibérer et d'agir. Ils sont renouvelés par cinquième tous les ans; ils peuvent être destitués par le gouvernement et remplacés par une commission choisie par le directoire exécutif, parmi les anciens administrateurs du même département.

Auprès de cette administration départementale est placé un commissaire choisi parmi les citoyens domiciliés dans le département ; il est nommé et peut être révoqué par le directoire exécutif; il est chargé de requérir l'exécution des lois.

Cette organisation offrait bien cet avantage de faire administrer le pays par ses représentants librement élus, puisque tous les administrateurs étaient soumis à l'élection. Mais elle présentait dans la pratique d'immenses inconvénients. En effet, les directoires de département étaient presque absolument indépendants du pouvoir exécutif, puisqu'ils ne relevaient que des électeurs. Cependant ils étaient investis de fonctions d'administra-: tion générale qui rentrent naturellement dans la sphère du pouvoir exécutif. Celui-ci doit assurer l'exécution de la loi ; quelle action pouvait-il exercer sur des administrations départementales qui échappaient à son influence puisqu'elles étaient élues? C'est précisément en vue de ces inconvénients que l'on avait institué un commissaire du directoire exécutif. II était investi

(l'une mission de surveillance et de contrôle en quelque sorte; il requérait l'exécution des lois et le directoire du département, seul chargé de Tadministration, tenait de ses observations et de ses réquisitions tel compte que bon lui semblait.

On comprend sans peine que cette organisation fut l'objet des plus vives critiques. Dans un état bien organisé le pouvoir exécutif est investi d'attributions déterminées par le législateur; il doit assurer l'exécution des lois sur toute la surface du territoire; pour obtenir ce résultat il faut qu'il soit toujours représenté dans chaque département; ses agents placés aux différents degrés de la hiérarchie lui doivent obéissance. Le pouvoir exécutif, représenté par le chef de TÉtat ou par les ministres, est responsable devant les représentants du pays de l'exécution de leurs décisions; pour être responsable des actes de ses agents inférieurs, il doit être libre de les choisir et avoir le droit de les révoquer, s'ils ne se conforment pas à ses ordres. Or, l'organisation créée par la révolution était en opposition directe avec ces principes élémentaires; les administrateurs locaux étaient indépendants du pouvoir exécutif responsable de leurs actes. Cette législation renfermait donc un vice capital, qui ne tarda pas à porter les fruits les plus déplorables.

Comment la Constituante et les assemblées qui lui avaient succédé avaient-elles commis une semblable erreur? Elles avaient copié l'organisation de 1787; seulement, en supprimant les provinces, elles avaient détruit le centre autour duquel venaient se grouper naturellement tous les intérêts locaux. Le département, pure fiction de la loi, ne représentait pas un groupe d'intérêts locaux; le conseil départemental n était investi d'aucune des attributions qu'avaient en cette matière les assemblées provinciales, il n'était qu'un agent du pouvoir central dans lequel il devait se confondre, comme le département se confondait dans l'État. Cette erreur commise par rassemble constituante engendra les plus funestes résultats.

Aussi la loi du 28 pluviôseau VIU fut-elle généralement accueillie comme un progrès, parce qu'elle ramena l'ordre dans l'administration. Aux administrations collectives créées par la révolution elle substitua un agent unique : le préfet. La responsabilité de ce représentant du pouvoir exécutif devint effective parce qu'il était seul investi de l'action administrative. M. Roedcrer a parfaitement résumé la pensée du législateur sur ce point dans son exposé des motifs. Administrer en effet doit être le fait d'un seul homme. A côté du préfet, la loi du 28 pluviôse an VIII organise un conseil de préfecture, chargé de prononcer sur certains litiges administratifs. Enfin

elle inslitue dans chaque département un conseil général chargé de répartir rinipôt et appelé à exprimer son opinion sur les besoins du département. Ainsi que le dit M. Roederer, « il importe à un gouvernement ami de la » liberté et de la justice de connaître le vœu public et de le puiser à sa » véritable source; car Tignorance est à cet égard moins funeste que les » méprises. Où peut-être cette source, si ce n*est dans les réunions de » propriétaires choisis sur toute la surface du territoire, entre les notables » dont les listes auront été formées par le concours de tous les citoyens? » C'est là sans doute qu est Topinion publique, et non dans les pétitions » dont on ne connait ni les auteurs, ni les provocateurs, ni les véritables » motifs. »

Ces considéralions sont remplies de justesse, mais à une condition : c'est que les membres appelés à composer ces assemblées locales soient librement élus par tous les électeurs. Or, comment étaient nommés en Tan VIII les conseillers généraux ? Ils étaient choisis par le pouvoir exécutif sur la liste des notables dressée par les citoyens suivant certaines règles. Mais bientôt ces listes de notabilité cessèrent d'être consultées, et Tempercur nomma directement les conseillers de département appelés à lui faire connaître l'opinion, les désirs et les besoins des habitants. Ces conseils, grâce à un choix opéré avec soin, se contentèrent d'être un écho fidèle, de renvoyer au centre leur approbation et d'adhérer à l'opinion du gouvernement <\m les avait nommés. Le despotisme impérial trouva donc un puissant auxiliaire dans cette organisation des conseils départementaux. La nation française, entraînée sur les champs de bataille par l'ambition insatiable de Napoléon, enivrée par les fumées de la poudre et de la gloire, ne sut pas protester contre les abus du dictateur et revendiquer l'exercice de ses droits.

Le préfet lui-même, ce représentant du pouvoir central dans le département, ne jouissait d'aucun pouvoir; il n'était entre les mains de l'empereur qu'un agent d'exécution et un agent d'information; il instruisait les affaires et préparait les décisions de l'autorité centrale.

La restauration vint panser les plaies qu'avaient faites à la France quinze années de dictature et de guerres injustes. Elle sut, grâce à l'habileté de ses hommes politiques et financiers, rétablir l'équilibre dans le budget de l'État et imprimer une impulsion nouvelle au commerce et a l'industrie. Dès que la nation eût ainsi repris possession d'elle-même et recouvré le calme nécessaire pour l'étude et la réalisation de toute réforme, elle porta son attention sur les questions intérieures et sur notre organisa-

— lotion adminislralive. Quelque heureux qu'eussent été les choix de conseillers généraux faits par le Gouvernement, le parti libéral demanda avec énergie qu'ils fussent soumis à l'élection, comme l'étaient les députés eux-mêmes. Celte réclamation était d'autant mieux fondée que le département était entré dans les mœurs et dans les habitudes. Autour du département et de la préfecture s'étaient groupés un certain nombre d'intérêts qui demandaient satisfaction. Il était logique de laisser aux intéressés le soin de choisir les mandataires chargés de défendre leurs droits et de donner satisfaction à ces besoins collectifs locaux. Inspiré par ces idées, convaincu par ces arguments, M. de Martignac proposa en 1828 aux chambres un projet de loi aux termes duquel les conseillers généraux devaient être élus par les citoyens réunissant les conditions voulues pour être électeur. Mais celte réforme échoua devant les préventions et les exigences des partis. La restauration laissa donc subsister l'organisation administrative créée par l'empire ; elle enleva seulement au pouvoir central la solution d'un certam nombre de questions pour la confler au préfet, dont l'autorité reçut un considérable accroissement.

Le gouvernement de Juillet s'empressa de donner satisfaction aux vœux formulés par l'école libérale. La loi du 22 juin 1855 rendit les conseils généraux électifs, et celle du 10 mai 1858 détermina leurs attributions. Le législateur reconnaît ainsi que les départements sont devenus des groupes, des centres autour desquels convergent des intérêts auxquels il importe de donner satisfaction. Mais à cette époque le législateur est encore dominé par certaines craintes. Il redoute déjà le fédéralisme, il craint que ces assemblées départementales ne désorganisent l'administration du pays, n'en détruisent l'unité, ne s'érigent en assemblées souveraines. C'est pourquoi il les subordonne à l'autorité du pouvoir central. Dans le système introduit par la loi de 1858, le conseil général délibère, mais sa délibération n'est pas définitive. Elle ne pourra être ramenée à exécution qu'après avoir été approuvée par l'administration centrale. Le législateur, on le voit, ne fait à cette époque qu'un pas timide dans la voie de la décentralisation; il ne reconnaît pas encore que le département forme un groupe distinct dans l'Élat; il n'est encore pour lui, comme pour l'assemblée constituante de 1789, qu'une section d'un tout indivisible; c'est le pouvoir exécutif central qui conserve la haute main dans l'administration de ce groupe.

Le parti libéral ne se tint pas pour satisfait de cette réforme ; l'exemple donné par la Belgique dans la loi provinciale du 50 avril 1856 lui fit porter

ses vues plus loiu, et il réclama une plus grande indépendance pour le département. Par tous les moyens que lui offraient la loi et la constitution , dans la presse, à la tribune, au théâtre même il combattit la centralisation, et les mots paperasserie administrative obtinrent un incontestable succès. 11 était en effet difficile d'admettre qu'un ministre, et le plus souvent un employé des bureaux du ministère, fut appelé à juger en dernier ressort de l'opportunité d'une mesure délibérée par un conseil général. Les membres qui le composent, plus rapprochés des intéressés, sont certainement plus compétents pour apprécier et décider ces questions. Malgré la campagne énergique entreprise par le parti libéral, il échoua dans ses revendications; ia masse des électeurs se montra du reste complètement indifférente à celte réforme. Il faut toutefois reconnaître que l'administration apporta à celle époque la plus grande réserve dans l'exercice des droits que lui conférait la loi; aussi est-ce à peine si l'on s'apercevait des entraves mises au libre développement de la vie départementale.

Cette dernière considération explique comment la révolution de 1848 n'apporta aucune modiGcation à la législation en cette matière. Vainement M. Raudot, vainement M. Béchard saisirent l'assemblée législative d'un projet de réforme ; le public restait indifférent, et le projet rédigé par la commission législative ne donnait à ces idées qu'une insuffisante satisfaction. Le coup d'état du 2 décembre 1851 interrompit brusquement ces études.

Le gouvernement nouveau voulut cependant donner à ces idées un semblant de satisfaction. Par un décret-loi du 23 mars 1852 qu'il décora pompeusement du titre trompeur.de décret de décentralisation, il enleva au pouvoir central la décision de la plupart des questions départementales, el chargea le préfet d'approuver les délibérations des conseils généraux. Ce décret n'apportait donc à la législation antérieure qu'une modification insignifiante. Car au fond c'est toujours le pouvoir exécutif qui exerce une mission de contrôle sur les administrations départementales, puisque le préfet est son représentant dans le département.

Le régime politique inauguré à cette époque ne permettait pas à l'opinion publique de se manifester librement. L'attention fui détournée des questions politiques et administratives, et exclusivement concentrée sur le soin des intérêts matériels.

Tout à coup cependant, après 1860 et les quelques libertés reconquises à cette époque, nous assistons à un mouvement remarquable. De toutes pans on réclame la décentralisation, des hommes politiques appartenant aux opinions les plus opposées se rencontrent sur ce terrain et unissenl leurs

efforts pour opérer celte réforme. Outrepassant même les limites de leurs attributions, les conseils généraux fant entendre dans plusieurs départements les plus énergiques revendications. La loi du 18 juillet 1866 est impuissante à arrêter le flot montant de Topinion publique. Les conseils généraux prennent en mains les intérêts d'une cause qui jusqu'alors les avait laissés indifférents, et le parti libéral appuie leurs demandes de tous ses efforts. Le ministère Ollivier institue enfin une commission de décentralisation et il en donne la présidence à un homme dont le nom est cher à la liberté : M. Odilon Barrot.

Que setait-il donc passé? Quels faits nouveaux peuvent expliquer ce mouvement en quelque sorte unanime de Topinion libérale? Pour un observateur superficiel il est peut-être impossible de l'expliquer. Car le gouvernement impérial avait simplement conservé la législation de 1838, il lavait même améliorée en augmentant, par la loi de 1866, les attributions des conseils généraux; cependant cette législation n'avait été l'objet que de rares réclamations sous le gouvernement de juillet.

Mais un observateur attentif ne tarde pas à découvrir la cause de ce revirement. En effet, sous le gouvernement du roi Louis Philippe, le ministère, responsable devant les chambres, exerçait cette mission de contrôle sous l'œil vigilant dn parlement et de l'opinion publique; il apportait toute sorte de ménagements dans l'exercice de ses droits. Il semblait dès lors que la nécessité de l'approbation du pouvoir central fut une marque de déférence envers l'État, plutôt que le droit pour celui-ci de s'ingérer en tout et de parler en maître absolu. On était même disposé à y voir des garanties établies par la loi dans l'intérêt des minorités et des localités elles-mêmes. Le second empire apporta un tout autre esprii dans l'exercice de ces prérogatives. Il en fit un instrument de despotisme substituant sa propre volonté à celle des habitants du département. La candidature oflicielle lui servit à masquer l'usage qu'il faisait de son pouvoir. Ne pouvant revenir à l'an VIII, rétablir les règles de la loi du 28 pluviôse, et nommer lui-même les conseillers généraux, le chef de l'État, par le système des candidatures, fil indirectement ce qu'il n'osait faire ouvertement. Il choisissait les personnes qui devaient être appelées à composer les assemblées départementales, et soumettait ces choix à la ratification populaire. C'est là du reste le caractère général de la politique intérieure du second empire; il l'applique également aux élections législatives, départementales et municipales, et aux modifications constitutionnelles (plébiscites). Les candidats ofliciels se trouvèrent en majorité dans les

conseils généraux; seules quelques individualités indépendantes purent, à raison de leur grande position, se faire une place dans le sein de ces assemblées locales. Peu à peu les électeurs, dont Téducation se faisait à leurs propres dépens, résistèrent à la pression de l'administration et peuplèrent les conseils généraux de membres indépendants. C'est à partir de cette époque que les assemblées locales réclamèrent avec une énergie croissante une sérieuse déc^pntralisalion. L'usage que l'empire avait fait de cette organisation administrative avait dessillé les yeux des moins clairvoyants. Exposons maintenant les inconvénients dont la pratique avait démontré l'existence.

La centralisation a eu pour conséquence directe l'absorption progressive de la société toute entière par l'Etat. Les attributions de celui-ci avaient pris une extension exagérée et véritablement exorbitante; il imposait sa direction à l'ensemble des facultés intellectuelles et morales des populations; il sublituait son initiative à celle de l'individu au grand détriment de la société; enfin chaque jour il renforçait son autorité en agrandissant le cercle de son action : c'est ainsi que l'initiative individuelle a été tuée en France. Nous comprenons fort bien que les socialistes et les radicaux, qui veulent détruire la société actuelle et en créer une nouvelle, conforme aux fantaisies de leur imagination, aiment et défendent cette centralisation excessive ; elle seule peut leur permettre, grâce à un mouvement heureux dans la capitale, d'imposer à la France entière leur volonté et de tenter la réalisation des plus funestes utopies. Notre patrie vient, hélas! d'en faire la triste expérience; les dangers qu'elle a courus nous sont un motif suffisant pour applaudir à la réforme accomplie par l'assemblée nationale. La loi dont elle nous a dotés est une œuvre sérieuse et sage de liberté; elle contribuera au développement de l'initiative individuelle et relèvera Tesprit public de nos populations, démoralisées par vingt années de despotisme.

Ce n'est pas seulement au point de vue des intérêts généraux de la société que la centralisation présente de graves et inévitables dangers; souvent aussi elle est funeste aux intérêts locaux du département; cette considération suffit à nos yeux pour expliquer le mouvement de l'opinion publique. Le préfet ne peut pas tout voir, tout étudier; il n'en a pas le loisir. Une semblable étude lui est d'autant plus impossible que tout varie d'un canton à un autre et souvent d'une commune à une autre. Ce fonctionnaire est alors obligé de juger par ses bureaux, et, si ceux-ci ne sont pas mieux renseignés que lui, il est exposé à juger d'après des idées générales et préconçues, sans tenir compte de l'intérêt local. Si le départe-

ment se trouve dans des coodilions particulières, ses intérêts se trouvent sacrifiés et il lui est porté un grave préjudice. Placé chaque jour entre le pouvoir central et le département qu'il administre, lepréfet est naturellement porté à satisfaire celui duquel il attend tout : honneurs, avancement, etc. Il sacrifie les intérêts locaux de son département à son intérêt personnel, et l'administration du pays se trouve ainsi livrée aux hasards d'une conspiration ou d*un mouvement révolutionnaire heureux dans la capitale.

Le département, dont les intérêts sont ainsi sacrifiés, fait peser sur qui de droit la responsabilité de cette mauvaise administration ; le gouvernement assume sur lui toutes les responsabilités et souvent, pour une question de mince importance: chemin vicinal, école, cure, il s'aliène une commune qui votera au jour de Téleclion pour ses adversaires, ou ne le soutiendra plus au jour de l'épreuve. Cette considération peut, dans une certaine mesure, expliquer l'inertie de la province en face de la plupart des révolutions accomplies par Paris.

Telles sont les funestes conséquences de cette détestable confusion de la politique et de ladminislration. Il faut les séparer complètement l'une de l'autre; la décentralisation tend seule à ce résultat; car, comme Ta dit heureusement l'honorable M. Ërnoul aux applaudissements de la chambre, « la décentralisation doit être la séparation du pouvoir administratif et du » pouvoir judiciaire. »

Gomment la France a-t-elle cependant pu supporter pendant tant d'années ce régime centralisateur? C'est que, en cette matière comme en tant d'autres, elle a vécu d'illusions. On lui a fait croire que les autres nations lui enviaient son administration, on lui a dit et répété sur tous les tons que la centralisation donnait plus de cohésion aux forces vives du pays, qu'elle était la condition même de l'unité nationale. Ce n'était, hélas! qu'une trompeuse apparence. Il a fallu la terrible invasion dont nous avons été les victimes, pour faire sentir et comprendre l'affreuse réalité. Au premier souffle de la tempête, les représentants de l'autorité centrale ont disparu dans la plupart des départements envahis; en face de l'ennemi, les conseils généraux et les municipalités sont seuls restés debout pour défendre leurs concitoyens et, malgré leur isolement, ils se sont noblement acquittés de celte difficile mission. On comprend sans peine la popularité dont jouissent ces conseils dans certains départements.

La décentralisation au contraire présente d'incontestables avantages sur lesquels je dois appeler l'attention. Elle formera des hommes, elle fortifiera les caractères et développera un grand esprit d'exan^eq et d'indépendance.

Si cette réforme devait avoir pour résultat de pousser les déparlements à la sécession, si elle devait porter un coup fatal à Tunilé française, nous serions le premier à la combattre et à repousser ce funeste présent. Mais un semblable danger est-il à redouter? Nous ne le croyons pas. La France vient de traverser une crise terrible. Quel est le département qui a refusé les hommes ou l'argent réclamés pour la défense du pays, alors que sa résistance n'aurait eu aucune sanction pénale? Tous les intérêts en France sont enchevêtrés; ils y ont atteint le dernier degré de la solidarité. Nous l'avons bien vu lors de la discussion de la loi du 6 septembre 1871 sur l'indemnité à accorder à tous ceux qui ont subi pendant l'invasion des contributions de guerre, des réquisitions, soit en argent, soit en nature, des amendes et des dommages matériels. Mettant de côté les principes consacrés par notre législation, l'assemblée nationale a, malgré les sérieuses objections présentées par l'éminent M. Thiers, tenu à montrer que l'unité française n'est pas un vain mot, que la solidarité sociale est un des principes de nos lois, et elle a volé cette loi du 6 septembre qui a été une satisfaclion donnée à Topinion publique. Il n'est donc pas à craindre, alors que les liens de la solidarité la plus étroite relient entre eux tous les citoyens de notre patrie, que l'idée de sécession domine nos assemblées départementales. Ainsi en fait les craintes que l'on nous oppose sont chimériques. Maintenant si nous consultons les peuples qui nous entourent: l'Angleterre, la Belgique, la Suisse etc. notre conclusion se trouve confirmée par l'expérience. Tous ces pays jouissent de grandes libertés locales, et cependant l'on n'y observe aucune tendance à la désagrégation. Ce régime de liberté semble au contraire fortifier l'esprit national ; car il développe toutes les hautes facultés de l'homme et entre autres le patriotisme.

Les adversaires de la décentralisation nous arrêtent ici et nous font une objection. N'est-il pas à craindre, disent-ils, que cette réforme ne donne naissance à un despotisme de clocher, d'autant plus intolérable que ceux qui l'exercent seront journellement en contact avec les minorités sacrifiées? L'intervention du préfet apparaît, aux yeux de nos adversaires, comme une garantie; il est appelé à sauvegarder les intérêts et les droits de la minorité. Etranger aux luttes locales, il est nécessairement impartial et n'obéit pas aux passions qui peuvent dominer et entraîner une majorité. Cette argumentation peut à priori sembler assez juste; mais il ne faut pas oublier que la théorie, quelque séduisante qu'elle paraisse, a besoin d'être contrôlée parlesfaits. Demandons-nous doncsi, en pratique, cet inconvénient n'existe pas même avec la centralisation. Or en fait que s'est-il passé? Le

préfet, nous Tavons déjà dit, ue peut pas tout connaître, tout étudier par lui-même. Lorsqu'il est appelé à approuver une délibération d'un conseil électif, il est naturellement disposé à consacrer Topinion des personnes qui sont en relations journalières avec lui, ou celles des bureaux de la préfecture, quelquefois déterminées par les visites d'une personne influente qui se rend au chef-lieu, circonvient les employés, et ne leur montre souvent qu'un côté de la question. Au fond c'est le despotisme de clocher qui s'exerce sous le couvert du préfet et attire souvent des animosités très-vives à l'administration et au gouvernement. C'est là un des plus graves dangers de la centralisation; je me suis déjà expliqué sur ce point; je ne veux pas y revenir.

Le même danger est-il à craindre, lorsque les assemblées départementales seront réellement et sérieusement indépendantes? Je ne le crois pas; une assemblée ne peut pas exercer un despotisme aussi écrasant qu'un seul homme; quinze, vingt volontés ont moins de décision qu'une seule; la majorité saura toujours ménager et sauvegarder les droits et les intérêts de la minorité. Nous en avons journellement la preuve dans la conduite pleine de sagesse de notre assemblée nationale. Par conséquent le danger que l'on signale n'est pas aussi redoutable qu'on veut bien le dire; je n'affirmerai pas qu'il soit chimérique, mais j'avouerai franchement que je considère comme peu probable la réalisation d'une semblable éventualité.

Je crois en outre que la décentralisation permettra à l'activité individuelle de se développer librement; les hommes que la confiance des électeurs appellera à défendre leurs intérêts et à donner satisfaction aux besoins collectifs locaux, seront naturellement absorbés par l'étude des questions soumises à leur examen. Ils y consacreront la meilleure partie de leur temps, parcequ'iis sentiront la responsabilité qui pèsera sur leur tête. Ils n'auront plus dès lors le loisir de faire au gouvernement une opposition systématique. D'un autre côté les gouvernants déchargés de l'examen des questions locales, pourront consacrer tout leur temps à l'étude des questions d'intérêt général, s'occuper librement du progrès national et rechercher les moyens de développer la richesse et la puissance de production du pays.

Ces considérations générales suffisent pour expliquer l'empressement que l'assemblée nationale a mis à s'occuper de cette grave question(*).Elle

i\) La commission, dite commission de ddcenlralisation, instituée par l'assemblée nalionale, siégeant à Bordeaux, fut appelée à examiner trois projets de loi relatifs à Torganisation çt aq^

a voulu assurer plus de fixité au gouvernemenl et écarter certaines chances de révolution, en diminuant les attributions et par suite la responsabilité du pouvoir central. Elle a voulu établir sur des bases solides Tédifice administratif de la France, en distinguant avec soin les besoins collectifs généraux auxquels TÉtat doit pourvoir et les besoins collectifs locaux que doivent satisfaire les pouvoirs établis dans chaque localité. Elle a enfin voulu commencer la réalisation du programme du parti libéral : l'administration du pays par le pays. Au centre le pouvoir exécutif chargé de Tadministration des intérêts collectifs généraux^ agissant directement ou par ses délégués sous Tœil vigilant et le contrôle incessant des représentants du pays. Puis sur toute la surface du territoire, les administrations départementales et communales élues, appelées à donner satisfaction aux intérêts collectifs locaux. La loi départementale du 10 août 1871 est le premier pas dans celle voie de la réorganisation administrative du pays. Elle nous semble heureuse par les réformes qu'elle réalise et qu'il nous reste maintenant à étudier.

Les autorités départementales sont au nombre de trois: le conseil général, la commission départementale et le préfet (art l'O- A ce point de vue il y a une grande analogie entre les institutions créées par la loi française et celles établies par la loi provinciale belge. Nous trouvons en effet dans chaque province de la Belgique un conseil provincial, une dépulation permanente et un commissaire du gouvernement. Mais sous cette apparente similitude il existe de grandes différences entre ces diverses autorités. Elles ressorliront sans peine de Tétude à laquelle nous allons nous livrer et de la comparaison que nous ferons de ces deux législations.

La loi du 10 août 1871 place en première ligne le conseil général du département; nous suivrons l'exemple du législateur et nous occuperons tout d'abord du conseil général.

§ 1. Du Conseil général.

Le Conseil général se compose d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département (art. 4). C'est une conséquence nécessaire de la nature

allribulions des conseils généraux et présentés : lo par MM . Magnîn cl BelLmonl ; 2o par M. Savary ; 5opar M. Randol.

Le rapport de la commission fut déposé par M. Waddinglon, dans la séance da 14 juin 1871 .

Première délibération^ 27 et 28 juin.

Deuxième délibération, 7, 10. 11, 12, 13, 14, 13, 17, 18, 19, 20 cl 25 juillet.

Troisième délibération, 31 juillet, 1, 2, 3,5, 7, 8, 9 et 10 août.

L'ensemble de la loi a clc volé le 10 août par 509 voix contre 126. Elle a êlé promulguée par le chef du pouvoir exéculif Ic29 août 1871.

-aide la mission confiée aux assemblées départementales. En effet les intérêts à défendre, les besoins à satisfaire sont des intérêts de groupe, des besoins collectifs locaux; il est dès lors naturel de donner à chaque groupe son représentant; l'unité ici c'est le canton; chaque canton est représenté par un conseiller général. L'assemblée nationale a donc eu raison de repousser l'amendement, par lequel M. A. Naquet proposait de faire élire les conseillers généraux par arrondissement au scrutin de liste. Cet amendement était en contradiction manifeste avec la nature même de ces assemblées. Le scrutin de liste par arrondissement aurait eu pour résultat de priver certains groupes de représentant dans le conseil général. Si en matière politique le scrutin de liste par département, que nous sommes cependant loin de considérer comme la meilleure forme pour l'exercice du droit électoral, peut se justifier, c'est qu'en matière politique l'unité c'est l'individu. C'est une opinion, c'est un parti qu'il s'agit de faire triompher; quel que soit votre domicile, vos désirs et votre devoir vous rattachent à ceux qui partagent vos idées et vous déterminent à voler pour celui qui les représente. Ici au contraire il ne s'agit plus d'intérêts généraux, il n'y a en jeu qu'une question d'intérêt collectif local; le canton, qui est l'unité, doit être représenté.

Les besoins de groupes sont indépendants du chiffre de la population, puisqu'ils se lient étroitement à l'existence même du groupe. C'est pour ce motif que l'assemblée nationale a successivement rejeté les amendements présentés par MM. Malens et A. Naquet. M. Malens, lors de la deuxième délibération, M. Naquet, lors de la troisième, avaient également proposé des amendements, identiques par leur but, mais différents par leur rédaction. Ces représentants voulaient établir une certaine proportion entre la population de chaque canton et le nombre des conseillers généraux que chacun d'eux serait appelé à élire. L'assemblée reconnut bien vite que ces dispositions étaient contraires à la nature même des assemblées départementales et au but de leur institution, et elle écarta ces deux amendements. M. Malens ne fut pas convaincu par les raisons si justes qui avaient déterminé l'assemblée à rejeter son premier amendement, et lors de la troisième délibération du projet de loi il en présenta un nouveau, par lequel il proposait de décider que le nombre des conseillers généraux à élire dans chaque circonscription serait proportionnel à la population et aux impôts directs payés par le canton. Les considérations que nous venons d'exposer déterminèrent l'assemblée à ne pas prendre en considération cette nouvelle rédaction. Les mêmes motifs déterminèrent le rejet du paragraphe additionnel proposé dans le même but par M. Sansas.

Le Conseil général ainsi organisé constitue un corps administratif; il est chargé de l'administration des intérêts collectifs départementaux; il n'est à aucun titre un corps politique. L'assemblée nationale a mis le plus grand soin à lui imprimer ce caractère. C'est pourquoi elle a rejeté l'amendement par lequel M. Bresson proposait de décider que le conseil général se composerait 1*» de tous les représentants du département à l'assemblée nationale; 2*» de membres élus en nombre égal au nombre des cantons du département.

A ces différents points de vue, la loi provinciale belge présente des différences et des ressemblances notables avec la législation française. Comme la loi française, la loi belge pose en principe que chaque groupe sera représenté; pour elle l'unité c'est le canton. Elle tient cependant à ce que les conseillers se considèrent surtout comme représentants des intérêts provinciaux; elle exprime formellement cette pensée dans l'art. 62; la loi française ne renferme pas de disposition semblable, mais elle nous semble ressortir implicitement de l'ensemble de notre législation. La loi belge écarte également le scrutin de liste par arrondissement; elle reconnaît aux conseils provinciaux un caractère purement administratif et leur refuse avec raison le caractère d'assemblées politiques; pour écarter toutes les difficultés, pour empêcher les empiétements qu'ils pourraient être exposés à commettre, le législateur belge a édicté des dispositions plus rigoureuses que celles renfermées dans la loi française, ainsi que nous l'expliquerons dans un instant; car il a décidé (art. 40) que les membres de la chambre des représentants et du sénat ne pourraient pas faire partie des conseils provinciaux.

La législation belge admet cependant que l'intérêt du groupe est proportionnel au nombre des habitants de la circonscription; à cet égard elle présente donc une importante différence avec la loi départementale française.

Les conseillers généraux sont élus par le suffrage universel et direct en France, par le suffrage direct des électeurs censitaires en Belgique. Cette différence tient aux conditions politiques de ces deux pays et aux règles constitutionnelles qui les régissent. Il nous suffira donc de la signaler ici en passant, sans avoir besoin d'entrer à cet égard dans de plus longs développements.

Quelles personnes peuvent concourir à l'élection? La loi du 10 août 1871 a introduit dans notre législation un principe nouveau auquel nous donnons notre entière approbation. Pour être électeur il faut (Art. 5) : 1° être

citoyen français; 2** être âgé de vingl et un ans accomplis; 3** avoir la jouissance des droits civils et politiques; i"" n'être dans aucun des cas d'incapacité prévus par la loi; 5"" avoir depuis une année au moins son domicile dans la commune sur la liste électorale de laquelle on est inscrit. Nous ne voulons pas insister sur les quatre premières conditions; elles ne sont pas spéciales à notre matière; elles sont exigées dans tous les cas de celui qui veut participer à une élection, quelle qu'elle soit. Nous n'avons pas à les étudier ici. Nous appellerons seulement l'attention sur la cinquième condition. Le législateur français en l'inscrivant dans la loi a été conséquent avec lui-même. Il a été dominé par la même pensée qui lui avait déjà fait rejeter les amendements de MM. Malens et Naquet. Il s'agit en effet de choisir celui qui représentera les intérêts du groupe, qui sera chargé de les défendre et d'assurer la satisfaction de ses besoins collectifs. Or, pour que le suffrage soit éclairé, pour que le choix de l'électeur soit inspiré par la saine appréciation des besoins du groupe, il faut qu'il ait vécu de la vie de cette circonscription territoriale, qu'il en connaisse les intérêts et les besoins. Il est évident que celui-là seul peut réunir ces conditions, offrir ces garanties qui a depuis un certain temps fixé son domicile dans une des communes de la circonscription ; la loi a donc été sage en imposant cette condition particulière. C'est pourquoi nous considérons cette disposition de la loi française comme un véritable progrès. La loi belge (art. 5) n'exige aucune condition semblable. Ceux-là peuvent concourir à l'élection des conseillers provinciaux qui réunissent les conditions prescrites par la loi électorale pour la formation des chambres. C'est faire une confusion entre l'administration des intérêts collectifs généraux, et l'administration des intérêts collectifs locaux. Si tout citoyen peut, quel que soit son domicile, connaître les premiers, il n'en est pas de même pour les seconds. Aussi la disposition de la loi française nous semble-t-elle de beaucoup préférable à celle de la loi belge.

L'élection a lieu au chef-lieu de la commune^ suivant la loi française, au chef-lieu du canton, suivant la loi belge. Les deux législations renferment quelques règles sur le fonctionnement des élections ; nous ne voulons pas entrer ici dans l'étude de ces dispositions de détail (art. 13); toutes ces prescriptions n'ont qu'un but : assurer la sincérité des élections et leur liberté. La seule différence, que je veuille signaler ici, est relative à la convocation des collèges électoraux. D'après la loi belge, ils se réunissent le quatrième lundi du mois de mai; d'après la loi française, ils sont convoqués par le pouvoir exécutif (art. 12). M. Jozon et M. Sansas avaient

propose de déterminer légisiativement la date à laquelle auraient lieu les élections. L'assemblée a craint qu'une règle inflexible ne présentât des inconvénients dans la pratique, et elle a rejeté ces deux amendements.

Quand le pouvoir exécutif doit-il convoquer les électeurs? Lorsqu'il doit être pourvu au remplacement individuel d'un membre du conseil général, ou au renouvellement de cette assemblée. Le remplacement individuel d'un conseiller général est motivé par des causes accidentelles : décès, option, démission etc. (art. 17, 18, 19, 20). Dans tous ces cas, le pouvoir exécutif doit convoquer les électeurs dans un délai de trois mois (art. 12). Je n'insiste pas sur ce point, qui n'a été l'objet d'aucune discussion à l'assemblée nationale, et j'arrive au renouvellement du conseil. Cette assemblée n'est pas une. assemblée politique, elle est chargée de l'administration des intérêts départementaux. Par conséquent il faut qu'elle soit animée d'un certain esprit de suite dans la gestion de ces intérêts, il faut qu'elle puisse achever et mener à bien les mesures qu'elle a prescrites; il faut en un mot assurer la continuité des vues, des résolutions et des efforts. Or, si le conseil général était soumis à un renouvellement intégral, il pourrait arriver que la majorité nouvelle issue des élections ignorât les projets et le but de ces prédécesseurs, et que par suite certains travaux fussent laissés en souffrance. Pour ce motif, le législateur français, comme le législateur belge, a décidé que le renouvellement du conseil général ne serait que partiel.

Cette première question résolue, il en surgit une nouvelle : quelle sera la durée du mandat confié aux conseillers généraux? La commission législative avait proposé, dans son projet primitif, de conserver purement et simplement la règle de l'art. 8 de la loi du 22 juin 1833, et de fixer à neuf années la durée de ce mandat. En proposant cette solution, la commission avait voulu donner aux conseillers généraux le temps d'étudier et de connaître à fond les intérêts et les affaires de leur département. Le conseil général devait en outre, d'après ce projet, être renouvelé par tiers. On voulait, par cette règle, éviter les inconvénients que pourrait produire une élection partielle en bouleversant la majorité du conseil.

Ces considérations cependant ne sont pas décisives. Les affaires départementales ont rarement une durée de neuf années; dès lors les nécessités de l'administration ne rendent pas indispensable l'établissement d'un mandat aussi prolongé. Il offre en effet de graves inconvénients : les conseillers généraux ne peuvent être révoqués ni par le pouvoir qui ne les a pas nommés, ni par les électeurs; leur responsabilité deviendrait presque

illusoire si leur mandat était aussi prolongé; au contraire un mandat d'une durée moins considérable laissera aux électeurs la légitime influence qu'ils doivent avoir, et assurera une représentation aussi exacte que possible de leur volonté.

Ces arguments, présentés sous une forme saisissante lors de la deuxième délibération par M. Oscar de Lafayetle, ne portèrent pas, malgré Tasseiitiment de la commission, la conviction dans Tesprit de la chambre; les députés votèrent la disposition aux termes de laquelle les conseillers généraux seraient élus pour neuf ans et renouvelés par tiers. Son discours cependant avaient produit une profonde impression; lors de la troisième délibération MM. de Bonald, Ërnoul et de Chabrol proposèrent un amendement aux termes duquel les conseillers généraux seraient élus pour six ans et renouvelés par moitié. Ils insistèrent vivement sur les considérations qu'î nous venons de résumer, et firent remarquer avec raison que le renouvellement du conseil par moitié permettrait aux électeurs de manifester leur opinion d'une manière plus éclatante. L'assemblée fut enfin convaincue : elle n'hésita pas à revenir sur sa précédente décision et vota l'amendement qui lui était soumis. Il est devenu l'article 21 de la loi.

En Belgique les conseillers provinciaux sont élus pour quatre ans et renouvelés par moitié, en Hollande le mandat des états provinciaux est de six ans, en Italie il est de cinq ans, en Autriche le mandat des diètes provinciales est de six ans.

La loi française exige que le candidat, pour être élu au premier tour de scrutin, réunisse une certaine majorité (art. 14). Il lui faut : 1<» la majorité absolue des sufi'rages exprimés, ou comme le dit la loi belge plus de la moitié des voix; 2"" un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits. Cette disposition qui n'existe pas dans la loi belge, a pour but de s'assurer que l'élu représente réellement le canton.

Qui peut être élu? Pour être éligible, il faut: (art. 6) 1° être inscrit sur une liste d'électeurs ou justifier qu'on devait y être inscrit avant le jour de l'élection; ^2"" être âgé de vingt-cinq ans accomplis; o^'être domicilié dans le département, ou, à défaut de domicile, y être inscrit au rôle de l'une des contributions directes au premier janvier de l'année dans laquelle se fait l'élection, ou justifier qu'on devait y être inscrit à ce jour ou qu'on a hérité depuis la même époque d'une propriété foncière dans le département. Il est facile de justifier les dispositions de la loi à cet égard. Pour donner satisfaction aux besoins collectifs locaux, il faut les connaître; on comprend dès lors que le législateur ait exigé que les conseillers généraux soient

domiciliés dans le département. Cependant le législateur n a pas fait de cette exigence une condition absolue. Craignant qu'il ne soit assez difiicile de recruter les assemblées départementales, nos députés ont seulement exigé que Télu soit inscrit dans le département au rôle de Tune des quatre contributions directes. Celte garantie cependant n'est pas aussi sérieuse que celle qu'offre le domicile; aussi Part. 6décide4-il que le nombre des conseillers généraux non domiciliés ne pourra pas dépasser le quart du nombre total dont le conseil doit être composé. La loi belge n'a pas de ces facilités exceptionnelles; le législateur, poursuivant jusque dans ses dernières conséquences l'application de l'idée qui le domine, exige pour être éligible que l'on soit domicilié dans la province depuis le premier janvier qui précède l'élection. Cette règle rigoureuse nous semble de beaucoup préférable à la disposition de la loi française.

Le législateur a déterminé ensuite certains cas d'incapacité (art. 7) et d'incompatibilité (art. 8, 9, 10 et 11); la loi distingue les cas d'incompatibilité absolue et les cas d'incompatibilité relative. Les personnes frappées d'incompatibilité absolue (art. 9, 8 ^§ 1 et 7) sont moins nombreuses dans la loi française que dans la loi belge. Ainsi le législateur belge déclare le mandat de conseiller provincial incompatible avec la position de membre de la Chambre des Députés ou du Sénat. Il a craint que, s'il en était autrement, les assemblées provinciales ne dégénèrent en assemblées politiques ; comme il voulait séparer complètement l'administration de la politique, il a cru prudent de confier ces fonctions à des personnes différentes. Malgré la proposition parfaitement juste de M. Langlois, l'assemblée nationale a refusé d'édicter une semblable incompatibilité. Les idées qui dans cette circonstance ont inspiré l'assemblée, sont un legs du passé, un souvenir du système de centralisation, avec lequel on a voulu rompre. Elle a été touchée par cette considération que les députés initiés aux questions départementales pourraient suivre plus facilement auprès des ministres les affaires qui intéressent leurs déparlements. Or, une semblable argumentation avait sa raison d'être surtout à l'époque où les délibérations des assemblées départementales étaient soumises à l'approbation du pouvoir central. L'intervention des députés hâtait la solution des questions soumises à l'examen des ministres ou du chef de l'Etat. Mais la loi du 10 août 1871 a notablement augmenté les attributions des conseils généraux; en principe elle les érige en corps indépendants du pouvoir central. Or, dans ces conditions, le motif qui a déterminé le vote de l'assemblée nationale perd la plus grande partie de son importance; il nous parait donc difficile de justifier le rejet de l'amendement de M. Langlois.

II existe en outre une considération d'une haute gravité, qui suflirait à elle seule pour nous faire préférer lu disposition de la loi belge. Une loi de décentralisation doit avoir pour but et pour lésultat de créer des hommes, de former, par la pratique des affaires locales, ceux qui seront appelés plus tard à administrer les intérêts généraux du pays. Or pour atteindre ce but il faut faire appel à tous, il faut fournir aux capacités Toccasion de se montrer; la loi belge, en augmentant ainsi le nombre des citoyens appelés à administrer les intérêts collectifs, nous semble renfermer une excellente disposition. Nous regrettons qu'elle n'ait pas trouvé place dans la loi française.

La loi belge déclare le mandat de conseiller provincial incompatible avec certaines fonctions rélribuées sur les fonds du budget de TÉtat ou de la province. La loi française (art. 8) renferme une disposition analogue. Seulement Tincompatibilité n'est que relative d'après la loi française; elle est absolue, suivant la loi belge. Le cercle des incompatibilités est, du reste, beaucoup plus étendu en Belgique qu'en France. Ainsi notamment les membres des tribunaux de première instance et des cours d'appel, ainsi que les officiers des parquets près des cours et tribunaux ne peuvent en Belgique être élus conseillers provinciaux. En France, au contraire, ils peuvent légalement faire partie des conseils généraux. Cette différence tient à ce que les conseils provinciaux de Belgique sont appelés à présenter des candidats pour la nomination des conseillers des cours d'appel, des présidents et vice-présidents des tribunaux de première instance. Ils est donc facile de comprendre le motif pour lequel le législateur de ce pays a édicté l'incompatibilité spéciale que nous venons de mentionner.

L'élection accomplie, il faut examiner si, dans le cours des opérations électorales, on a fidèlement observé les règles déterminées par la loi, et si le candidat élu réunit les conditions impérieusement exigées par le législateur. On procède alors à la vérification des pouvoirs des membres des conseils généraux. Quelle est l'autorité compétente pour prononcer et pour statuer sur les contestations que soulève l'élection? Cette grave question a été l'objet d'un débat approfondi dans le sein de l'assemblée nationale.

Deux systèmes se trouvaient en présence. Suivant les uns, le conseil général devait être appelé, à l'instar de l'assemblée nationale, à vérifier les pouvoirs de ses membres; suivant lès autres, la proclamation du résultat du scrutin par le président du bureau du chef-lieu de canton créait au profit de l'élu un titre définitif; l'élection ne pouvait être attaquée que par les électeurs; leur réclamation donnait naissance à un véritable litige.

Mais à qui confier le pouvoir de prononcer sur une semblable contestation ? Sur ce points les partisans de la seconde opinion étaient profondément divisés; aucun d'entre eux cependant n'a proposé de laisser aux conseils de préfecture le droit que leur avait reconnu la législation antérieure. Jusqu'ici, en effet, les conseils de préfecture avaient été appelés à prononcer en première instance sur le mérite de ces contestations. Cette juridiction cependant n'offrait pas aux intéressés de sérieuses garanties d'impartialité. Car les membres qui composent ces tribunaux administratifs sont nommés et peuvent être révoqués par le chef du pouvoir exécutif; il est à craindre que, dans certaines circonstances, on ne puisse mettre en doute l'indépendance du juge et la justice de sa décision.

M.Rivetproposa deconfler la solution deces litiges au conseil de préfecture assisté de magistrats inamovibles en nombre égal à celui de ses membres. M. Anison-Duperron proposa d'attribuer la connaissance de ces questions à la cour d'appel. Ces deux propositions avaient également pour résultat de faire participer des magistrats inamovibles au jugement de ces contestations; elles furent également écartées par l'assemblée. En effet elles exposent la magistrature aux plus graves dangers, en l'obligeant ainsi à se mêler à la politique et à l'administration. Elles la livrent aux attaques et aux passions des partis, et peuvent porter une atteinte irrémédiable à la considération qui doit partout et toujours l'entourer. L'expérience de ces dernières années, pendant lesquelles les tribunaux judiciaires ont été appelés à prononcer sur les procès de presse, ne démontre-t-elle pas jusqu'à l'évidence les dangers d'une semblable organisation? Ces considérations sans réplique ont déterminé l'assemblée et elle n'a pas hésité à rejeter ces deux amendements.

Préoccupé des influences des coteries locales, craignant qu'un conseil général ne soit pas dans des conditions d'impartialité suffisante pour prononcer sur ces délicates questions, M. Martel a proposé de conférer îtu conseil général d'un département voisin le droit de juger ces réclamations. Ce système aurait présenté en pratique les plus sérieux inconvénients, et n'aurait certainement pas réalisé les avantages qu'en attendait son auteur. Aussi l'assemblée l'a-t-elle repoussé sans peine.

Enfln M. Delille a proposé de conférer au conseil général le droit de statuer sur les réclamations que soulève une élection; seulement il ne devait prononcer que sauf appel àl'assemblée nationale. Ce système érige le conseil général en une véritable juridiction; à ce point de vue, il présente un trèsgrave inconvénient, puisqu'il transforme en juges au premier degré des

citoyens choisis pour administrer. Si on nous objecte que des hommes honnêtes peuvent sans difficulté apprécier la moralité d une élection, nous répondrons sans hésitation qu'on transforme le conseil général en un véritable jury. Or le jury, quelle que soit sa mission, statue en son àme et conscience et sans donner les motifs de sa décision. C'est ce qui se présente notamment en matière criminelle et en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. Il devra nécessairement en être de même du conseil général. Gomment dès lors est-il possible d'admettre qu'on pourra interjeter appel devant l'assemblée nationale d'une décision non motivée.

Tous ces systèmes écartés, le doute n'était plus possible, et l'assemblée a décidé par l'article 16 que le conseil général vériGerait les pouvoirs de ses membres. C'est là un des attributs naturels des assemblées électives; elles doivent avoir le droit de rechercher d'oflice si dans l'élection on a observé toutes les conditions prescrites par la loi et si l'élu est bien éligible.

On a critiqué cette solution :

1** Au point de vue des principes. Une des garanties les plus essentielles dans un pays libre consiste dans la séparation des pouvoirs. Or,, en confiant au conseil général le soin de vérifier les pouvoirs de ses membres, n'opère-t-on pas une déplorable confusion des pouvoirs judiciaire et administratif? Je ne le crois pas. Le conseil général se compose de membres élus par le suffrage universel ; leur supérieur direct c'est le suffrage universel ; n'est-il pas dès lors plus simple de laisser au conseil général le droit de prononcer sur toutes les questions de moralité de l'élection et de renvoyer l'élu devant le suffrage universel, qui prononcera souverainement et fera librement connaître son choix. On objecte bien que le législateur anglais a, en 1868, déféré à des juges choisis tous les ans dans les cours supérieures de droit commun (supertor courts of common law) la connaissance des difficultés relatives aux élections du parlement. Mais cet argument n'a pas la portée qu'on serait tenté de lui attribuer au premier abord; la composition de la magistrature française exclut toute analogie avec l'Angleterre.

2*» Au point de vue de l'intérêt des juges. On craint en effet que les conseils généraux ne se laissent dominer par les passions locales et ne soient pas d'une complète impartialité. Si, dit-on, l'assemblée nationale est chargée de vérifier elle-même les pouvoirs de ses membres, le même danger n'est cependant pas à redouter ; elle se compose en effet de représentants

élus dans toute la France et par suite elle offre toutes les garanties d1mpartialité. Je ne crois pas que cette considération puisse arrêter le législateur. En vérifiant les pouvoirs de leurs membres, les conseils généraux sauront s*élever au-dessus des passions locales et les dominer. Pénétrés du sentiment de leur propre responsabilité, ils jugeront sous Toeil de l'opinion publique et du suffrage universel. La première application de la loi nouvelle vient d*avoir lieu et a confirmé de tous points cette appréciation.

3*» Au point de vue de Tintérct du justiciable. Celui-ci ne pourra pas se présenter en personne devant le conseil général et y soutenir sa réclamation. Cet argument prouverait trop, s'il était fondé; car il nous conduirait à dire que l'assemblée nationale elle-même ne devrait pas être chargée de vérifier les pouvoirs de ses membres. Si la réclamation formulée par un électeur repose sur des motifs sérieux, il se trouvera toujours un membre du conseil général pour la soutenir, et le débat public auquel elle donnera naissance sera pour tous la meilleure des garanties.

Ces considérations me semblent démontrer victorieusement que l'assemblée nationale a eu raison de donner aux conseils généraux le droit de vérifier les pouvoirs de leurs membres. Le conseil statue comme un véritable jury, sans donner les motifs de sa décision. Celle-ci ne peut donc être l'objet d'aucun recours. Telle est la disposition formelle de notre art. 16. L'application de cette règle ne sera probablement pas exempte d'inconvénients; il pourra se faire que les conseils généraux donnent de la loi des interprétations différentes; il en résultera une grande diversité de jurisprudence. La décision du conseil général n'étant susceptible d'aucun recours, nulle autorité ne pourra imposer aux conseils une jurisprudence uniforme.

Préoccupé de ce grave danger, M. Casimir Périer, ministre de l'intérieur, vient, dans une circulaire du 18 octobre 1871 , de donner à la loi une interprétation différente, au moins pour une hypothèse. Voici comment il s'exprime à cet égard : « De même, l'assemblée excéderait ses pouvoirs si, » se mettant au-dessus de la loi, elle prononçait l'admission d'un citoyen » qui ne satisferait pas aux conditions d'éligibilité imposées par le titre » deuxième. La loi étant violée, la décision du conseil tomberait sous » l'application de l'art. 47 (tit. IV), et vous auriez à former devant le » gouvernement un recours en annulation, sur lequel statuerait un décret >» rendu en conseil d'État. »

Cette opinion, formulée par M. le Ministre, nous semble contraire au texte, aussi bien qu'à l'esprit de la loi.

Au texte. Car l'article 16 nous dil formellement : « Le conseil général » vérifie les pouvoirs de ses membres, »7 ny a pas de recours contre ses » décisions. » Or, Tinterprélation du ministre va directement contre le sens des mots employés p^r le législateur. La loi n'établit aucune différence entre les voies de recours ordinaires et extraordinaires. Elle ne nous dit pas seulement qu'il ne peut être interjeté appel de ses décisions; le texte est plus général et plus compréhensif. Il refuse d'une manière absolue le droit de diriger un recours quelconque contre la décision du conseil général. Le ministre ordonne aux préfets d'attaquer pour excès de pouvoirs dans certains cas les décisions du conseil général; son interprétation est donc contraire au texte spécial de l'art. 16.

Il invoque à l'appui de sa thèse l'art. 47. Nous pourrions lui répondre par la maxime : specialia generalibus derogant et nous n'aurions aucune peine à démontrer que l'art. 16 constitue précisément une de ces dispositions spéciales exceptionnelles. Mais suivons-le sur le terrain de l'art. 47. Ce texte nous parle des délibérations, par lesquelles les conseils généraux statuent définitivement. Or, il nous semble que cet art. 47 par son texte, par la place même qu'il occupe, se réfère à l'art. 46, qui énumère les matières sur lesquels les conseils généraux statuent définitivement, plutôt qu'à l'art. 16, placé dans un autre titre.

A l'esprit de la loi, La disposition de l'article 16 n'a été adoptée par la Chambre qu'après une discussion des plus laborieuses : il faut donc l'étudier toute entière pour se rendre un compte bien exact de la pensée et de l'intention du législateur. Or, après un premier renvoi la commission législative avait proposé dans la séance du 15 juillet une rédaction aux termes de laquelle la décision du conseil général pouvait être déférée au Conseil d'État délibérant au contentieux, pour excès de pouvoir, incompétence ou violation de la loi. Mais cette rédaction a été écartée par la Chambre qui a de nouveau renvoyé l'article 16 à la commission.

Celle-ci, après un nouvel examen, a proposé la rédaction dont nous reproduisions le texte il n'y a qu'un instant, et qui a été acceptée par l'assemblée. Plusieurs membres la combattirent; ils firent ressortir les inconvénients qu'offrait, au point de vue de l'unité de jurisprudence, le pouvoir absolu de décision reconnu aux conseils généraux. Malgré ces objections les représentants votèrent cette disposition dans les termes où elle leur était proposée par la commission. Ne sommes-nous pas autorisé à conclure de ces circonstances que l'intention du législateur a été de conférer au conseil général un droit souverain et absolu de décision?

Le texte et l'esprit de la loi sont donc parfaitement d'accord, et nous u hésitons pas à repousser Tinterprétation restrictive formulée par le Ministre.

Ainsi entendue, la loi française présente la plus grande analogie avec la loi belge; par son article kl elle appelle les conseils provinciaux à vérifier les pouvoirs de leurs membres. Les lois des différents cantons suisses renferment également sur ce point une disposition semblable.

Nous connaissons maintenant les règles qui président à l'élection et à la composition des conseils généraux; nous étudierons dans un prochain article leur fonctionnement et leurs attributions.