Troisième Partie
§ 2. De la commission départementale.
Bien que i*on puisse, eo remontant à un passé assez peu éloigné de nous, trouver dans la législation delà France une institution analogue à celle qu'il nous reste à étudier, il faut cependant reconnaître sans hésitation que la création et l'organisation de la commission départementale constituent la partie capitale et vraiment originale de la réforme opérée en 1871. Aussi comprenons-nous sans peine que les défenseurs de la centralisation aient choisi ce terrain pour combattre le projet de la commission, et aient réuni tous leurs efforts pour faire repousser cette institution. Tous les membres de l'assemblée ont compris la gravité de ce débat, le lecteur s en aperçoit bien vite à la longueur de la discussion, à l'importance des discours qui y ont été prononcés et à l'autorité des orateurs qui se sont successivement présentés à la tribune. La discussion de l'article 2, qui institue la commission départementale, avait occupé une place considérable dans la première délibération du projet de loi ; lors de la deuxième délibération, l'assemblée y consacra trois séances bien remplies ; enfin cet article devint, lors de la troisième délibération, le terrain sur lequel eut lieu la discussion générale de la loi et la chambre y consacra encore toute une séance.
La commission de décentralisation sentit que toute la réforme par elle proposée était mise en question; dans la séance du 10 juillet 1871 l'honorable M. Waddington montait à la tribune et faisait ressortir en ces termes la portée du débat :
« Messieurs, il ne faut pas vous le dissimuler, vous vous trouvez en face » de deux grands systèmes, de deux conceptions radicalement différentes » sur les fonctions et les devoirs de l'État. Vous avez, d'un côté, l'école » autoritaire, pour qui l'État est un savant mécanisme dont il importe » avant tout d'assurer le fonctionnement régulier et parfait, afin de lui » faire produite le plus d'effets possibles. Vous avez, de l'autre, l'école » libérale, pour qui l'État est simplement chargé de représenter le pays à » l'étranger, de garantir à l'intérieur l'ordre et la liberté, puis de maintenir » et de constituer le milieu dans tequel chaque individu se développe libre- » ment. Voilà deux conceptions radicalement différentes.
» Vous avez, d'un côté, l'école de ceux qui demandent toutes les libertés » municipales, — et je suis d'accord avec eux, — mais qui refusent les » libertés départementales, parce qu'ils savent que ces 36,000 fractions du » pays ne sont que des grains de sable devant le pouvoir central, tandis » que dans le département il y a des forces sérieuses avec lesquelles il faut » compter.
» De l'autre côté, il y a ceux qui demandent la liberté de la commune, » du canton, du département, et qui la veulent toujours et partout.
» Enfin, vous avez, d'un côlé, l'école de ceux qui veulent façonner la » France, bon gré, mal gré à leur image, et pour qui l'idéal du gouverne- » ment est de tenir la France au bout du télégraphe qui part de Paris; el » de l'autre, l'école qui est la nôtre, c'est-à-dire d'hommes qui veulent fon- » der la liberté dans le pays; qui prennent le pays tel qu'il est, avec ses A diversités infinies, ses aptitudes merveilleuses et diverses, qui veulent » l'élever, le modifier, l'ennoblir par la pratique de la liberté, et qui ont » pour but principal de former des citoyens. »
Telle est la manière dont le rapporteur de la commission caractérisait le débat engagé devant l'assemblée. Son importance ne saurait donc échapper à l'œil le moins clairvoyant : aussi consacrerons nous des développements assez étendus au principe édicté eu ces termes par l'article 2 de la loi du 10 août 1871 : « Le conseil général élit dans son sein une commission départementale, » Cependant quelle que soit l'importance de celte discussion, à laquelle ont pris part les orateurs les plus autorisés des diverses fractions de l'assemblée, le cadre, dans lequel nous devons nous renfermer, ne nous permet pas d'en suivre toutes les péripéties et d'en exposer en détails les éléments divers. On sait du reste déjà par les notions générales, que nous avons placées en tête de notre travail, de quel côté nous portent nos convictions. Partisan d'une décentralisation sérieuse el
pratique, nous voulons, comme rhonorable M. Waddington, confier à l'État les services d'intérêt véritablement général, nous voulons lui remettre le soin de satisfaire aux besoins d'intérêt collectif général ; mais d'un autre côté nous voulons avec la même énergie laisser aux autorités locales le pouvoir d*administrer les unités administratives à la tête desquelles elles sont placées ; nous voulons que ces autorités locales jouissent de la liberté la plus entière, du moment où les questions par elles résolues n'intéressent qu'elles seules; mais si les solutions par elles admises touchent à l'intérêt collectif général du pays v. g. quand il s'agit d'impositions locales, alors nous reconnaissons la nécessité de faire intervenir une autre autorité pour sauvegarder l'intérêt général du pays : mais cette autorité doit, à notre sens, être une autorité élective supérieure, et nous n'hésitons pas à demander l'abrogation de la règle qui confie cette mission au pouvoir exécutif ou h ses représentants. Cest pourquoi nous avions, dans une antre publication, approuvé dès l'origine la disposition du projet de loi par laquelle la commission de décentralisation proposait de confier à la commission départementale ce que l'on appelle généralement la tutelle des communes et des établissements publics. Nous aurons plus tard l'occasion d'expliquer comment cette règle a disparu de la loi telle qu'elle fut votée le tO août 1871 .
Ceci dit sur le principe même de la loi revenons à la commission départementale dont la création caractérise la réforme de 1871 .
Le législateur voulant réformer l'administration départementale pouvait choisir entre deux partist
Il pouvait tout d'abord maintenir les règles admises et les principes consacrés par la loi de 1866, conférer de nouvelles attributions aux conseils généraux et augmenter le nombre des affaires sur lesquelles ces autorité.^ seraient appelées à statuer définitivement. De cette manière on leur reconnaissait de la façon la plus large le pouvoir de délibérer sur toutes les affaires départementales et même le pouvoir de décider souverainement dans un certain nombre de cas. £n face du conseil général venait se placer le préfet choisi par le pouvoir exécutif, chargé non seulement de représenter le pouvoir central, mais encore de gérer les intérêts spéciaux du département, d'administrer cette circonscription territoriale et d'exécuter les délibérations du conseil général.
Ce système ne pouvait évidemment pas être accueilli par la commission ; car il était la négation de toute décentralisation et de toute réforme. £n effet le but de la décentralisation est d'obtenir la réalisation de ce programme : l'administration du pays par le pays. Or si l'on avait conservé
au préfet les pouvoirs qui lui étaient attribués par la législation antérieure^ on reniait le programme qu'on avait inscrit sur son drapeau, on refusait de réaliser au pouvoir une réforme qu'on avait demandé dans l'opposition. C'est ce que l'assemblée nationale ne pouvait pas faire.
Voyons donc quelles sont les conditions mêmes de la décentralisation. Qui dit administration du pays par le pays, dit administration des intérêts collectifs, que représente chaque unité administrative, soit par les intéressés directement, soit par des mandataires choisis par les électeurs directetement ou indirectement. Cette idée se trouve déjà réalisée aux deux extrémités de la hiérarchie administrative.
La première unité administrative, c'est l'État. L'organisation du gouvernement doit réaliser et réalise précisément aujourd'hui le principe que nous venons de poser. L'assemblée nationale se trouve en présence de ministres responsables auxquels elle peut à r.haque instant demander compte de leurs actes, et qui, d'après les principes du gouvernement parlementaire, doivent être choisis dans le sein de la majorité. Le gouvernement et l'administration des intérêts collectifs généraux appartiennent à des ministres mandataires du pays et responsables devant l'assemblée des représentants du peuple.
A l'autre extrémité de la hiérarchie administrative, dans la commune, nous pouvons également signaler une application des mêmes principes. Le maire chargé d'administrer cette unité administrative, de gérer ses intérêts et d'exécuter les délibérations du conseil municipal est, en principe et sauf une exception introduite sur la demande du président de la République, élu par le conseil municipal dans son sein. Même dans les cas où le chef du pouvoir exécutif est appelé à choisir et à nommer le chef de la municipalité, il doit le prendre parmi les membres du conseil municipal. On peut donc voir encore ici une application de notre principe. Le maire est indirectement désigné par les intéressés, c'est-à-dire par les électeurs.
Or, si aux deux extrémités de l'administration, à la tête de l'État et à la tête de la Commune, l'administration est confiée à un mandataire indirectement désigné par les électeurs, pourquoi en serait-il autrement à la tête du département? Si notre principe s'applique sans difficulté à la gestion des intérêts collectifs généraux et à la gestion des intérêts collectifs communaux, pourquoi ne pas soumettre à la même règle la gestion des intérêts collectifs départementaux?
Le but d'une réforme sérieuse devait donc être de réaliser cette idée pratique, autrement il n'y aurait pas véritablement décentralisation. Si l'on se contentait, d'étendre le principe de la loi de 1866 et d'élargir le cercle des
décisions des conseils généraux, la réfoinne serait d'avance condamnée à la stérilité et on n'obtiendrait aucun des résultats que Ton attend de la décentralisatioti. La loi de 1866 et les conséquences quelle a produites fournissent la démonstration la plus péremploire à Tappui de cette vérité. A cette époque, les attributions des conseils généraux ont été considérablement agrandies; on a même reconnu pour la première fois à ces assemblées le droit de statuer souverainement sur un certain nombre d'affaires départementales. Les amis de la décentralisation attendaient de celte réforme les plus heureux résultats; ils espéraient que les débats des conseils généraux captiveraient Tattention publique, qu'autour de ces assemblées il se développerait une vie locale intense. Cependant aucune de ces espérances ne s'est réalisée, les conseils généraux sont restés après la loi de 1866, à peu près ce qu'ils étaient avant cet acte législatif^ l'intérêt de leurs débats ne s'est pas accru, il ne s'est pas développé dans le département une vie locale plus forte et plus libre. Les espérances, que les amis de la décentralisation avaient conçues et fait miroiter aux yeux du pays, se sont brusquemment évanouies. Pourquoi en a-t-il été ainsi ? Pourquoi cette réforme a-t-elle été frappée de stérilité? Voici à mon sens quelle explication on peut en fournir. Il m'a toujours semblé que la loi de 1866 était incomplète, qu'elle n'accordait pas assez de pouvoirs au conseil général. Dès lors cette assemblée effacée, dont l'autorité s'éclipsait en quelque sorte devant l'omnipotence administrative du préfet, ne pouvait pas captiver l'attention des citoyens : elle ne pouvait donc pas devenir un foyer répandant autour de lui la lumière et la vie. Telle est aussi la manière dont M. Savary explique la stérilité de la réforme de 1866. Il en exposa en ces termes les causes dans l'exposé des motifs du projet de loi qu'il soumit à l'assemblée nationale sur l'organisation et les attributions des conseils généraux (0. • N'est-ce point que pour faire pénétrer dans les mœurs le principe de l'ad- » ministration du pays par le pays, pour habituer lescitoyeusà faire eux- » mêmes leurs propres affaires, il ne suffit point de les réunir pour en » délibérer pendant quelques heures ou pendant quelques jours, en les appe- » lant immédiatement après à s'en désintéresser et à les remettre à un pouvoir » étranger, qui sera chargé de les conduire à bonne fin sans leur assistance » et sans leur concours? Poui^ qu'ils s'intéressent à l'administration qu'on » veut lui confier, il faut qu'ils soient appelés à agir par eux-mêmes, à » participer au mouvement des affaires, à les suivre dans leurs détails, à se
(1) Journal officirl de laltépMique Française, année 1871, p. 13^,
» pénétrer de leur importance en y consacrant une part notable de leur » temps et de leurs efforts. Ou ne se passionne jamais complètement pour » une entreprise à laquelle on ne peut se donner qu'à demi, et aussi long- » temps que le préfet continuera à être chargé de tout le poids des » affaires, à en recueillir tout Thonneur ou à en supporter toute la respon- » sabilté, les conseils généraux chercheront vainement dans l'exercice de » leurs attributions délibératives l'aliment que la loi de 1866 n'a pu offrir » d'une manière complète à leur activité et à leur initiative. »
Les observations de M. Savary, avec lequel nous sommes heureux de nous trouver d'accord, montrent la voie dans laquelle le législateur devait s'engager. Pour décentraliser il ne suffit pas d'augmenter les attributions des conseils généraux, il Tant aller plus loin, il faut leur conférer le pouvoir d'exécuter eux-naêmes leur^s délibérations, ou de les faire exécuter par un mandataire par eux choisi, ou tout au moins leur reconnaître le droit d'eu surveiller de près l'exécution et de participer ainsi dans une certaine mesure à l'autorité executive.
C'est par ces considérations, dont était pénétrée l'assemblée, qu'elle a repoussé l'amendement présenté par M. Paulin Gillon dans la séance du 8 juillet 1871 ; elle a refusé de le prendre en considération après qu'il eût été sommairement développé par son auteur. Aux termes de cet amendement, • le préfet représentant supérieur du gouvernement, est, en même » temps, le chef du pouvoir exécutif, sous l'autorité et le contrôle du con- » seil général, pour la gestion de tout ce qui concerne les intérêts spé- » ciaux et purement administratifs du département » . Cet amendement conservait au préfet la double qualité de représentant du pouvoir central et d'administrateur du déparlement, et il réservait au conseil général tout entier le soin de contrôler les actes de l'administration du préfet. Par conséquent ce système doanait une nouvelle consécration à l'ancien ordre de choses dont on réclamait de toutes parts la réforme, et l'assemblée ne pouvait pas s'y arrêter. Dans le système de cet amendement, le préfet jouissait d'une certaine latitude dans Texécution des délibérations du conseil général, et le contrôle exercé par cette assemblée serait devenu dans beaucoup de cas complètement illusoire, parce qu'elle se trouverait le plus souvent en présence de Taits accomplis et irrévocables.
C'est en vain que M. Paulin Gillon faisait remarquer qu'on pourrait au besoin multiplier les sessions do conseil général. Cette pensée dicta même à M. de Marcère un amendement, mais celui-ci ne fut pas discuté, parceque son auteur crut devoir |e retirer en présence ^es convictions n^anifeslées
par la majorité de rassemblée dans plusieurs scrutins éclatants. Cette proposition ne constituait du reste qu*un vain palliatif et venait se heurter à une impossibilité pratique. En effet, un certain nombre de représentants sont en même temps membres du conseil générai de leur département. Retenus par leur mandat de député dans le lieu où siège l'assemblée nationale, ils ne pourraient pas assister à toutes les réunions de leurs conseils généraux respectifs. Pour échapper à cette -impossibilité, il aurait fallu proclamer rincompatibilité du mandat de député avec celui du conseil général. L'assemblée a refusé d'admettre cette solution. On connait les motifs qui ont ' inspiré cett€ décision et on se rappelle les critiques que nous avons adressées à cette règle. Nous croyons inutile d'y revenir ici. Mais alors même que Cette objection de fait serait écartée, alors même que cette incompatibilité serait proclamée, nous n'en repousserions pas moins la solution présentée par M. Paulin Gillon. En effet, le contrôle du conseil général, quoique cette assemblée se réunit trois ou quatre fois par an, serait encore* insuffisant, le préfet jouirait dans l'intervalle des sessions de pouvoirs trop étendus, et instruit par l'exemple d'un passé récent, nous redouterions l'abus qu'il pourrait faire de son autorité. Le conseil général détermine, il est vrai, les grandes lignes de l'administration du département, il imprimé l'impulsion et la direction: il détermine^ par exemple, les routes qui devront être faites et le chiffre total des subventions accordées sur les fonds départementaux ; mais c'est an préfet qu'il appartiendra de fixer l'ordre de priorité des travaux et d'opérer la répartition des fonds votés par le conseil. C'est en usant arbitrairement de ce pouvoir que les préfets de l'Empire s'assuraient les moyens de faire triompher les candidatures officielles. Ne serait-il pas à craindre que, sinon aujourd'hui, du moins dans un avenir plus ou nloins rapproché, le même péril ne se présentât? Ce danger du reste est d'autant plus redoutable que le préfet nommé par le pouvoir exécutif ne peut, d'après l'amendement, être révoqué que par lui, et que le conseil général n'a, vis-à-vis de lui, aucun moyen de contrainte pour l'obliger à exécuter ses délibérations fidèlement et sans abus de pouvoir. Aussi nous associons-nous sans hésiter au vote par lequel l'assemblée nationale a repoussé l'amendement de M. Paulin Gillon.
Ce premier système étant écarté, trois autres solutions ont été présentées à la chambre.
Le premier amendement émanait de l'initiative de M. Wilson et a été défendu à la tribune par son auteur. Etendant au département la règle que l'assemblée nationale avait déjà appliquée à la commune, il a demandé
que le préfet fût élu par le conseil général, de même que le maire est, en principe, élu par le conseil municipal, de même que le président de la République est élu par rassemblée nationale. L'amendement qu il présenta était ainsi conçu : « Le conseil général élit le préfet parmi ses » membres; le préfet est élu pour un temps indéterminé, et est révocable » par le conseil général » .
A Tappui de sa proposition M. Wilson a invoqué de graves considérations, que nous allons résumer en quelques lignes. Pour atteindre le but que se proposent les partisans de la décentralisation, c'est-à-dire l'administration du pays par le pays, un certain nombre de conditions lui paraissent nécessaires. Il faut en premier lieu que la délibération et la décision appartiennent à des mandataires élus par leurs concitoyens ; de cette manière les intéressés coopèrent effectivement à la solution de toutes les questions d'administration qui les intéressent. Mais cette première condition ne suffit pas, il faut en outre que l'exécution de la délibération appartienne également à un agent électif. S'il en était autrement, on ne pourrait pas dire que le pays s'administre lui-même; car le soin de ramener à exécution les décisions d'un corps électif serait confié à un fonctionnaire étranger. Enfin, il faut que, dans le département comme à la tête de l'Etal, le pouvoir exécutif soit subordonné au pouvoir délibérant. Telles sont, d'après M. Wilson, les conditions nécessaires pour réaliser l'administration du pays par le pays. Admettons, pour les besoins de la discussion, les principes posés par M. Wilson, et voyons.s'ils nous conduisent aux conséquences formulées par l'honorable représentant du département d'Indre-et-Loire. Que la délibération doive appartenir à des citoyens élus, cela ne nous semble pas douteux; qu'un agent également désigné par l'élection doive être chargé de l'exécution de la délibération, passe encore, bi@n que cette seconde règle soit de notre part l'objet des réserves les plus expresses et nous paraisse très contestable. Si cependant nous ne la discutons pas ici, c'est pour suivre l'auteur de l'amendement sur son propre terrain. De cette règle à l'élection des préfets il y un abîme. C'est également ce qu'a parfaitement compris le législateur belge, et s'il charge le gouverneur de la province d'exécuter les délibérations du conseil provincial et de la députation permanente (art. 124), il a néanmoins décidé que ce fonctionnaire serait nommé et révoqué par le Roi (art. 4). Les motifs qai ont fait insérer cette règle dans la loi belge, existent également pour les préfets dans l'organisation française. Ces fonctionnaires sont, en effet, revêtus d'un double caractère; ils sont les représentants- du pouvoir central et les représentants
du département. Il faut donc Idgiquemenl qu'ils réunissent les qualités inhérentes à cette double fonction. On serait ainsi amené peut-être à décider que le préfet doit éire choisi par le pouvoir exécutif dans le sein du conseil général. Mais ici la question politique se dresse devant nous et fait certainement pencher la balance en faveur du pouvoir central. Pour conserver Tunité politique du pays, il faut que le pouvoir exécutif ait dans chaque département des représentants chargés d'exécuter les ordres qu'il leur transmet, agents subordonnés à l'autorité des ministres, seuls responsables devant les chambres. Comment les ministres et le chef du pouvoir exécutif pourraient-ils intimer des ordres à des préfets élus par les conseils généraux et révocables par ces assemblées ? Les considérations politiques les plus graves viennent donc ici imposer au législateur la règle, en vertu de laquelle les préfets sont choisis et peuvent toujours être révoqués par le pouvoir exécutif, et lui faire repousser la proposition qui investirait les conseils généraux du pouvoir de les élire.
Cesten vain que pour échapper à ces objections pressantc3, M. Wilson proposa d'établir dans la loi une sanction pour le cas où le préfet élu ne se conformerait pas aux ordres des ministres. Il demandait que les tribunaux judiciaires fussent chargés de rappeler au devoir le fonctionnaire qui s'en écarterait. Une semblable solution présenterait les plus graves dangers : elle entraînerait d'abord des lenteurs, tandis que l'exécution des ordres du ministre peut être urgente, elle présenterait en outre l'immense inconvénient d'introduire la magistrature dans la politique. [I y a là des motifs suffisants pour faire repousser la règle proposée ; aussi l'assemblée, redoutant les conséquences politiques de l'amendement de M. Wilson, Ta-t-elle rejeté dans la séance du 7 juillet 1871 .
Cest entre les deux derniers systèmes présentés à la commission et discutés dans son sein que la lutte pouvait être vive. Entre ces deux solutions, l'esprit reste hésitant et il faut consulter la pratique des affaires pour s'arrêtera un parti.
Le premier de ses systèmes avait été présenté dès 1848 par l'honorable M. Raudot, mais il n'avait pas triomphé à cette époque auprès de la commission législative. Il fut reproduit par son auteur en 1871 ; nous le trouvons également formulé dans le projet de loi présenté par M:VI. Bethmont et Magnin. Aux termes de ces projets^ il faudrait dédoubler les fonctions du préfet, distinguer dans ses attributions celles qui lui appartiennent en qualité de représentant du pouvoir central et celles qu'il exerce comme représentant du département.
Pour les premières, il les conserverait : attributions de police, direction de la force armée, surveillance des fonctionnaires, services des ponts et chaussées, des contributions, etc., etc. 11 y a là une masse d'attributions sous le poids desquelles succombe souvent un homme même expérimenté. Comme toutes ces attributions découlent d'une délégation du pouvoir central, il continuerait à les exercer : il resterait donc dans le département^ Tagent et le représentant du pouvoir exécutif, il serait nommé par le président de la République et pourrait être révoqué par lui.
Au contraire les attributions, que le préfet, dans Tétai actuel de la législation, exerce comme représentant du département, lui seraient enlevées; on les confierait à un administrateur élu par le conseil général dans son sein. On appliquerait ainsi au département une règle analogue à celle formulée pour les communes par Tarticle 9 de la loi du ii avril 1871. Le fonctionnaire appelé à représenter le département serait élu par le conseil général, conune le maire est, en principe, élu par le conseil municipal. Ce magistrat, ainsi choisi par le conseil général, serait chargé d'exécuter les délibérations de cette assemblée et de gérer les intérêts purement départementaux. Dans les actes de son administration, il serait assisté d'une commission permanente du conseil général chargée de Téclairer de ses avis, à l'instar du préfet auprès duquel le conseil de préfecture remplit les mêmes fonctions.
Le système, ainsi préconisé par MM. Raudot, Bethmont et Magnin, parait très satisfaisant au point de vue de la décentralisation, dont il applique les principes jusqu'à leurs dernières conséquences; il Test également au point de vue de la logique. Mais il nous semble qu'en théorie il ne répond peut-être pas complètement au but de la décentralisation à raison du rôle attribué à la commission permanente du conseil général, et qu'en pratique il se heuf te à des impossibilités.
En théorie tout d'abord, il n'est pas pleinement satisfaisant, car la décentralisation a pour but immédiat d'initier les citoyens à l'administration des intérêts collectifs, de former par la pratique des affaires locales des hommes qui aspireront peut-être plus tard à administrer leur pays, et sauront se montrer dignes de sa confiance. Or, ce système a pour unique résultat de créer un nouveau fonctionnaire ; il ne formera qu'un seul homme; les membres de la commission permanente, appelés seulement à formuler des avis, n'apprendront en aucune manière à administrer le département. Par conséquent le but véritable de la décentralisation ne sera pas atteint et la proposition de ces honorables représentants devait pour ce premier motif être
repoûssée. C est du reste ce que dit fort bien dans son rapport M . Waddiugon (0. « Enfin et^urtout la création d'un administrateur élu par le conseil général ne répondrait pas au vrai but que se propose la décentralisation, qui ne cherche pas à multiplier les fonctionnaires mais à former des hommes. Il ne suffit pas qu'il y ait dans chaque département un homme de plus initié à la direction des affaires, il faut qu'il y en ait le plus possible; il ne s'agit pas seulement de trouver un administrateur de plus dans le département, mais d'y créer une pépinière d'administrateurs, d'intéresser dans chaque canton et dans chaque commune le plus de citoyens possible au maniement des affaires locales et de leur donner par l'exercice de la responsabilité le sentiment du devoir; il s'agit, en un mot de fonder à tous les degrés le gouvernement du pays par lui-même » . Si, en théorie, le système préconisé par MM. Raudot, Bethmont et Magnin n'est pas pleinement satisfaisant, il présente en pratique des inconvénients et se heurte à des impossibilités. Il présente d'abord des inconvénients : car ce fonctionnaire nouveau, cet administrateur élu aura besoin d'une résidence fixe, il lui faudra des bureaux placés sous ses ordres, chargés de préparer, d'instruire toutes les affaires du département et d'expédier toutes les pièces nécessaires, enfin ou devrait lui allouer un traitement proportionné à l'importance du départementqu'il administrerait. De là^résulteraient des frais considérables pour les départements, dont les revenus sont généralement peu considérables et trouveraient un emploi plus utile dans des travaux publics d'utilité départementale.
Enfin ce système se heurte, nous l'avons déjà dit, à des impossibilités. Il repose tout entier sur cette idée que les fonctions actuellement exercées par le préfet peuvent sans peine être dédoublées et partagées entre deux personnes : le préfet et l'administrateur élu du département. Opérer une semblable division présenterait toujours pour le législateur une grande difficulté, donnerait souvent lieu, dans l'application à de graves embarras et peut-être à de regrettables conflits. Il existe en effet un certain nombre de questions qui intéressent à la fois le Département et l'État. En ces matières la séparation des deux intérêts juxtaposés et peut-être contraires devient extrêmement délicate, pour ne pas dire impossible. Tels sont, pour ne citer que quelques exemples, le service des aliénés qui, dans plusieurs départements, possède une dotation propre sur laquelle le conseil général est sans action; le service des enfants assistés, qui soulève de graves questions de
(1) V. Journal officiel de la République Française, année 1871, p. 1686,
principe; les dépôts de mendieilé, qui ont le double caractère d'établissements de répression et d'établissements d'assistance publique. Dans tous ces cas, la séparation des deux intérêts est excessivement difficile ; et alors même qu'elle serait possible, la présence de deux administrateurs représentant deux intérêts distincts et peut-être opposés pourrait donner naissance à de regrettables conflits. L'administrateur élu du département deviendrait l'antagoniste et l'ennemi naturel du préfet. En admettant même que leur sagesse écarte les conflits, l'entente nécessaire pour la solution de toutes ces questions, qui intéressent à la fois l'État et le Département, entraînerait des lenteurs, et apporterait des entraves à l'exécutioh des mesures les plus utiles.
Par toutes ces considérations, la commission législative de décentralisation a écarté le système administratif présenté par MM. Raudot, Bethmont et Magoin ; et, par patriotisme, pour ne pas entraver la discussion et le vote d'une loi, qu'ils considéraient comme un immense progrès sur le passé, ces honorables représentants n'ont pas reproduit leur projet devant la chambre.
Après avoir discuté et rejeté les diverses solutions que nous venons d'examiner, il ne restait plus qu'un seul parti à prendre : confier au préfet le soin d'exécuter les délibérations du conseil général, et constituer à côté de ce fonctionnaire une nouvelle autorité appelée soit à surveiller et à contrôler son administration, soit même à administrer le département. Telle est la solution qu'avait acceptée la commission et que consacrait le projet de loi dans son article 3, en instituant une commission départementale chargée d'administrer le département.
Mais cette disposition fut vivement combattue dans le sein de l'assemblée; tous les adversaires de la décentralisation ont réuni leurs efforts lors de la deuxième et de la troisième délibération pour faire avorter la réforme en rejetant cet article. M. de Guiraud s'est fait leur interprète dans la séance du 29 juin 1871. 11 a énergiquement critiqué, soit au point de vue pratique soit au point de vue théorique la création d'une commission départementale.
Il l'a d'abord critiquée au point de vue pratique. Suivant lui, les conseils généraux ne pourront pas trouver dans leur sein des hommes capables d'administrer le département; car l'administrateur doit réunir un certain nombre de qualités particulières dont les électeurs ne tiennent évidemment aucun compte lorsqu'ils choisissent le mandataire appelé à les représenter '. dans le sein du conseil général. Celte première objection ne nous parait
pas avoir Timportance qu'y attachait M. de Guiraud. Nous pensons au contraire (ce n'est du reste qu* une question d'appréciation) qu'on pourra fort bien trouver dans le sein des conseils généraux des membres capables de faire partie de la commission départementale. Au surplus nous nous associons complètement à la réponse que M. Moulin faisait à cette objection dans la séance du 28 juin 1871 : « On dit : « Cette commission ne pourra pas se » composer. » Qu'en savez-vous? Elle ne se composera pas? Je vous répon- » drai : Faites-en l'essai. Comment! Vousavez votre pays en telle estime » que vous ne pensez pas trouver dans un conseil général quatre, cinq, » six bommes disposés à s'occuper des affaires du département! Si vous » avez raison dans cette triste appréciation, il n'y a plus de liberté à insti- » tuer dans notre pays; tout est fini, tout est mort. Il faut revenir à une » dictature. Il n'y a plus que cela de possible en France » . Il est vrai que jusqu'en 1871 il ne s'est pas révélé d'administrateurs dans le sein des conseils généraux. Mais qu'avait-on fait pour trouver des hommes^ pour développer l'initiative individuelle, pour habituer les élus à la pratique des affaires et les intéresser à la chose publique? D'ailleurs on peut bien trouver dans le sein des conseils municipaux dos citoyens capables d'administrer leur commune, on trouvera également dans le sein des conseils généraux des hommes capables d'administrer le département et ayant des loisirs suffisants pour consacrer leur temps à cette noble mission. Du reste la pratique des affaires les formera et développera en eux les qualités qui les distinguent. Mais alors, a dit le regretté M. Lambrecht, ils se formeront aux dépens des intéressés et du département qu'ils administreront. Non, cette crainte est certainement exagérée. Envisageons humainement les choses humaines. Supposons (ce qui ne nous semble pas probable) qu'une commission départementale soit composée de personnes incapables, qii'arrivera-t-il? Le préfet dont la commission doit prendre l'avis, exercera sur elle une influence prépondérante, et ce n'est que le jour où les membres qui la composent auront acquis une connaissance suffisante de tous les détails de l'administration qu'ils prendront réellement en mains la gestion des intérêts départementaux. Les intéressés n'en éprouveront donc aucun préjudice. Par conséquent la première objection de M. de Guiraud n'est pas fondée elle ne pouvait pas arrêter la chambre dans la voie réformatrice dans laquelle elle s'engageait à la suite de sa commission.
M. de Guiraud a ensuite critiqué la disposition de l'article 2 au point de vue théorique. L'organisation de la commission et la position vis-à-vis du préfet sont trop peu définis pour ne pas présenter les plus graves dangers.
Car de deux choses Tune : ou elle s'annulera devant le préfet et deviendra ainsi un rouage inutile, c'est-à-dire dangereux ; ou au contraire elle usera rigoureusement des pouvoirs qui lui appartiennent et soulèvera des conflits de tous les instants. Ainsi elle donne son avis au préfet sur toutes les questions qu'il lui soumet ou sur lesquelles elle croit devoir appeler son attention dans rinlérét du département (art. 77); mais le préfet n*est pas tenu de s y conformer. Il y a là une source de mésintelligence et peut être de conflits. De même encore elle répartit les subventions portées au budget départemental et dont le conseil général ne s'est pas réservé la distribution (art. 81 u'' 1). Elle opère cette répartition après avoir pris Tavis ou entendu les propositions du préfet. Si elle ne partage pas l'opinion de ce fonctionnaire, immédiatement Topposition s'accentue, un conflit s'élève et la mésintelligence grandit chaque /our entre cette commission chargée de l'administration et le préfet chargé de l'exécution. Ces deux exemples sufiisent pour montrer combien seront fréquentes les causes de conflits, et c'est en réalité l'administration du département qui en souffrira. Dans tous ces cas, la commisssion départementale aura beaucoup de peine à triompher, alors même que le conseil général extraordinairement convoqué approuverait ses décisions et lui continuerait ses pouvoirs. Il ne faut pas oublier en effet qu'elle entrera ainsi en lutte contre le préfet; ce fonctionnaire a pour lui l'habitude, la tradition, ses bureaux où se sont faites et où continueront à se faire les affaires départementales, il a en outre un autre avantage sur la commission: il est un, ce qui est énorme dans un pays qui n'a aucune croyance dans les pouvoirs collectifs. En France en effet on a la malheureuse habitude d'incarner Iç pouvoir en un homme, quel que soit le régime constitutionnel du pays.
Cette objection est très grave assurément et mérite un examen attentif. Il est malheureusement vrai que notre pays est imbu de l'opinion qui tend à incarner le pouvoir en un homme. Mais de ce que ce préjugé existe, il n'en résulte pas qu'il faille lui sacrifier une réforme utile et même nécessaire. Il faut au contraire réagir de tout son pouvoir contre de semblables idées. On sait trop bien (un passé récent nous le prouve) quel parti certains chefs d'état ont tiré de ce préjugé en Texploitant contre les assemblées. Par conséquent, il n'y a pas là un motif sufiisant pour repousser la création de la commission départementale.
Mais examinons maintenant le fond même de l'objection. Est-il bien exact de dire qu'il surgira chaque jour des conflits entre le préfet et la commission départementale? Les conflits peuvent naître de deux sources ; des
rapports des personnes, et d'altributions mal définies. Les conflits de personnes ne peuvent pas être prévus par la loi ; c'est à la sagesse mutuelle du préfet et de la commission qu'il appartiendra de les éviter. A eux d'apporter dans leurs rapports réciproques l'aménité, la douceur de formes qui rendent faciles de semblables relations. Quant aux conflits qui naîtraient d'attributions mal définies, le législateur serait coupable, s'il ne cherchait pas, autant que possible, à les prévenir. La loi du 10 août 1871 détermine avec un soin minutieux, ainsi que nous le verrons en étudiant ses dernières dispositions, les attributions de la commission départementale, et il me semble difiicile qu'il s'élève des conflits. A la commission appartient le pouvoir de délibérer et de décider; au préfet incombe l'obligation d'exécuter ses décisions. Ces pouvoirs ainsi définis laissent, il me semble, peu de place à un conflit. Jl est vrai que la commission départementale pourrait commettre quelque illégalité ou prendre, malgré les observations du préfet, une délibération entachée d'excès de pouvoir. Mais dans ce cas, il ne s'élèvera pas véritablement de conflit. Le préfet pourra dans les deux mois, dans les cas prévus par l'article 88, se pourvoir contre la délibération de la commission et la déférer au conseil d'État statuant au contentieux. Les dangers signalés par M. de Guiraud et dont il se faisait une arme contre le projet de loi ne sont donc pas aussi graves qu'il le pensait.
Par conséquent, à quelque point de vue qu'on se place, les objections présentées par M. de Guiraud n'étaient pas sufiisantes pour arrêter le légi<ilaleur et faire écarter toute réforme.
Du reste cette commission départementale dont on proposait la création n'est pas dans notre législation une institution complètement nouvelle, elle a déjà existé dans notre ancien droit sous un autre nom, et les services qu'elle avait rendus à cette époque^ les bienfaits qu'elle avait répandus sur le pays la signalaient naturellement à l'attention de nos législateurs. Nous la trouvons en effet instituée dès avant 1789 dans chaque province sous le nom commission intermédiaire. Elle est chargée de l'administration de la province, et l'intendant est appelé à exécuter ses délibérations et celles de l'assemblée provinciale. Nous avons déjà exposé à la suite de quelles circoostances Louis XVI avait sur les conseils de Necker créé ces assemblées provinciales et comment l'assemblée des notables généralisa^ en 1787, cette institution. Cette utile création commençait à produire les plus heureux résultats quand éclata la révolution de 1789. Le législateur de cette époque supprima les provinces et y substitua les départements. Ou sait comment la constituante, tout en appliquant au déparlement
Torganisation créée pour les provinces, changea néanmoins les attributions de ces assemblées locales; on connaît les inconvénients que présenta ce nouvel ordre de choses et les diverses modifications que lui apporta à tant de reprises différentes le législateur de cette époque. Nous ne revenons pas ici sur Texposé complet que nous avons déjà eu Toccasion de présenter, nous nous contentons de renvoyer à nos développements antérieurs. Les services qu'avaient rendus ces commissions intermédiaires et les avantages de cette organisation furent, dans ces dernières années, mis en lumière par les travaux de nos historiens et notamment par ceux de M. Léonce de Lavcrgne W ; l'attention publique fut dès lors attirée vers cette institution. La commission de décentralisation de 1870 y chercha des enseignements et accepta, en principe, Tidée de créer dans chaque département une commission départementale. L'exemple des autres peuples venait aussi corroborer les enseignements de l'histoire : en Belgique, en Hollande, en Italie, en Prusse, en Danemark les conseils provinciaux choisissent dans leur sein un comité permanent dont les attributions varient avec ces diverses législations.
Ainsi éclairée par les enseignements tirés de l'histoire et de l'étude comparée des législations étrangères^ la commission de décentralisation de l'assemblée nationale proposa la création de commissions départementales. La chambre s'associa aux idées réformatrices de sa commission et vota, dans la séance du 10 juillet 1871, la disposition qui lui était proposée par 440 voix contre 153.
Il semble qu'après un scrutin aussi solennel, en présence d'une majorité aussi considérable, après un débat approfondi qui avait rempli trois séances, les adversaires de la décentralisation et de la commission départementale devaient se tenir pour battus et reconnaître sincèrement leur défaite. Cependant il n'en fut rien; et^ lors de la troisième délibération, ils revinrent à la charge et conçurent le vain espoir que la majorité se déjugerait. Dans la séance du 31 juillet 1871, après un long débat soulevé à l'occasion de l'article 2, mais qui est en réalité, ainsi que nous l'avons déjà dit, une discussion générale de la loi départementale, M. Duvergier de Hauranne vint proposer un amendement en vertu duquel il remplaçait de la manière suivante la commission départementale :
(I) M. LÉONCE DB Lavergrb : Histoire des Assemblées provinciales sous Louis XVI. — Consulter également M. DE LucAY : les Assemblées provinciales sous Louis XVI. — Comparer M. de TocgnEviiLE j L'ancien régime et la Révolution .
« Le conseil général se subdivise chaque année en trois commissions » spéciales : l"" une commission de finances ; S"" une commission des travaux » publics ; 3® une commission des pffaires diverses.
» Chacune de ces commissions sera chargée de surveiller, dans Tinter- » valle des sessions, Texécution des décisions prises par le conseil général » et pourra déléguer un de ses membres à cet effet. »
Dans la séance du 1*'août 1871, M. Duvergier de Hauranne invoqua, à lappui de son amendement, des considérations analogues à celles qu'avait déjà fait valoir M. de Guiraud. En effet le projet adoplé en deuxième délibération, enlevait au préfet Tadministration des intérêts purement départementaux et la confiait à la commission départementale. Dans ce système le préfet n'est plus qu'un agent passif d'exécution. Cette division des pouvoirs sera, suivant M. Duvergier de Hauranne, la source de froissements^ de difficultés et même d'impossibilités. On ne peut pas séparer ainsi d'une façon absolue la décision et l'exécution, il est indispensable d'établir un lien entre elles, et, quand ce lien n'est pas celui d'un mandat conféré par l'élection et entraînant une responsabilité effective, il faut au moins que ce soit celui d'une délibération commune et d'un accord amiable. On aurait pu, selon M. Duvergier de Hauranne, éviter cet inconvénient en attribuant au préfet la présidence de la commission départementale; mais l'assemblée avait repoussé cette solution lors de la deuxième délibération de la loi. Dès lors cet honorable représentant demandait la suppression de la commission départementale et proposait l'institution d'une surveillance et d'un contrôle exercés par les trois commissions du conseil général.
Cette première objection ne pouvait avoir aucune influence sur l'esprit de nos représentants : en effet le but du législateur était de réformer l'administration départementale et de faire cesser les abus criants dont les préfets s'étaient rendus coupables dans ces dernières années. Pour atteindre ce résultat, on voulait enlever -au préfet, agent du pouvoir exécutif, l'administration des intérêts départementaux pour en investir des mandataires élus par le pays. Dès lors l'amendement soumis à la chambre était en contradiction manifeste avec les principes mêmes de la loi du 10 août 1871 et devait à ce titre être rejeté sans hésitation.
C'est en vain que M. Duvergier de Hauranne a manifesté la crainte que la commission départementale n'absorbât le conseil général; c'est en vain que pour émouvoir les esprits il a comparé la commission départementale à un conseil d'administration et le conseil général à une assemblée générale d'actionnaires. La chambre qe s'est pas associée à ces craintes qui lui ont
paru chimériques et elle a refusé de prendre eu considéralioa Tamendement qui lui était soumis.
Elle a également repoussé pour les mêmes molifs. Ta mendêment déposé par M. Bertauld, leminent professeur de la Facullé de droit de Caen. Cet amendement présentait la plus grande analogie avec celui del^l.Duvergierde Hauranne. Il n'en différait qu>n deux points accessoires : il supprimait la permanence des trois commissions du conseil général et il rendait obligatoire la nomination d'un délégué chargé de la même mission de surveillance et de contrôle. L'analogie évidente qui existe entre ces deux amendements nous détermine, pour éviter des redites, à ne pas insister sur la proposition de M. Bertauld. Les développements, dans lesquels nous sommes entré au sujet de l'amendement de M. Duvergier de Hauranne, suffiront pour faire comprendre les motifs du vote de l'assemblée.
L'idée de créer une commission départementale avait donc été acceptée par l'assemblée ; mais le débat n'était pas terminé ; car les adversaires de la décentralisation défendirent pied à pied les attributions du préfet. Vaincus sur la question de principe, ils transportèrent la discussion sur un autre terrain et critiquèrent énergiquement le rôle que l'on attribuait à la commission départementale et les attributions qu'on lui conférait. D'après le projet de loi, elle devait être chargée de l'administration du département; un amendement présenté par M. Target et par M. le baron de JôuvencI proposa de ne lui attribuer qu'une mission de contrôle. II était ainsi conçu : « Le conseil » général élit dans son sein une commission départementale chargée de » contrôler, pendant lintervalle des sessions, l'exécution des décisions du » conseil général et de donner son avis au préfet sur toutes les affaires qui » intéressent le déparlement. »
Dans la séance du 8 juillet 1871 , M. le baron de Jouvenel est monté à la tribune pour défendre sa proposition; nous allons résumer aussi brièvement que possiblecetteimportanlediscussion. Au chef-lieu dudépartement viennent aboutir deux courants différents partis l'un du centre du pays, l'autre de chaque département; deux classes d'intérêts convergent donc vers ce cheflieu : les intérêts collectifs généraux auxquels l'État doit assurer une pleine satisfaction, et les intérêts collectifs départementaux qui réclament une égale satisfaction. Ces intérêts qui se réunissent et se confondent au chef-lieu du département nous indiquent de quelle manière doit être composé le pouvoir départemental. Nous devons y trouver un élément chargé de représenter le pouvoir central et un autre élément appelé à représenter le département. C'est de ce besoin qu'est née Tidée d'établir une commission départemeo-
(aie chargée de représenter plus spécialement le département, tandis que dans la personne du préfet prédomine la qualité de représentant du pouvoii' central .
L'existence- de la commission départementale admise, il reste à en déter miner le caractère général. Partagera-t-elle la responsabilité et le pouvoir avea les agents du pouvoir central, ou au contraire n'exercera-t-elle qu'une mission de contrôle et de surveillance sur Tadministration du préfet? C'est, on le sait, à cette dernière solution que s'étaient arrêtés les auteurs de Famendement. C'est au nom de l'intérêt du pays et de sa bonne administration qu'ils en ont demandé l'adoption. Car comment diviser l'administration et l'exécution? Comment voulez-vous assurer la bonne gestion des intérêts départementaux, si le bras qui exécute n'est pas dirigé par la volonté qui a décidé? Or le projet de loi confie à la commission le pouvoir de décider et au préfet la mission d'exécuter; il peut arriver ainsi dans beaucoup d'hypothèses que le préfet ait énergiquement combattu la décision qu'il sera cliargé de ramener à exécution. Cette division des pouvoirs sera donc une source de rivalités et de conflits entre le préfet et la commission départementale; par conséquent elle sera nuisible aux intérêts du département et Ton doit pour ce premier motif rejeter Tarticle tel qu'il est proposé par la commission.
En outre, cette organisation déplacera la responsabilité et la rendra completenient illusoire. Jusqu'ici en effet le préfet était chargé de l'administration du département; le conseil général déterminait les grandes lignes do l'administration, le préfet chargé de tous les détails prenait toutes les mesures que nécessitait l'administration du département. Cette liberté dont il jouissait impliquait, par une conséquence nécessaire, sa responsabilité visà-vis du conseil général et vis-à-vis de son supérieur hiérarchique immédiat : le ministre de l'intérieur. Or si on enlève au préfet l'administration du département il cesse d'en être responsable ; la responsabilité pèse sur la tête de la commission départementale et elle devient illusoire, comme cela arrive toutes les fois qu'elle s'impose à des corps collectifs.
Pour éviter ces dangers et ces inconvénients il ne faut attribuer à la commission départementale qu'une mission de contrôle et qu'un rôle consultatif; de cette manière la responsabilité ne se divise pas, ne se pulvérise pas; elle pèse tout entière sur la tête d'un seul individu : le préfet. Les tiraillements, les conflits qui pourraient surgir entre la commission et le préfet sont impossibles- puisque leurs attributions sont complètement divisées. On conserve ainsi tous les avantages qu'il était possible d'attendre de l'institution de la
commission départementale; elle éolairera le préfet, elle l'assistera de ses avis, et lorsqu'un nouveau préfet sera placé à la tête du département, la commission Taccueillera, lui fera connaître lëtat et les besoins du département et remplacera avantageusement auprès de ce fonctionnaire Tinfluence des bureaux de la préfecture.
Le système ainsi défendu par ces honorables membres de rassemblée était la négation de toute réforme sérieuse, de toute véritable décentralisation. En effet le but que doit se proposer le législateur, ce n'est pas seulement de rapprocher Tadminislratiou des localités, c'est avant tout de confier aux localités elles-mêmes l'administration de leurs intérêts locaux. Or si on attribue au préfet l'administration des intérêts départementaux, il est évident qu'on n'aura pas réalisé le programme de la décentralisation : l'administration du pays par le pays. Si on acceptait cet amendement, le préfet jouirait de la plus entière liberté dans son administration, il pqurrait engager seul les affaires; puis^ le jour où la commission viendrait exercer son contrôle, elle se trouverait en présence de faits accomplis, et chacun sait Tinfluence qu'exerce sur une assemblée délibérante l'autorité du fait accompli. Du moment où les pouvoirs de la commission auront ainsi reçu la plus grave des atteintes, elle perdra son caractère et sa raison d'être, et jouera le rôle d'un chapitre indolent, comme l'observait avec raison M. Amédée Lefebvre Ponlalis à la séance du 8 juillet 1871. Si la commission départementale n'est ainsi investie que d'une mission de contrôle, elle devient inutile et son institution présente des dangers. Par conséquent si on veut la conserver, si on veut la mettre en mesure de rendre des services au pays, il faut qu'elle exerce une plus grande influence sur les affaires départementales, il faut qu'elle ait le pouvoir d'administrer elle-même le département.
Il est du reste inexact de soutenir qu'on ne peut pas distinguer la décision et l'exécution. Il existe entre ces deux phases une séparation profonde. Administrer c'est prévoir, administrer c'est juger, apprécier ; administrer c'est diriger ; et, quand cette œuvre est ainsi accomplie par l'administrateur, alors intervient l'agent qui exécute. Cette distinction logique entre ces deux classes d'actes ne présentera donc dans la pratique aucune difficulté, et les critiques adressées de ce chef au projet de loi ne sont pas fondées. Dès lors les tiraillements, les conflits, qu'on se plait à prévoir, ne sont qu'une arme dont on se sert pour combattre la décentralisation et une réforme éminemment utile. Si en effet on laissait au préfet le pouvoir qu'il a eu jusqu'à ce jour d^administrer librement le département, ne serait-il pas à
craindre qu'il ne commit les mêmes abus que dans le passé? Sous Tempire ce pouvoir exorbitant conféré au préfet a été l'auxiliaire le plus utile des candidatures officielles. Ainsi le conseil général votait les travaux à effectuer, mais il n'en fixait pas Tordre de priorité; le préfet chargé de le déterminer usait souvent de son pouvoir dans l'intérêt d'une personne influente dont il désirait s'assurer l'appui, ou dans l'intérêt de telle et telle candidature. De même lorsqu'il s'agissait de répartir entre les communes les subventions votées par le conseil général^ le préfet se laissait encore dominer par les mêmes considérations. Je me contente de ces deux exemples, je pourrais facilement les multiplier en passant successivement en revue les autres actes accomplis par le préfet; les dangers, qu'engendrent ces abus de pouvoir, sont d'autant plus sérieux qu'on peut arriver de cette manière à fausser l'expression du suffrage universel. Le législateur de 1871 a voulu les écarter pour jamais en enlevant au préfet l'administration du département et en la confiant à la commission départementale : la pensée d'honnêteté qui avait inspiré la commission de décentralisation devait avoir l'approbation de toute la chambre comme elle avait celle de toutes les personnes éclairées et honnêtes.
Mais (et nous touchons ici à la dernière objection) pour réaliser complètement le programme de la décentralisation, il faut que l'administrateur soit responsable : or si l'on confie l'administration à la commission départementale et rexécu.tion au préfet, la responsabilité se divise et devient illusoire, elle se disperse sur la commission qui administre et le préfet qui exécute, elle cesse dès lors d'être sérieuse. Cette objection est capable de faire une vive impression sur tout esprit réfléchi, elle mérite en conséquence d'être examinée avec soin.
On peut distinguer deux espèces de responsabilité; l'une que j'appellerai avec l'honorable M. Waddington, matérielle : c'est la responsabilité du caissier ou du comptable; c'est la responsabilité de l'employé qui signe une ampliation. Cette responsabilité doit toujours exister; il faut, quand une faute, une erreur ou une omission a été commise, que le chef de l'administration en connaisse l'auteur pour le réprimander et le frapper, s'il y a lieu.
L'autre responsabilité est purement morale ; elle existe seule pour les assemblées publiques, elle est sérieuse et pleinement efficace. Elle sert de sanction aux votes des représentants du peuple, et nul n'osera soutenir qu'elle ne suffise pas pour assurer la loyale exécution du mandat dont ils ont été investis. Pour les conseillers généraux, la même responsabilité
existe; elle est même plus directe et plus immédiate que pour les députés, car les conseillers généraux vivent généralement dans leur département; ils sont en contact journalier avec leurs électeurs; ceux-ci s'occupent d'autant plus de leurs votes et des décisions de la commission départementale que ces délibérations touchent de plus près leurs intérêts tangibles et de chaque jour.
Par conséquent à quelque point de vue qu'on se place, au point de vue des principes de la décentralisation, au point de vue pratique et utilitaire, au point de vue moral de la responsabilité, la proposition de la commission devait être acceptée et elle fut adoptée à la deuxième délibération par 338 voix contre 330, qui se prononcèrent en faveur de l'amendement de M. Target, et à la troisième délibération par 426 voix contre 310.
Lk dépulalion permanente élue par les conseils généraux provinciaux de Belgique présente une incontestable analogie avec l'institution de la loi française, elle a même été le modèle, sur lequel la commision de décentralisation avait entendu former la commission départementale. Mais tout en empruntant cette institution à la loi belgeje législateur français l'a adaptée à l'état de notre pays et a tenu un compte exact des difierences qui existent entre l'administration française et l'administration belge. L'étude détaillée des divers articles des deux législations montrera les ressemblances et les différences qui existent entre ces deux institutions : nous nous réservons du reste de faire plus tard le parallèle des deux législations.
Composition. — La commission départementale se compose de membres élus par le conseil général chaque année à là fin de la session d'août (art. 69). Il peut cependant sembler au premier abord plus logique de décider que chaque membre du conseil général, sauf quelques cas d'incompatibilité, sera appelé à faire partie de la commission départementale. De cette manière en effet tous seraient initiés à l'administration du département; il se formerait un plus grand nombre de citoyens capables de gérer les intérêts collectifs. Cette pensée inspira à M. Louis Delille un amendement qu'il rattacha à l'article 69. Par cette proposition il demandait précisément à ce que tous les membres du conseil général, sauf exception écrite dans la loi, fissent successivement partie de la commission départementale. Du moment où il proposait d'y appeler tous les conseillers généraux, il devait renfermer dans des bornes assez étroites la durée de ce mandat, et d'après lui la commission devait être renouvelée par moitié tous les six mois. Une semblable règle aurait présenté dans la pratique de sérieux inconvénients ;
car les élémeuts dont se serait composée la commission, auraient été trop variables, pour que ses membres pussent acquérir une connaissance suffisante des affaires départementales, et l'expérience nécessaire pour les résoudre.
L'article 3 de la loi provinciale belge dispose également que le conseil provincial élit dans son sein une députation permanente ; malgré le texte général de cet article tous les membres de la députation permanente ïie sont pas élus ; nous verrons en effet que le gouverneur de la province ou celui qui le remplace fait partie de la députation avec voix délibérative et est même appelé à la présider. Il y a là une importante différente avec la loi française d'après laquelle le préfet ne fait pas partie de la commission départementale.
Pour être élu membre de la commission départementale, de même que pour être appelé à faire partie de la députation permanente belge, il faut : 1" être conseiller général; 2*^ n'être dans aucun des cas d'incompatibilité prévus par l'article 70 de la loi française et par l'article 97 de la loi belge. La loi française dispose à cet égard : « Les fonctions de membre de la com- » mission départementale sont incompatibles avec celles de maire du che- » lieu du département et avec le mandat de député. » Cette dernière incompatibilité se justifie d'elle-même. Les membres de la commission départementale doivent en effet se réunir au moins une fois par mois ; le député dont la présence est nécessaire à l'assemblée ne pourrait pas sans manquer à son devoir venir chaque mois prendre part aux délibérations de la commission départementale. Le législateur belge n'avait pas besoin d'édicter une semblable incompatibilité, car on se rappelle qu'en Belgique les membres de la Chambre des députés et du Sénat ne peuvent même pas faire partie des conseils provinciaux (art. 40, loi provinciale belge). Quant au maire du chef-lieu du département, il est investi d'une double autorité par son élection au conseil municipal et par le choix du pouvoir exécutif (*), il était donc à craindre qu'il ne devint un rival pour le préfet et que sa présence ne donnât aux conflits un caractère de gravité exceptionnel contre lequel il a paru bon de se prémunir. En Belgique au contraire toutes les communes sont placées sur la même ligne : les membres des administrations des villes et des communes, leurs secrétaires, trésoriers et receveurs des
(i^ En France le maire est choisi par le présidenl de la République dans les villes de plus de 2000 ùmes et dans les chefs-lieux de déparlçmenl el d'arrondisseroenl, qu'elle qu'en soit la population; les maires doivent seulement être pris dans le sein du conseil municipal. Dans toutes les autres communes le maire est élu par le conseil municipal.
admfuistrations des pauvres, les receveurs des hospices et bureaux de bienfaisance ne peuvent faire partie de la députation. Cette différence s'explique par cette considération qu'en Belgique, le bourgmestre étant toujours nommé par le roi est un fonctionnaire public; en France les mair(?s sont le plus souvent élus par les conseils municipaux; lamarquedeconflance que leur ont accordé leurs concitoyens n'est pas un motif sufiSsant pour ne pas les admettre dans la commission départementale. Mais le législateur français aurait dû pour être logique étendre celte incompatibilité à tous les cas où le maire est choisi par le pouvoir exécutif.
M. Parent, lors de la deuxième délibération, et M. Limperani, lors de la troisième délibération, ont voulu augmenter le nombre des incompatibilités et ont proposé que les fonctionnaires de Tordre judiciaire ne pussent faire partie de la commission départementale. Ils ont soutenu que si cette imcompatibilité n était pas admise et si un magistrat était élu membre de la commission départementale, il y aurait violation du principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire. Mais l'assemblée ne s'est pas associée à cette crainte : il est évident en effet qu'il n'y aurrit aucune confusion des pouvoirs ; dès lors le principe tutélaire de leur séparation est respecté d'une façon absolue : l'amendement présenté par ces députés devait donc être rejeté. Mais si les principes n'exigent pas que les fonctions de membre de la commission départementale soient déclarées incompatibles avec les fonctions judiciaires, il peut y avoir des motifs particuliers ou de convenance à ce que tel magistrat ne soit pas appelé à en faire partie; c'est au conseil général qu'il appartient de les apprécier souverainement. On se rappelle qu'en Belgique les fonctionnaires de l'ordre judiciaire ne peuvent même pas être élus conseillers provinciaux et on connaît déjà les considérations qui justiflent cette règle. L'article 97 de la loi provinciale belge édicté en outre un grand nombre d'incompatibilités, dont nous ne pouvons aborder ici l'examen détaillé, mais que nous ne retrouvons pas dans la loi française.
Les membres de la commission départementale sont au nombre de quatre au minimum et de sept au maximum; elle comprend un membre choisi, autant que possible, parmi les conseillers élus ou domiciliés dans chaque arrondissement (art. 69). Le législateur a voulu par cette disposition sauvegarder l'intérêt particulier de chacune de ces circonscriptions. Tous les intérêts ont ainsi leur représentant dans le sein de la commission départementale; les décisions qu'elle prendra seront donc aussi impartiales qu'on peut le désirer. Cependant le législateur n'a pas érigé cette règle en principe absolu : la loi n'exige pas impérativement qu'un membre de commis-
sioD au mofi)s soit pris daus chaque arrondissemeut ; elle demande seulement qu'il en soit ainsi autant que possible. L'assemblée a manifesté d'une façon certaine sa volonté à cet égard en rejetant l'amendement par lequel M. Dussaussoy proposait d'en faire une règle absolue. Si cet amendement avait été adopté on se serait heurté à des impossibilités. Il existe en effet des arrondissements qui ne comprennent que trois cantons, et il peut arriver qu'aucun des membres élus conseillers généraux dans ces cantons ne soit en position d'accepter les fonctions de membre de la commission. L'application rigoureuse de ce principe aurait donc été impossible dans ces hypothèses; c'est pourquoi la Chambre a repoussé l'amendement de M. Dussaussoy.
L'article 96 de la loi provinciale belge fixe à six !e nombre des membres élus de la députation permanente ; cette disposition ne laisse donc pas au conseil provincial la même latitude' que notre article 69 laisse au conseil , général. En France chaque conseil fixe lui-même le nombre des membres de la commission départementale dans la limite du maximum et du minimum déterminé par la loi. En Belgique au contraire le législateur a luimême fixé ce nombre d'une manière invariable. G)mme le législateur français^ le législateur belge désire que les diverses circonscriptions de la province soient représentées dans le sein de la députation permanente. C'est pourquoi l'article 96 de la loi belge exige qu'un des membres de la députation au moins soit pris dans chaque arrondissement judiciaire parmi les membres élus ou domiciliés dans le ressort. La disposition de cet article est impérative et établit ainsi une légère différence avec la législation française.
La durée du mandat de la commission départementale est d'une année, à l'échéance de ce terme elle doit être intégralement renouvelée ; ses membres peuvent être réélus (art. 69). Celte règle proposée par la commission a soulevé de vives critiques et suscité de nombreux amendements. La rééligibilité des membres de la commission peut en effet avoir pour résultat d'immobiliser ces fonctions sur un petit nombre de têtes. Il y a là un danger sérieux, signalé dans son rapport par M. Waddington et contre lequel on a cherché un remède. Dans ce but M. Soye proposa à la deuxième délibération un amendement aux termes duquel les membres de la commission devaient être renouvelés par tiers tous les deux ans et ne pourraient être réélus que deux ans après leur sortie de la commission. Mais cet amendement présentait des inconvénients plus graves que le projet de loi; car, d'après son texte, les membres de la commission étaient élus pour un laps
-gode six années ; or il peut arriver que par suite d'une maladie ou pour toute autre cause l'un d'eux ne puisse plus remplir les fonctions qui lui ont été confiées. Dans ce cas s'il refuse de donner sa démission, le conseil général sera obligé, pour se tirer d'embarras, de faire un petitcoup d'état en cassant un de ses collègues. Ce grave inconvénient a déterminé l'assemblée à repousser l'amendement de M. Soye.
C'est dans le même but que M. de Tarleron, lors de la deuxième et de la troisième délibération, a successivement présenté deux amendements aux termes desquels les membres de la commission départementale étaient élus pour deux années, renouvelés chaque année par moitié et ne pouvaient être réélus qu'un an après leur sortie de la commission ; cet amendement semble tenir un compte exact de toutes les nécessités : d'un côté en fixant à deux ans la durée de ce mandat, il donne aux membres de la commission le temps de s'initier aux affaires départementales et de suivre les travaux importants et de longue haleine qu'ils auraient décidés; d'un autre côté pour empêcher ces fonctions de s'immobiliser sur une tête, il déclare les membres sortants inéligibles pendant une année. Cet amendement nous parait donc pleinement satisfaisant ; néanmoins il a été rejeté sur les observations de M. Tillancourt; l'assemblée a paru redouter que dans certains départements dont les conseils généraux sont peu nombreux, il ne fût impossible de trouver un nombre suffisant de conseillers capables pour composer la commission départementale.
La députation permanente belge est régie par des règles toutes différentes. Elle est élue pour quatre ans, terme égal à la durée du mandat de conseiller provincial; elle est renouvelée par moitié tous les deux ans (art. 100). Cette disposition de la loi belge est une conséquence du caractère distinctif de la députation permanente. Elle n'est pas seulement chargée de la gestion des intérêts provinciaux, comme la commission départementale est chargée de la gestion des intérêts purement départementaux; elle est en outre chargée de Tadministration des intérêts collectifs généraux du pays; elle coopère, dans sa sphère, à l'accomplissement de la mission confiée par la constitution au roi et au pouvoir exécutif. Si elle ne se renouvelle que partiellement, c'est que le législateur a voulu conserver les saines traditions administratives et empêcher les innovations imtempestives qui pourraient tenter une commission intégralement renouvelée ; comme en France, les membres sortants peuvent être réélus, à l'expiration de leur mandat, s'ils continuent à faire partie du conseil provincial ou s'ils y sont maintenus.
Indépendamment de ce renouvellement intégral, il peut y avoir lieu au
reraplacemeDt individuel de 1*ud des membres de la commission. Ce cas se présente notamment, d'après la loi française, lorsqu'un des membi*es de la commission s'absente des séances pendant deux mois consécutifs, sans excuse légitime admise par la commission. 11 est alors réputé démissionnaire et le conseil pourvoit à son remplacement dans sa plus prochaine session (art. 74).
Il en est de même en Belgique (art. 101, loi provinciale Belge) ; seulement il suffit d'après cet article que le député s'absente pendant un mois consécutif sans congé de la députation pour qu'il soit réputé démissionnaire et qu'il soit pourvu à son remplacement. Cette différence entre les deux législations s'explique sans peine : car la députation permanente de Belgique se réunit très fréquemment tandis que la commission départementale française ne siège qu'une fois par mois. 11 a semblé trop sévère au législateur français de copier à cet égard la disposition de la loi belge et de déclarer démissionnaire le membre de la commission qui n'a manqué qu'à une seule réunion.
Organisation. — La commission départementale une fois nommée se constitue par le choix d'un président et d'un secrétaire. Elle élit son secrétaire (art. 71) ; sur ce point aucun doute n'a été élevé devant la chambre ; cette disposition a été unanimement acceptée.
Mais il n'en est pas de même et TAssemblée a été profondément divisée sur la question de la présidence ; sur ce terrain les adversaires de la décentralisation ont livré un dernier combat à la commission et au projet de loi; ils proposaient de conférer au préfet la présidence de la conunission départementale; ils espéraient parce moyen annuler les pouvoirs et l'autorité de cette institution nouvelle ; mais il ont rencontré un adversaire redoutable dans la personne de l'honorable M. Ernoul. Membre de la commission législative de décentralisation, il a combattu cet amendement dans un discours remarquable qui a vivement impressionné la chambre et le pays, et à remporté un succès des mieux mérités. La valeur de la commission départementale et la réussite de cette institution dépendent en effet de la solution que l'on donnera à cette question : qui présidera la commission départementale?
Le projet primitif présenté par la commission de décentralisation proposait de confier au conseil général le soin d'élire le président de la commission départementale. Cette élection a en effet une très grande importance : le président de la commission est investi d'un pouvoir considérable et peut
encourir une lourde responsabilité. C'est pourquoi la commission législative préférait remettre le soin de le choisir au conseil général tout entier plutôt qu'à la commission départementale seule. Mais^ dès la première délibération^ le Ministre de Tlntérieur critiqua vivement cette disposition ; il craignait la grande autorité que pouvait donner au président la solennité d'une élection par le conseil général tout entie^, il redouta les conflits qui pourraient s élever entre le préfet et le président de la commission, il redouta enfin les abus de pouvoir que le président de la commission pourrait commettre s'il devenait candidat à l'assemblée nationale. Il demanda en conséquence qu'il fût apporté à cet égard une modification au projet de loi.
Animée du plus grand esprit de conciliation, la commission de l'assemblée nationale s'empressa de tenir compte des observations du ministre, modifia son projet de loi et substitua à l'élection par le conseil général l'élection par la commission elle-même. Il lui semblait qu'elle avait tenu compte dans les limites du possible des observations de M. Lambrecht : mais elle n*avait satisfait ni le ministre ni ceux qui partageaient son opinion. Un amendement présenté par M. de Clercq et auquel étaient acquises les sympathies du gouvernement proposa de confier au préfet la présidence de la commission départementale. C'est sur ce terrain que s'engagea la lutte.
Une pensée domine toutes les considérations invoquées par les signataires de l'amendement; elle avait déjà été exprimée par le ministre lors de la première délibération; elle avait même fait le fond des observations qu'il avait présentées à cette époque. Ils redoutent avant tout l'autorité que donnera au président sou élection soit par le conseil général soit par la commission départementale, ils redoutent l'influence considérable qu'il pourra exercer, ils craignent qu'il n'annule l'autorité du préfet, ils craignent qu'appuyé par le corps qui l'aura élu il ne recule devant aucun conflit. C'est ainsi qu'Jl sera suivant eux constamment en lutte avec le préfet au grand détriment de l'administration du département et de l'intérêt général du pays.
Si l'élection du président présente des dangers dans tous les cas, qu'elle émane de la commission départementale ou du conseil général tout entier, il faut appeler à cette fonction le préfet du département. De cette manière on évite les conflits et on assure la bonne administration du département. Car ce fonctionnaire fera corps avec la commission départementale, il prendra part à ses délibérations, s'intéressera à ses actes et à ses décisions, il étudiera avec le plus grand soin toutes les afiaires départementales et tâchera d'en assurer la bonne solution. Aucun conflit n'est possible^ le plus complet accord règne entre eux et cette union assure la bonne gestion des intérêts départementaux. D'un autre côté il faut reconnaître que dans ce
système la responsabilité est bien plus sérieuse; elle ne se pulvérise pas et réside toute entière sur une seule personne ; le préfet est toujours seul responsable, soit en sa qualité de préfet chargé d'exécuter les délibérations du conseil général et de la commission départementale, soit en sa qualité de président de la commission.
A Tappui de cet amendement on a invoqué enfin l'exemple de la Belgique. Depuis plus de trente ans, cet heureux pays jouit des bienfaits d'une administration décentralisée. L'institution de la députation permanente y fonctionne depuis la même époque à la satisfaction de tous : elle est cependant présidée par le gouverneur de la province nommé par le Roi, comme le préfet est nommé en France par le pouvoir exécutif. La présence du gouverneur au sein de la députation a considérablement contribué au succès de cette administration collective. Suivons donc l'exemple qui nous a été donné par un peuple voisin^ et appelons le préfet à présider la commission départementale.
Telles sont les considérations multiples invoquées par les auteurs de cet amendement. Examinons-les avec soin et discutons-en la valeur. S'il est un argument susceptible de faire une vive impression sur une assemblée de législateurs, c'est incontestablement celui tiré de l'expérience; car la pensée dominante de tout député est de faire une loi pratique, et cette règle s'impose d'autant plus impérieusement à son esprit qu'il s'agit de l'administration d'intérêts collectifs considérables. Il faut donc en notre matière opérer une réforme immédiatement applicable, et non pas tenter une expérience susceptible, en cas d'insuccès, de désorganiser les services et de mécontenter vivement les populations. On saisit en conséquence quels utiles enseignements pouvait renfermer la législation belge. Mais c'est à tort que M. de Glercq invoquait dans cette circonstance l'exemple de la Belgique. Car quelque analogie que présentent entre elles la commission départementale française et la députation permanente belge, il existe cependant entre ces deux institutions des différences fondamentales. La députation permanente belge est en eifet chargée de l'administration générale. de la province; elle présente un incontestable rapport avec les administrations collectives de la période révolutionnaire. On comprend dès lors sans peine que le représentant du pouvoir exécutif, chargé d'administrer tout le royaume, vienne siéger dans le sein de cette commission appelée à en administrer une fraction. Mais la commission départementale française n'a ni le même pouvoir ni les mêmes attributions. Elle n'est pas investie d'une manière générale de l'administration du déparlement, elle est seulement chargée de gérer les intérêts locaux
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du département. Cette différence dans le but des deux institutions suffit pour expliquer comment l'exemple de la Belgique ne devait pas être pris eu considération par le législateur français.
Àprès^ avoir ainsi refusé toute autorité au premier argument invoqué par M. de Glercq, nous devons envisager le fond de la question soumise à la Chambre et nous demander si le préfet peut être appelé soit à présider la commission départementale, soit même à en faire partie. Pour résoudre ce problème il faut rechercher quelles sont les attributions respectives du préfet et de la commission. Nous Favons déjà dit, à la commission appartient la décision et au préfet Texécution. Ces deux classes d'actes sont complètement séparés par la loi ; il n'est donc pas nécessaire que le préfet soit membre de fa commission départementale ni à plus forte raison qu'il la préside. Qu'il assiste à ses séances, qu'il vienne fournir aux membres qui la composent tous les renseignements nécessaires, rien de mieux, rien de plus juste, rien de plus utile; mais lui permetttre même de prendre part à ses délibérations avec voix délibérative, ce serait lui reconnaître un droit exorbitant que ne réclament nullement les nécessités de la pratique.
Si, poussant plus loin notre étude, nous examinons en détail les attributions de la commission départementale, nous sommes amené à la même conclusion. On peut en effet ramener à deux chefs les diverses fonctions de la commission : d'un côté elle contrôle le préfet, d'un autre côté elle prend des délibérations et des décisions en vertu d'une délégation émanée du conseil général ou du législateur lui-même. Dans l'une et l'autre hypothèse elle ne peut pas être présidée par le préfet.
Elle ne peut pas être présidée par ce fonctionnaire en premier lieu quand elle contrôle ses actes. Car on conçoit difficilement que le contrôlé préside l'assemblée de ceux qui sont appelés à le contrôler, que le subordonné préside l'assemblée de ceux qui sont appelés à apprécier et à juger ses actes. M. Raudot l'avait fort bien fait sentir à la chambre, lorsqu'il s'écriait dans la séance du 10 juillet 1871 : « M. Target vous a dit : Oh! non, il » ne faut pas de commission départementale, ayant le droit d'administrer » elle-même avec le préfet. Une commission de contrôle sufiit. Et M. Picard » nous a dit avec son esprit ordinaire : il faut une commission de contrôle » qui soit présidée par le préfet. Ah ! cela me parait très drôle. M. le préfet » présidant sa commission de contrôle. M. le Préfet donnant la parole à un » membre de cette commission pour lui dire : Monsieur, je vous en prie, » contrôlez-moi. Comme cela sera facile et pratique! » Ainsi la première des atltributions de la commission départementale est un obstacle invin-
cible à ce que le préfet en soit le président ou même soit appelé à en faire partie.
II en est de même dans la seconde hypothèse lorsque là commission prend une délibération en vertu d*une délégation émanée du législateur ou du conseil général. Dans ce cas en effet elle exerce des pouvoirs qui, par leur nature, appartiennent au conseil général ; et de même que cette assemblée a un président de son choix^ de même la commission départementale doit être appelée à élire Je sien.
Ainsi, au point de vue des principes, le doute n'est pas possible, et l'amendement de M. de Clercq devait être écarté. Mais descendons de la région sereine des principes, et voyons quels eff'ets aurait sur la commission départementale la dévolution de la présidence au préfet. Ce fonctionnaire, dont cette institution vient limiter les pouvoirs, ne s'occupera guère de lui donner la vie alors même qu'il en serait le président: il cherchera, au contraire, comme jadis les intendants, à reprendre Tautorité dont le législateur a entendu le dépouiller. Enfin si ses membres manquent d'énergie, la commission sera complètement absorbée par le préfet. Celui-ci mettra de son côté peu d'empressement à réchauffer le zèle des commissaires, s'ils lui abandonnent la plus large part de l'administration, on s'ils sont disposés à n'exercer .leur surveillance que d'une manière en quelque sorte nominale. Supposez au contraire que les membres de la commission soient décides à remplir consciencieusement leur devoir, leur activité donnera naissance à des luttes incessantes, et la position du préfet appelé à prendre part au vote sera aàioindrie par le conflit constant des opinions et surtout des amours propres. Voilà le résultat nécessaire de la confusion du pouvoir délibérant et du pouvoir exécutif, telle qu'elle était établie par l'amendement de M. de Clercq.
Quant à l'objection tirée de l'irresponsabilité des pouvoirs collectifs, voici en quels termes excellents l'honorable M. Ernoul y a répondu. Nous ne Saurions mieux faire que de citer ce passage de son discours :
« Quand la responsabilité se divise, elle s'amoindrit, et quand vous » aurez, d'un côté, votre préfet président de la commission départementale » ou son secrétaire en présence de ces quatre, cinq, six ou sept membres » nommés par le suffrage universel, qu'un chemin vienne à être détourné » de sa direction naturelle, qu'un de ces intérêts locaux que nous voulons » sauvegarder vienne à être méconnu, qui sera responsable?
» N'entendez-vous pas d'ici les membres de la commission dire : «c'est le » préfet qui l'a voulu ! > Et le préfet, à chaque faute commise, ne Isi
» rejettera-t-il pas sur les membres de la commission départementale?. » J'entends les ministres de Tavenir nous dire : « Tout va mal, ce sont les » commissions départementales qui entravent faction de nos préfets! »
» Je veux que les responsabilités soient réelles, et dans le système de la 3 commission la responsabilité sera effecti>e, parce que, au lieu de ces » fonctionnaires nomades qui ne font que passer dans le département, » préoccupés uniquement d'obtenir un avancement politique, nous rendons » responsable celui qui réside dans le département, qui après lui (rans- » mettra son foyer à ses enfants, lesquels seront eux responsables des » actes de celui dont ils porteront le nom. Lorsque pour satisfaire un » intérêt personnel un chemin aura été tracé en zig-zag, ce chemin restera » comme un reproche pour chacun des membres de la commission dépar- » lemeutale, qui auront signé Tarrété, tandis que le préfet passe et avec lui » la responsabilité disparait. »
Tous ces motifs péremptoires, développés avec une conviction persuasive par M. Ernoul, avec une finesse charmante par M. Léonce de Lavergne, convainquirent la majorité de TAssemblée qui, par 422 voixcontre 1 1 9, rejeta l'amendeftient de M. de Clercq, et par 429 voix contre 138 adopta l'article proposé par la commission et décida que la commission départementale élirait elle-même son président.
Mais le gouvernement ne partagea pas l'opinion de l'Assemblée; le chef du pouvoir exécutif appela l'attention de la commission sur un certain nombre des articles votés en deuxième délibération. Au nombre des dispositions dont le gouvernement demandait la modification, se trouvait notre article 71. Dans le but d'obtenir entre elle et le gouvernement un accord toujours désirable, la majorité de la commission consentit à modifier la règle de l'article 71 . De cette pensée de conciliation est sortie la disposition nouvelle, aux termes de laquelle la commission est présidée par le plus âgé de ses membres. Obéissant à la même pensée de conciliation, la majorité de l'Assemblée par 401 voixcontre 194 vota la nouvelle rédaction proposée par la commission.
La modification ainsi apportée à l'organisation de la commission départementale, nous devons le dire franchement, nous semble très malheureuse; elle porte un coup terrible (nous ne dirons pas fatal) à l'institution nouvelle créée par la loi du 10 août 1871. La commission départementale doit en effet veiller à tous les besoins du département, et gérer utilement les intérêts locaux de ce groupe important. Pour atteindre ce résultat, il faut que ses noenubres se dévouent à la mission qu'ils ont acceptée et déploient la
plus grande activité dans raccomplissement de leur mandat; il faudra^ dans les premiers temps tout au moins, qu*ils se fassent leur place à côté du préfet dont les attributions sont ainsi restreintes et qu'ils résistent aux excès de pouvoir et aux empiétements dont ce fonctionnaire pourrait se rendre coupable. Pour s'acquitter utilement de cette tâche délicate et difficile, ils ont besoin de trouver dans leur président un appui impartial et assuré ; celui-ci doit même remplir lé rôle de sentinelle vigilante et employer tous ses efforts à sauvegarder les droits et la dignité du corps qu il a rhonneur de présider. Or, le doyen d'âge a bien le plus souvent pour lui rexpérieuce, et la connaissance des affaires, qualités fort utiles dans le sein de la commission départementale, mais il peut être dépourvu de Taclivilé et et de l'énergie nécessaires pour remplir ses fonctions de président. L'institution de la commission départementale ne pourrait pas de cette manière atteindre le but qu'a poursuivi le législateur. Par conséquent, et pour ce premier motif, il nous semble naturel de préférer la règle qui appelle la commission à choisir elle-même son président à celle qui investit de ces fonctions le doyen d'âge.
Indépendamment de ce motif capital, il existe contre l'article adopté par l'Assemblée, d'autres considérations très graves. La règle de l'article 71 présente en effet un sérieux danger qui nous avait frappé dès le premier moment et qui, dans le cours de la discussion, fut signalé en excellents termes par M. le baron Chaurand. Le Conseil général peut eu effet, au moment où il choisit les membres de la commission départementale, se préoccuper de la présidence; et alors, sfil désire que l'un de ses membres soit investi de ces fonctions, il prendra ses dispositions de manière à n'appeler dans la commission que des membres plus jeunes : de cette manière, il est vrai, le premier danger que nous signalions à l'instant, sera évité, la commission acquerra l'importance que le législateur a voulu lui assurer et le président réunira les qualités qui doivent le distinguer; mais alors nous sommes en face d'un danger qui avait paru plus grand au gouvernement : le Conseil général exercera indirectement un droit que la chambre^ sur la demande du ministre de l'intérieur, lui a interdit d'exercer directement. Il aura indirectement nommé le président de la commission départementale.
Ainsi, à quelque point de vue que l'on se place, que le Conseil général lors de l'élection des membres dé la commission départementale se préoccupe ou ne se préoccupe pas de la question de la présidence, la règle de l'article 71 est malheureuse et aurait du, à notre sens, être rejelée par l'Assemblée.
Désirant cependant assurer à Tinstitution nouvelle de la commission départementale les sympathies du gouvernement, nous avions suggéré, lors de la discussion de la loi, une solution qui devait concilier les opinions contraires; mais elle n'était dans notre pensée qu*un pis-aller et nous ne la proposions que pour le cas où conformément à la demande de Thonorable M. Lambrecbt, la Chambre aurait rejeté la disposition aux termes de laquelle le président de la commission départementale serait élu soit par le Conseil général tout entier, soit par la commission elle-même. Celte proposition consistait à appeler chacun des membres de la commission à la présider à tour de rôle. Cette solution présentait bien à un point de vue le même inconvénient que la règle adoptée lors de la troisième délibération. Il se peut que Tun des membres très capable de faire partie de la commission ne réunisse pas cependant les qualités nécessaires pour en être le président. Mais elle présentait à d'autres points de vue de sérieux avantages. En premier lieu elle faisait disparaître, pour le Conseil général, la tentation de se préoccuper de la question de la présidence, et on sait déjà que nous voyons là un grave écueil pour Tinstitution naissante. Elle avait eu outre l'avantage d'initier tous les membres de la commission à l'administration du pays, et c'est là un de ces avantages que les amis de la décentralisation doivent prendre en sérieuse considération. Mais, nous le répétons, nous préférions à toute autre disposition celle en vertu de laquelle la commission aurait été appelée à élire son président. Nous ne pouvons donc que regretter le parti auquel s'est arrêtée l'Assemblée, et faire des vœuxpour que notre article 71 soit prochainement modiGé.
En Belgique, au contraire, la députatlon permanente est présidée par le gouverneur ou par celui qui le remplace ; en cas d'absence ou d'empêchement, elle nomme un de ses membres pour la présider (art. 104, Loi provinc. belge). On sait déjà comment s'explique celte différence entre la législation française et la législdlion belge. Si le législateur belge a ainsi attribué la présidence au gouverneur de la province, c'est qu'il a du tenir compte du rôle que joue la députation permanente au point de vue de l'admiuistratfon générale du pays.
Il existe une autre différence entre les deux législations. Les membres de la députation permanente belge prêtent serment de fidélité au roi (Loi V juillet 1860, art. 1). Appelés en effet à représenter le pouvoir exécutif et à en exercer les attributions, ils deviennent dans une certaine mesure des fonctionnaires publics et sont pour ce motif astreints à prêter le serment ç|e fidélité au trône, ^n France, je sern^ent politique a été aboli par le
Gouvernemeot de la défense Dâlionale, mais alors même qu'il existerait encore^ il n'y aurait eu aucun motif pour Timposer aux membres de la commission départementale, car ils sont seulement chargés d'administrer les intérêts purement départementaux ; ils ne coopèrent à aucun titre à l'administration des intérêts collectifs généraux du pays. # La commission départementale présidée par son doyen d'âge, et constituée par l'élection de son secrétaire, se réunit au moins une fois par mois, elle fixe elle-même la durée de ses réunions. En Belgique la députation du conseil provincial n'élit pas de secrétaire ; les fonctions en sont remplies par le greffier provincial ; le caractère permanent de la députation a en outre dispensé le législateur de fixer Tépoque de ses réunions.
La commission départementale française peut aussi être convoquée extraordinairement par son président ou par le préfet (art. 73).
Le préfet ou son représentant assistent à ses séances et sont entendus quand ils le demandent (art. 76, § 1).
La commission départementale prend , sous l'approbation du conseil général et avec le concours du préfet, toutes les mesures nécessaires pour assurer son service (art. 71). Nous rencontrons une règle identique dans la législation belge (art. 104); mais celle-ci laisse moins d'autonomie à la députation permanente; car son règlement intérieur est soumis à la double approbation du conseil provincial et du roi.
Comme le conseil général, la commission départementale a besoin de s'éclairer avant de prendre une décision. C'est pourquoi l'article 84 l'autorise à charger un ou plusieurs de ses membres d'une mission relative à des objets compris dans ses attributions, et l'article 76, g 2 impose aux chefs de service des administrations publiques dans le département l'obligation de fournir, verbalement ou par écrit, tous les renseignements qu'elle lui demanderait sur les affaires comprises dans ses attributions.
Les articles 109 et 110 de la loi provinciale belge renferment une disposition analogue.
Les délibécations prises par la commission départementale en France et par la députation permanente en Belgique ne sont valables que si la majorité de leurs membres se trouve présente (art. 71, Loi départ, franc.; art. 104, Loi provinc. belge). Voulant assurer la présence d'un nombre démembres suffisant pour la validité de ces délibérations, M. Parent a proposé d'adjoindre à la commission des membres suppléants en nombre égal à celui des membres effectifs. Mais une semblable organisation aurait fait dispa* raitre toute responsabilité. Dans le système de la commission, la respon-
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sabilité pèse eD effet sar tous les membres de la commission départementale; dans le système de M. Parent on n'aurait jamais su sur qui elle pesait, sur les membres effectifs ou sur les membres suppléants. Ce motif était suffisant pour déterminer TAssemblée à rejeter cet amendement
Les délibérations sont prises à la majorité des membres présents; néanmoins en cas de partage la voix du président est prépondérante diaprés \a loi française (art. 72). Il en est autrement en Belgique (art. 104, Loi prov. belge). D'après cet article, en cas de partage, si tous les membres de la députation n'étaient pas présents, on appelle les absents pour vider le partage; si alors il y a encore partage, il n'y a pas de décision prise. Le législateur français a tenu au contraire à ce qu'il y eût toujours une décision et, pour ce motif, il a décidé que la voix du président serait prépondérante en cas de partage.
Les membres de la commission départementale sont astreints, par leurs réunions mensuelles, à des déplacements assez fréquents et à des séjours plus ou moins prolongés au cheMieu du département. Doivent-ils recevoir un traitement ou tout au moins une indemnité pour frais de béjour et de déplacement? La commission et l'Assemblée ont écarté sans difficulté toute idée de leur allouer un traitement fixe. Elles ont redouté à jus(e titre l'atteinte que le caractère de fonction salariée ne manquerait pas de porter à la considération et à la popularité des conseillers généraux. Dans notre pays où les fonctionnaires sont déjà trop nombreux, il eût été souverainement impolilique d'en créer de nouveaux et d'adresser ainsi un appel aux convoitises de ceux dont la suprême ambition est d'émarger au budget. Aussi approuvons-nous complètement le vote par lequel l'Assemblée a repoussé l'amendement de M. Daumas, proposant d'allouer un traitement aux membres de la commission départementale.
D'un autre côté on rencontre dans les Conseils généraux des hommes dont le concours serait très utile pour les travaux de la commission départementale, mais auxquels leur position de fortune ne permet pas d'entreprendre de fréquents déplacements, ni de supporter les frais d'un séjour répété au chef-lieu du département. Ne serait-il pas juste de leur allouer une indemnité? Touchée par ces considérations, la commission sans oser établir en principe qu'ils auraient droit à une indemnité, proposait néanmoins de laisser à chaque conseil général le soin de résoudre cette question et de déterminer le chiffre et la forme de l'allocation. M. Bethmont, lors de la deuxième délibération, demanda qu'une indemnité leur fût nécessairement allouée dans tous les cas. Pour établir sa thèse, il s'appuya sur les principes
qui doivent, à ses yeux, dominer dans toute démocratie. Qui dit démocratie, dit libre accès de tous aux fonctions et aux mandats électifs, mais ce principe est éludé dans son application, si par la gratuité du mandat on écarte toute une classe de citoyens. Qu'il ne soit pas alloué d'indemnité aux conseillers généraux, on peut Tadmettre, parce quMls ne se réunissent que deux fois par an et pour un temps relativement assez court. Mais il n'en est pas de même pour les membres de la commission départementale ; ils se réunissent au moins une fois par mois, ils sont obligés à ces diverses époques de séjourner un ou plusieurs jours au chef-lieu du département. Il est donc juste qu'ils reçoivent une indemnité.
De semblables arguments présentent au point de vue financier d'inconestables dangers ; ils nous conduiraient à multiplier à l'infini le nombre des personnes indemnisées sur le trésor public, et on ne pourrait admettre ce principe avec toutes ses conséquences que si la justice nous en faisait un devoir rigoureux ; or je ne crois pas qu'il en soit ainsi. Il m'est impossible, je l'avoue, de trouver le fondement sur lequel on s'appuie pour établir une distinction entre le conseiller général dont le mandat doit rester gratuit et le membre de. la commission départementale qui aurait droit à une indemnité. Lorsque l'accomplissement d'un mandat, d'un devoir public absorbe toute une existence, par exemple le mandat de député^ on comprend à la rigueur qu'une indemnité puisse être allouée ; mais quand il n'impose qu'un léger sacrifice^ comme cela se présente pour lesconseillers généraux et les membres de la commission départementale, on ne comprend plus que celui qui le remplit ait droit à une indemnité. S'il se rencontre dans un conseil général un homme très capable qui ne puisse, à raison de sa position de fortune, accepter un semblable mandat, rien n'empêche ses électeurs de se réunir, de s'associer, de se cotiser à l'efiet de lui assurer les sommes nécessaires pour couvrir ses déboursés. Ils accompliront ainsi un acte honnête et hautement moralisateur; et grâce à leur désintéressement ils verront leurs intérêts défendus par le mandataire de leur choix. C'est ainsi que se conduisent les peuples libres; c'est Pexemple que nous donnent chaque jour l'Angleterre et les Etats-Unis. Ces peuples ont compris que les hommes capables doivent se sentir attirés vers les affaires publiques, non par l'appat du gain^ mais par le sentiment du devoir.
Tels sont les motifs pour lesquels l'Assemblée a successivement écarté l'amendement de M. Bethmont posant le principe d'une indemnité obligatoire, la proposition de la commission demandant une indemnité facultative, l'amendement de M. Pascal Duprat réclamant une indemnité obligatoire
pour frais de déplacement et de séjour, et ceux de M. de Tillancourt et de M. Charles Rolland, auxquels s'étaient ralliés la commission, par lesquels ces représentants demandaient à ce que le conseil général pût allouer aux membres de la commission une indemnité pour frais de déplacement seulement. La chambre a consacré par son vote Tamendement présenté lors de la deuxième délibération par notre collègue M. Albert Desjardins; elle a décidé que les fonctions de membre de la commission départementale, comme le mandat de conseiller général, seraient essentiellement gratuites. Par cette règle^ la loi française diffère encore de la loi belge. L'article 105 de loi provinciale belge attribue à chaque membre de la députation permanente un traitement annuel de 3000 fr., dont la moitié est réservée pour former un fonds de présence à partager tous les trois mois entre les membres, suivant le nombre des séances auxquelles ils ont assisté pendant le trimestre écoulé. La création de ce fonds de présence a pour but de stimuler les membres négligents. Cette différence entre les deux législations tient au caractère même de Tinslitulion : la commission départementale ne se réunit qu*à de rares intervalles; la députation belge est permanente. On comprend dèslors^parlcs règles mêmes que nous avons établies^ pourquoi la législation belge a attaché un traitement à ces fonctions. Ce traitement du reste n est pas à la charge de la province, mais à la charge de TÉtat et ce n'est que justice. En effet la députation permanente est presque spécialement chargée de l'administration publique; elle a plus à s'occuper des intérêts du Gouvernement et des intérêts des communes que des intérêts provinciaux proprement dits. Par conséquent le traitement de ses membres doit figurer au budget généraldcrËtatet non au budget particulier de la province. Cependant les conseils provinciaux peuvent ajoutera ce traitement fixé parlaloi des allocations spéciales à la charge de la province ; elles s'expliqueraient facilement dans les provinces très-étendues où les frais de déplacement seraient trèsonéreux. Si nous nous plaçons au point de vue de la France et de ses mœurs publiques, nous croyons que le législateur a été bien inspiré en repoussant l'exemple de la Belgique, et en consacrant par notre article 75 le principe de la gratuité des fonctions de membre de la commission départementale.
Attributions. — La commission départementale est investie d'attributions diverses qui lui sont déléguées, soit par le conseil général, soit parla loi ellemême. Quant aux premières, il est évidemment impossible de les indiquer; c'est au conseil général qu'il appartient de lés déterminer (art. 77) en
tenant compte des circonstances et des nécessités de Tadministration ; mais il en est autrement des secondes, qui doivent par conséquent appeler plus spécialement notre attention.
La commission départementale exerce aussi une mission de contrôle et de surveillance sur certains actes du préfet; elle prend des décisions et elle donne des avis.
Commission de surveillance, elle vérifie I état des archives et du mobilier appartenant au département (art. 83).
Commission de contrôle, elle vérifie les ordonnances de délégation que le préfet et les ingénieurs en chef ont reçues et les mandats de payement qu'ils ont délivrés ; elle recherche si les dépenses liquides ont été soldées au fur et à mesure que les fonds ont été mis par le Ministre à la disposition de ces ordonnateurs secondaires. En conférant à la commission départementale une semblable attribution, le législateur a voulu éviter les retards que subissaient certains créanciers du «lépartement, et les tours de faveur que le préfet pouvait être tenté d'accorder à d'autres.
Mais le projet présenté par la commission allait plus loin. Copiant la disposition de l'article 111 de la loi provmciale belge, il portait que « la « commission désigne un ou plusieurs de ses membres aussi souvent qu'elle » le juge convenable, et au moins une fois par an, pour vérifier l'état des • recettes et des dépenses du département. » Pour qu'on puisse exercer un semblable contrôle sur les recettes du département, il faudrait qu'il eût une caisse particulière, une comptabilité spéciale, ainsi que cela existe en Belgique (art. 113 et 114 Loi provinc. Belge). Mais il n'en est pas ainsi en France. Perçues par les agents du Trésor, les impositions départementales sont centralisées entre les mains des trésoriers payeurs généraux; les départements n'ont donc pas de caisse particulière, sur laquelle la commission départementale puisse exercer le contrôle, qu'exerce en Belgique la députalion. Quant au contrôle sur les dépenses, il est suffisamment organisé par l'examen que doit faire la commission des mandats de payement, délivrés par le préfet et les ingénieurs en chef. Ces très justes observations, présentées par M. Maurice et acceptées par la commission, déterminèrent l'Assemblée à modifier en ce sens l'article 78. En Belgique, au contraire, les mandats de payement sont directement délivrés par la députation permanente en vertu de l'article 112.
Nous arrivons maintenant aux délibérations ou décisions prises par la commission départementale. Elles peuvent être divisées en deux classes :
les unes ne sont susceptibles d'aucun recours, les autres au contraire peuvent êlre attaquées devant une autre autorité.
Celles qui rentrent dans la première classe nous sont indiquées par les articles 81 et 82. Nous allons les passer brièvement en revue. La commission départementale assigne à chaque membre du conseil général et aux membres des autres conseils électifs le canton pour lequel ils pourront siéger dans le conseil de révision Tari. 82). On a voulu par cette règle rendre impossible le renouvellement de l'abus dont les préfets s'étaient rendus coupables sous l'empire. Ils désignaient, pour prendre part à ces opérations dans cinq ou six cantons, le membre du conseil général qu'ils devaient soutenir comme candidat officiel au corps législatif, et ils profltaient de cette circonstance pour le présenter aux maires réunis.
La commission départementale est investie, par l'article 81, d'autres pouvoirs qui jusque-là avaient appartenu aux préfets. Elle répartit les subventions portées au budget départemental et dont le conseil général ne s'est pas réservé la distribution, les fonds provenant des amendes de police correctionnelle et du rachat des prestations en nature sur les lignes que ces prestations concernent, elle détermine l'ordre de priorité des travaux départementaux, lorsque le conseil ne l'a pas indiqué lui-même, elle fixe, à défaut du conseil général, l'époque et le mode de réalisation des emprunts départementaux, et l'époque d'adjudication des travaux publics d'utilité départementale.
Cependant, même dans ces matières, la souveraineté de la commission départementale n'est pas entière et absolue; et ici, il faut le reconnaître, l'œuvre du législateur laisse beaucoup à désirer, soit au point de vue de la décentralisation, soit aussi au point de vue de la précision et de la pratique. C'est à l'article 85 que s'adressent nos critiques. La loi suppose qu'il y a désaccord entre, le préfet et la commission départementale, et elle décide que l'affaire peut alors être renvoyée à la plus prochaine session du conseil général, qui statue définitivement. En donnant une semblable importance à l'opinion du préfet, le législateur a évidemment oublié les principes qu'il avait inscrits en tête de sa loi, et le but qu'il voulait réaliser. Indépendamment de cette critique de principe, que nous adressons à notre article, nous lui reprocherons d'être dune application presque impossible. Car, d'après le texte de la loi, le renvoi de l'affaire au conseil général est purement facultatif; mais alors par qui sera-t-il ordonné? La loi est muette sur ce poiut important : il est probable que le législateur s'en est remis du soin de décider t^ette question au règlement intérieur du conseil général. On voit
que la disposition de notre article 85 est contraire aux principes généraux de la loi et présentera dans la pratique de très graves difficultés.
La loi prévoit ensuite le cas où il s^élève un conflit entre la commission départementale et le préfet, et le cas où la commission a outrepassé ses pouvoirs; dans ces deux hypothèses elle organise un recours devant le conseil général, convoqué extraordinairement conformément à Farticle 24. Le conseil général appréciera les actes de la commission départementale et statuera sur les faits qui lui auront été soumis; il pourra même procéder immédiatement à la nomination d'une nouvelle commission départementale.
La seconde catégorie comprend, comme nous Tavonsdéjà dit, les délibérations de la commission qui sont susceptibles de recours dans tous les cas, alors même qu'il n'y aurait ni désaccord, ni conflit entre elle et le préfet. Elles sont énumérées dans les articles 86 et 87. En vertu de ces textes, la commission départementale est investie d'importantes attributions en matière de vicinalité : ainsi elle exerce les pouvoirs conférés au préfet par les articles 15 et 16 de la loi du 21 mai 1856 W ; enfin elle approuvé les abonnements relatifs aux subventionsspéciales pour la dégradation deschemins vicinaux, conformément au dernier parag£*aphe de l'article 14 de la même loi (2).
(1) Art. 15. - Les arrêtés da préfet portant reconnaissance et fixalion de la largeur d'un chemin vicinal, attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent.
Le droit des propriétaires riverains se résout en une indemnité qui sera réglée à Pamiable ou par le juge de paix du canton sur le rapport d'experts nommés conformément ù Partiele i7.
Art. i6. — Les travaux d'ouverture et de redressement des chemins vicinaux seront autorisés par arrêté du préfet.
Lorsque, pour Texéeulion dij présent article, il y aura lieu de recourir à rexpropriation^ le jury spécial charj^é de régler les indemnités ne sera composé que de quatre jurés. Le tribunal d'arrondissement en prononçant Texproprintion, désignera pour présider et diriger le jury, Tun de ses membres ou le juge de paix du canton. Ce magistrat aura voix délibéra tive en cas de partage.
Le tribunal choisira, sur la liste générale prescrite par larticle 29 de la loi du 7 juillet 1835, quatre personnes pour former le jury spécial, et trois jurés supplémentaires. L^adminislration et la partie intéressée auront respectivement le droit d'exercer uqe récusation péremptoirc.
Le juge recevra les acquiescements des parties.
Son procès-verbal entraînera translation définitive de propriété.
Le recours en cassation, soit contre le jugement qui prononcera Texproprialion, soit contre la déclaration du jury qui réglera Tindemnité, n'aura lieu que dans les cas prévus et selon les formes déterminées par la loi du 7 juillet i833.
(2) Art. H. — Toutes les fois qu'un chemin vicinal, pnlrelenu à l'état de viabilité par une commune, sera habituellement ou temporairement dégradé par des exploitations de raines, de carrières, de forêts ou de toute entreprise industrielle appartenant à des particuliers, à des établissements publics, à la Couronne ou à l'Étal, il pourra y avoir lieu â imposer aux entrepreneurs ou propric-
La commission approuve aussi le larif des évaluations cadastrales et statue sur les réclamations dont il peut être Tobjet soit de la part des particuliers, soit de la part des communes. Ces pouvoirs appartenaient autrefois au préfet en vertu de la loi du 13 septembre 1807, et il statuait après avoir pris Tavis du conseil de préfecture.
Enfin la commission est appelée à nommer au lieu et place du préfet, les membres des commissions syndicales dans le cas où l'entreprise est subventionnée par le département.
Les voies de recours organisées dans ces diverses hypothèses contre les décisions de la commission i5oht nombreuses.
EJles peuvent en premier lieu être attaquées pour cause d'inopportunité ou de fausse appréciation des faits. Dans ce cas la décision de la commission peut être attaquée par le préfet, par les communes ou par toute partie intéressée. Le délai pour interjeter appel est d'un mois; il commence à courir à partir de la communication delà décision de la commission. L'appel est suspensif de l'exécution; il est porté devant le conseil général qui statue dans sa plus prochaine session.
Si la délibération de la commission est entachée d'excès de pouvoir ou renferme une violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique, elle peut être déférée sans frais au conseil d'Etat statuant au contentieux ; le pourvoi doit être formé dans les deux mois à partir de la communication de la décision attaquée. Cette disposition de larlicle 88 mérite, on le comprend sans peine par nos explications antérieures, notre entière approbation. C'est en effet au conseil d'État statuant au contentieux et investi d'un pouvoir propre par la loi du 24 mai 1872 que le législateur confie le soin de prononcer sur le mérite de ce pourvoi ; la question qui lui est soumise est éminemment contenlieuse. On se rappelle que les articles 35 et 47 de notre loi établissent dans la même hypothèse une règle différente pour les délibérations illégales des conseils généraux et que leur disposition a été de notre part l'objet d'une vive critique. Lorsqu'un conseil général
taires, suivant que Texploilation ou les Iransporls auront eu lieu pour les uns ou les autres, des subventious spéciales, donl la quotité scMa prooortionnéc à la dégradation extraordinaire quide\in être attribuée aux exploitations.
Ces subventions pourront, au choix des subventionnnircs, être acquittées en argent ou en prcsia* lions en nature, et seront exclusivement affectées à ceux des chemins qui y auront donné lieu.
Elles seront réglées annuellement, sur la demande des communes, par les conseils de préfecture, après des expertises contradictoires, et recouvrées comme en matière de contributions directes.
Les experts seront nommés suivant le mode déterminé par l'article Kl ci-après.
Ces subventions pourront aussi être déterminées par abonnement; elles seront réglées, dans ce cas, par le préfet en conseil de préfecture.
excède ses pouvoirs, viole la loi ou un règlement d'adminislraliou publique, lannulalion de sa délibération est prononcée, aux lérmes de ces articles, par un décret du président de la République rendu dans la forme des règlements d'administration publique. Il existe évidemment une contradiction entre les articles 33 et 47 d'une part et l'article 88 d'autre part; si le recours dirigé contre une délibération illégale de la commission départementale est contentieux et doit être jugé souverainement par le conseil d'État statuant au contentieux, il devrait en être de même lorsque la délibération illégale émane du conseil général tout entier. L'article 88, conforme à tous les principes du droit et de la raison, renferme donc la condamnation la plus évidente de la disposition des articles 33 et 47.
Le projet de loi présenté par la commission formulait, dans deux autres articles, une règle fort importante qui a disparu de la loi telle qu'elle fut votée en troisième délibération. Tout le monde connaît ce que l'on appelle généralement mais à tort la tutelle administrative. C'est un contrôle, une surveillance exercée sur les actes des conseils chargés d'administrer les biens de certaines personnes morales. En l'organisant le législateur a voulu sauvegarder tantôt les intérêts généraux du pays, tantôt les intérêts des générations futures. Un exemple rendra notre pensée plus sensible. Une commune ne peut solder des dépenses importantes à l'aide de ses ressources ordinaires; elle a besoin pour atteindre ce but d'établir des impôts; son conseil municipal ne pourra pas créer telle contribution que bon lui semblera; la délibération qu'il aura prise sera dans certains cas tout au moins, soumise à l'approbation d'une autre auiorité. Le motif de cette règle est facile à saisir; en effet il ne faut pas permettre de sacrifier l'intérêt général du pays à rinlérèt particulier d'une commune. Or, en créant des impositions nouvelles, la commune porte atteinte aux facultés imposables de ses habitants. C'est cependant à la même source que l'État devra puiser, et aux mêmes personnes qu'il devra demander les ressources nécessaires pour solder les services d'intérêt général. Il est donc intéressé à ce que les conseils municipaux ne jouissent pas en notre matière d'une liberté illimitée, et à ce que leur souveraineté ne soit pas absolue.
De même encore supposons qu'une commune soit propriétaire de communaux fort étendus ; le conseil municipal est décidé soit à les vendre soit à les partager entre les habitants. Si la délibération qu'il a prise à cet effot est exécutoire par elle-même, il aura disposé de cette importante richesse au profit de la génération présente et au préjudice des générations à venir. Cependant la génération présente a reçu ce patrimoine de celles qui Font
précédée, et, comme celles-ci, elle devrait à moins d'une impérieuse nécessité ou d une évidente utilité le conserver pour le transmettre à ses successeurs. 11 faut donc établir un contrôle sur des délibérations aussi graves : Tautorilé chargée de cette mission devra sauvegarder les intérêts des générations à venir. Le législateur décide en conséquence que la délibération, par laquelle le conseil municipal aura décidé la vente ou le partage de ces biens, ne pourra être exécutée qu'après avoir été approuvée par cette autorité tutélaire.
Ces deux exemples suffisent pour montrer que dans certaines hypothèses il faut exercer un contrôle vigilant, une surveillance active sur les délibérations des conseils chargés d'administrer les biens des établissements publics. Mais par qui doivent être exercés ce contrôle et cette surveillance? Nous nous posions cette question au moment où la loi départementale était soumise aux délibérations de la Chambre et nous y répondions de la manière suivante : « Jusqu'ici ce pouvoir de contrôle a toujours été exercé par des » représentants du pouvoir exécutif, soit le chef de l'État, soit le préfet » depuis le décret — loi du 25 mars 1852. Cette solution ne nous semble pas » heureuse; un corps électif ne doit jamais être soumis au contrôle du » pouvoir exécutif; autrement on porte une grave atteinte au principe foar » damental de la séparation des pouvoirs. Pour obtenir l'administration du » pays par lui-même, il faut que le contrôle soit exercé par un pouvoir » supérieur électif lui-même ou par une délégation de ce pouvoir. De cette » manière on aura l'administration du pays par lui-même (0. »
C'est pourquoi nous donnions notre entière approbation à l'article 87 du projet de loi, par lequel on conférait à la commission départementale les attributions qui avaient appartenu en notre matière soit au préfet seul, soit au préfet siégeant en conseil de préfecture. Malgré les critiques dirigées contre cet article, il fut cependant voté en grande partie lors de la deuxième délibération, mais à la suite des conférences que la commission eut avec le gouvernement avant la troisième délibération elle en proposa la suppression qui fut acceptée et votée par l'Assemblée. 11 est en effet plus logique de se demander s'il y aura un^ tutelle administrative et dans quels cas elle sera établie avant de rechercher par qui elle sera exercée. De même et pour les mêmes motifs on supprima, lors de la troisième délibération, l'articleOl relatif aux autorisations de plaider. Les communes, sections de commune, hospices, hôpitaux, établissements de bienfaissance, fabriques et consistoires ne peuvent pas ester valablement en justice sans y être autorisés par un conseil
(I) Revue politique et lillérairet n» du 15 juillet 1871.
administratif: le conseil de préfecture ou le conseil d'Élal; larticle 91 transférait cette attribution à la commission départementale, mais il a disparu de la rédaction définitive de la loi. Le législateur belge avait donné le même exemple et c'est dans la loi communale ou dans les lois spéciales qu'il faut rechercher les règles relatives à la tutelle administrative et aux autorisations de plaider. Nous sommes donc dispensés de comparer sur ce point les deux législations qui font Tobjet de noire étude.
Voyons maintenant quelles sont les attributions de la députation permanente en Belgique. Elle délibère sur tout ce qui concerne Fadministration journalière des intérêts de la province et sur Texécution des lois pour lesquelles son intervention est requise^ ou qui lui sont adressées à cet effet par le gouvernement (art. 106). Elle n'est donc pas seulement chargée, comme la commission départementale française, de gérer les intérêts particuliers de la circonscription territoriale qu'elle représente; elle est en outre investie d'attributions importantes concernant l'administration des intérêts collectifs généraux du pays; cette différence capitale établit de la manière la plus évidente le caractère particulier de ces deux législations et des deux institutions qu'elles organisent.
La députation permanente peut défendre à toute action intentée contre la province et intenter en son nom toutes les actions mobilières et les actions immobilières possessoires (art. 108). H en est autrement en France ; et une délibération du conseil général est nécessaire pour habiliter le préfet à ester en justice au nom du département soit en demandant soit en défendant. Cependant une délibération de la commission départementale suffit eu cas d'urgence (art. 46 n° 13).
Lorsque le conseil provincial n'est pas assemblé, la députation permanente peut prononcer sur les affaires qui sont spécialement réservées au conseil^ sauf quelques exceptions, dans tous les cas où elles ne sont pas susceptibles de remise et à charge de lui en donner connaissance à la première réunion; le conseil peut rapporter ou modifier ces décisions, sans préjudice néanmoins de l'exécution qui leur aurait été donnée (art. 107). Le projet de loi rédigé par la commission proposait de conférer à la commission départementale des attributions analogues (art. 77 ^ 2), mais sur la demande du gouvernement on supprima cette disposition. La loi française est sur ce point inférieure à la loi Belge, puisqu'elle oblige dans ce cas pour une affaire urgente, mais peut-être de minime importance, l'administration à convoquer extraordinairement le conseil général.
Enfin aux termes des articles 111, 112, 113 et 1 14 la députation perma-
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nente est investie d'altribiilions importantes en ce qui concerne les finances provinciales; elle désigne un ou plusieurs de ses membres pour vérifier 1 état des recettes et des dépenses de la province ; elle délivre elle-même les mandats de payement dans la limite des crédits qui lui sont ou\erls chaque mois par le Ministre des finances, sauf dans le cas où il a été établi un receveur particulier pour les fonds provinciaux. La commission départementale française, n'est investie en cette matière que d'une mission de contrôle et de surveillance, dont nous avons déterminé le caractère en étudiant l'article 78.
Comme les délibérations des conseils provinciaux, les délibérations de la députalion permanente se divisent en deux classes : les décisions et les délibérations proprement dites. Elles sont soumises aux mêmes règles que les délibérations des conseils provinciaux. Nous n'avons donc pas ici à revenir sur des explications que nous avons déjà eu l'occasion d'exposer d'une manière complète. Nous nous contenterons de faire observer que la loi française nous paraît à cet égard bien plus libérale que la loi belge ; si elle renferme dans des limites plus étroites les pouvoirs de la commission départementale, elle fait une plus large part à l'indépendance de ses membres et à la souveraineté de ses décisions.
La commission départementale est aussi appelée à donner son avis au préfet sur toutes les affaires qu'il lui soumet ou sur lesquelles elle croit devoir appeler son attention dans l'intérêt du département (art. 79). Le législateur a ainsi consacré le droit d'initiative qui^ dans tous les pays libres, doit appartenir aux mandataires de la nation. En Belgique, aux termes de l'article 106, la députation permanente donne son avis sur les affaires qui lui sont soumises en vertu des lois ou par le gouvernement. La disposition de cet article de la loi provinciale belge semble faire une part moins grande à l'initiative des membres de la députation permanente. Aussi nos préférences sont-elles acquises à la formule adoptée par le législateur français.
Mandataire du conseil général, la commission départementale doit lui rendre compte de l'accomplissement de sa mission et lui transmettre tous les renseignements qu'elle a pu réunir. Ces motifs expliquent facilement les dispositions de nos articles 79 et 80. A l'ouverture de chaque session ordinaire, elle doit adresser au conseil général un rapport sur l'ensemble de ses travaux et lui soumettre toutes les proposilions qu'elle croit utiles. A l'ouverture de la session d'août, elle présente au conseil des observations sommaires sur le budget proposé par le préfet, enfin elle lui remet à la même époque le relevé de tous les emprunts communaux et de toutes les contributions extraordinaires communales, qui ont été votées depuis la
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précédente session d août, avec indication du chiffre total des ceniinies extraordinaires et des dettes dont chaque commune est grevée. Ces renseignements mettront le conseil en mesure d'exercer l'attribution que lui confère l'article 4î2, et lui permettront de fixer en parfaite connaissance de cause le maximum du nombre des centimes extraordinaires que les conseils municipaux sont autorisés à voter, pour en affecter le montant à des dépenses extraordinaires d'utilité communale.
Participant à l'administration de la province, la députation permanente belge adresse chaque année au conseil provincial un rapport sur la situation de la province au point de vue de son administration; elle lui soumet toutes les propositions qu'elle croit utiles, et lui présente le compte des recettes et dépenses de l'exercice précédent avec le projet de budget pour l'exercice suivant. Celle différence entré la dépulation belge et la commission départementale française lient à ce que la première coopèj*e à l'exécution de ses délibérations et de celles du conseil provincial, tandis que la commission départementale doit y rester étrangère.
En présence des importantes attributions conférées à la commission départementale, M. Roux avait proposé, lors de la deuxième délibération du projet de loi, un amendement aux termes duquel ces membres ne pouvaient être investis du mandat de député pendant la durée de leurs fonctions et pendant une année à partir de leur cessation. Mais une semblable règle, si elle avait été votée par l'Assemblée, aurait rendu très-difficile le recrutement de la commission départementale. La chambre qui voulait, par l'administration des intérêts locaux, former des hommes capables de gouverner le pays, ne pouvait s associer à une telle proposition. Du reste l'amendement de M. Roux reposait sur une assimilation entre les fonctions de préfet et celles de membre de la commission départementale. Or, il n'existe aucune espèce d'analogie entre ces fonctions; car les membres de la commission départementale ne participent en aucune manière à l'exécution de leurs délibérations ou de celles du conseil général; ils ne peuvent donc pas, comme le préfet, acquérir sur les électeurs une influence dont il soit à craindre qu'ils n'abusent plus tard dans l'intérêt de leur propre candidature. Parconséquent c'est à juste titre que l'Assemblée a refusé de prononcer cette incompatibilité.
Puisque nous connaissons maintenant les deux législations de la France et de la Belgique, il nous semble utile de comparer les institutions créées par le législateur de ces deux pays. Cette étude est d'autant plus intéressante que l'exemple de la Belgique a été pour le législateur Français un mile
enseignement. On pourrait au premier abord être tenté de croire que l'Assemblée nationale a copié la législation de nos voisins ; ou verra cependant par cette comparaison que s'il existe entre ces deux corps administratifs une incontestable analogie, on peut néanmoins signaler entre eux d'importantes différences qui donnent à l'un et à l'autre un caractère propre et original.
l"" La différence la plus importante qui existe entre les deux institutions est relative à leurs attributions, et de cette première différence en découlent un certain nombre d'autres qui sont le corollaire du principe écrit dans la loi.
La députation permanente n'est pas seulement chargée de Tadminislration des intérêts locaux de la province qu'elle administre, elle est aussi appelée à coopérer avec le pouvoir exécutif à l'administration des intérêts collectifs généraux du pays. En France, au contraire, la commission départementale gère seulement les intérêts collectifs de son département; elle ne participe aucunement à l'administration des intérêts collectifs généraux du pays. Cette différence caractérise les deux législations : En Belgique l'administration du pays est collective; en France le pouvoir administratif est confié à un seul individu. Administrer est le fait d'un seul, disait M. Koederer, éclairé par l'exemple des administrations collectives de la révolution. Cette maxime est devenue une règle de notre droit public et a été religieusement conservée par l'Assemblée nationale.
De cette différence découlent les corollaires suivants :
a). En France, tous les membres de la commission départementale sont élus par le conseil général; le département choisit ainsi par llntermédiaire de ses mandataires ceux qui sont appelés à administrer ses intérêts particuliers. En Belgique, au contraire, indépendammentdes membres élus par le conseil provincial, nous trouvons dans la députation un membre de droit, le gouverneur de la province chargé de représenter dans son sein le pouvoir exécutif. Il faut bien, en effet, qu'un membre nommé par ie Roi siège dans cette commission chargée d'administrer avec lui les intérêts généraux du pays. Le gouverneur est même chargé par la loi de présider cette députation.
b) En France les membres de la commission départementale ne sont astreints à prêter aucun serment; ils ne pourraient même pas y être assujettis, si le serment politique était rétabli, ainsi que nous l'avons démontré. En Belgique au contraire ils doivent prêter le serment de fidélité au Roi et d'obéissance à la constitution.
c) Un France la conomi^sion départenientale fait elle-même, sous l'appro-
bation du conseil général et avec le concours du préfet, son règlement intérieur. En Belgique au contraire le règlement intérieur, rédigé par la députation permanente, est soumis à Tapprobation du conseil provincial et à l'approbation du Roi. Le législateur a voulu s'assurer par ce moyen que la députation permanente prendrait toutes les mesures nécessaires à Taccomplissement de sa mission.
d) En France la commission départementale est intégralement renouvelée chaque année. En Belgique au contraire le renouvellement de la députation permanente n*est que partiel et n*a lieu que tous les deux ans. Le législateur belge a pensé que la députation conserverait ainsi plus eiBcacement les traditions administratives, et saurait maintenir entre tous ses actes un certain esprit de suite.
2® A cette première diJQférence vient s'en ajouter une seconde qui lui est intimement liée. En France la commission départementale ne se réunit qu'à de rares intervalles et au moins une fois par mois. Le législateur a pensé que ces réunions seraient assez fréquentes pour que la commission puisse gérer les intérêts locaux du département. En Belgique au contraire la députation est permanente, parce que l'administration générale du pays exige des mesures journalières.
De cette seconde différence découlent les corollaires suivants :
a) En France un membre de la commission départementale n'est réputé démissionnaire que s'il s'est absenté des réunions pendant deux mois sans excuse légitime. En Belgique il suiBt qu'il se soit absenté pendant un mois pour encourir cette déchéance.
6) En France les membres de la commission départementale ne reçoivent aucun traitement. Exposés à des déplacements fréquents^ les membres de la députation permanente des conseils provinciaux de Belgique reçoivent un traitement de 3000 francs, payés sur les fonds du budget général de l'État.
Indépendamment de ces deux différences caractéristiques^ il eu existe beaucoup d'autres entre nos deux institutions; mais elles n'ont qu'une importance secondaire. Toutefois^ pour compléter le parallèle que nous avons entrepris, nous allons les indiquer successivement. Elles se rattachent toutes^ soit à la composition, soit à l'organisation, soit aux attributions de la députation permanente et de la commission départementale.
A. Différences relatives à la composition de ces corps administratifs.
3^ La loi Belge fixe d'une manière invariable à six le nombre des membres de la députation permanente. Le législateur français a laissé au conseil général le soin de déterminer le nombre des membre$ de la commission
départementale, dans la limite du maximum et du minimum qu'il a luimême fixé.
4^ En France le conseil général doit choisir autant que possible un membre de la commission départementafe parmi les conseillers élus ou domiciliés dans chaque arrondissement. Le législateur belge a fait de cette règle une obligation rigoureuse pour le conseil provincial.
S** La loi belge et la loi française diffèrent par le nombre et le caractère des incompatibilités qu^elles établissent.
6<» La durée du mandat des membres de la commission départementale est fixée à une année ; en Belgique les membres de la députation permanente sont nommés pour quatre ans.
B. Différences relatives à l'organisation de ces corps administratifs.
7<* La commission départementale élit elle-même son secrétaire; en Belgique ces fonctions sont remplies par le greffier provincial.
8** En France le président de la commission départementale a voix prépondérante en cas de partage ; il en est autrement en Belgique, et le gouverneur, président de la députation permanente, n'a jamais un semblable privilège.
C. Différences relatives aux attributions de ces corps administratifs.
9° La députation permanente exerce une surveillance incessante sur les finances provinciales et elle délivre elle-même les mandats de payement. La commission départementale n'exerce qu'une mission de surveillance sur les mandats de payement délivrés par le préfet ou par les ingénieurs en chef.
10° La députation permanente a le droit de délibérer, en cas d'urgence, sur les affaires qui sont spécialement réservées au conseil provincial, si celui-ci n'est pas assemblé. On se rappelle que l'Assemblée nationale à refusé de conférer un semblable pouvoir à la commission départementale.
il° La commission départementale française décide souverainement sur les affaires qui lui sont attribuées par la loi, sauf les diverses voies de recours organisées par le législateur et que nous avons indiquées. Les délibérations de la députation permanente sont soumises aux mêmes règles que celles du conseil provincial, et se divisent en décisions et en délibérations proprement dites soumises à l'approbation expresse ou tacite du Roi.
12* La députation permanente jouit de pouvoirs plus étendus que ceux de la conimission départementale en ce qui concerne les actions à intenter ou à soutenir au nom du département.
13*» La loi française consacre d'une manière plus formelle que ne le fait la
loi belge le droit d'initiative qui appartient aux membres de la commission départementale, en ce qui concerne les avis à émettre sur les affaires départementales.
14 Enfin, il existe une importante différence entre ces deux institutions pour les rapports qu elles doivent adresser au conseil général ou provincial. Chargée d'administrer la province, la dépufation permanente adresse au conseil son rapport sur la situation de cetle circonscription territoriale et le projet du budget provincial. La commission départementale étant seulement chargéed*administrer les intérêts locaux dudépartemeni, n'adresse au conseil général qu'un rapport sur ses propres actes, et ses observations sur le projet de budget présenté par le préfet.
On voit ainsi que chacune des institutions organisées par ces deux législations présente ses caractères dislinctifs, et que le législateur français, loin de copier la législation d'un peuple voisin, à su créer une institution adaptée à nos mœurs et a nos habitudes et qui présente un caractère véritablement original.
§ 3. Du préfet.
Ce fonctionnaire, choisi par le chef du pouvoir exécutif, est revêtu d'un double caractère et investi d'une double autorité. Il est le représentant du pouvoir central dans le département; il est en outre chargé d'exécuter au nom du département les délibérations du conseil général et de la commission départementale, et de faire l'instruction des affaires qui doivent lui éfre soumises. Le gouverneur de la province est soumis en Belgique aux mêmes règles et jouit des mêmes attributions. Les articles 122, 124 et 126 à i!29 de la loi provinciale belge établissent et développent ces principes.
Je n'ai pas à étudier ici en détails les attributions qui appartiennent au préfet en qualité de représentant du pouvoir central; elles se rattachent toutes à l'administration des intérêts collectifs généraux du pays et elles font du préfet un fonctionnaire essentiellement politique. Elles ne touchent donc pas à la gestion des intérêts purement départementaux; les exposer ici serait un hors-d'œuvre. Je dois néanmoins signaler en passant certaines dispositions de la loi départementale qui se réfèrent à cet ordre d'idées. C'est en effjt à sa qualité de représentant du pouvoir exécutif central et de fonctionnaire chargé à ce titre d'assurer l'exécution des lois, qu'il doit les importantes attributions à lui conférées par l'article 34 en cas de réunion illégale du conseil général. On se rappelle qu'il appartient au
préfet de déclarer la réunion illégale, de prononcer la nullité des délibéralions qui y ont été prises, et de prendre toutes les mesures pour que rassemblée se sépare immédiatement. L'article 90 de la loi provinciale belge, qui prévoit la même hypothèse et investit dans ce cas le gouverneur de la province de pouvoirs analogues, s'explique par les mêmes considérations. Il en est de même de Tarticle 125 de la loi provinciale belge, aux termes duquel le gouverneur peut adresser au conseil, qui est tenu d'en délibérer, tel réquisitoire qu'il trouve convenable. Par les mêmes considérations s'expliquent également les articles 47 et 88 de la loi départementale française, qui reconnaissent au préfet Je droit de demander l'annulation des délibérarations par lesquelles le conseil .général et la commission départementale se rendent coupables d'excès de pouvoir, de violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique. Les articles 89, 116 et 125 de la loi provinciale belge, s'inspirant des mêmes idées, renferment une disposition analogue.
Appelé à exécuter les délibérations du conseil général et de la commission départementale, le préfet représente le département, de même que le gouverneur, investi des mêmes fonctions, représente la province (art. 124, loi provinciale belge). Aussi la loi française a-t-elle prévu le cas de conflit entre le préfet et la commission départementale qui, l'un et Tautre, représentent cette personne morale. C'est également pour ce motif qu'elle lui permet d'attaquer dans certains cas devant le conseil général les décisions de la commission départementale, pour cause d'inopportunité ou de fausse appréciation des faits (art. 88).
Représentant du département, le préfet accepte ou refuse les dons et legs faits au département, en observant les formes prescrites par la loi; il intente les actions au nom du département et défend à celles dirigées contre lui. En Belgique la province est représentée par la députation permanente et non par le gouverneur : aussi toutes les actions de la province sont-elles exercées en demandant et en défendant au nom de la députation, poursuite et diligence du gouverneur. Le préfet, en sa qualité de représentant du département, fait tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance, il passe tous les contrats au nom du département. Enfin il propose au conseil général le projetdu budget, attribution qui est exercéeen Belgique par la députation permanente.
Mais du moment où le préfet est le représentant du département, il doit pendre compte au conseil général des actes qu'il a accomplis en cette qualité. Cette pensée explique la disposition de l'article 56, aux termes duquel
le préfet doit présenter au conseil, à sa session d'août, un rapport détaillé sur la situation du département et sur Fétat des différents services publics; elle explique également la règle de Tarticle 66, qui oblige le préfet à soumettre les comptes d'administration au conseil général, chargé de les recevoir et de les arrêter provisoirement; ils sont définitivement réglés par décret. En Belgique la députation permanente représente la province, c'est donc à elle qu'incombent ces obligations.
La loi, dont nous venons d'étudier l'économie, a été appliquée depuis plus d'une année; nos conseils généraux ont eu depuis son existence trois sessions ordinaires ; on peut donc commencer à en apprécier les résultats et à en juger le mérite. Nous croyons pouvoir affirmer aujourd'hui que la réforme opérée par le législateur de 1871 a pleinement réussi; nous espérons aussi que cette application de la loi nouvelle à dû dissiper les craintes qu'exprimait le gouvernement lors de sa discussion. Les conseils généraux ont répondu aux espérances que leur sagesse antérieure avait fait concevoir ; de leur côté les électeurs ont généralement montré un remarquable discernement dans le choix des mandataires appelés à les représenter au sein des assemblées départementales, et ont arrêté leurs suffrages sur des libéraux sincères^ hommes calmes et sûrs qui ont en horreur les agitations bruyantes et stériles. La comparaison que l'on peut établir entre le résultat des élections départementales et celui des élections législatives renferme peut-être la condamnation la plus certaine du scrutin de liste. Nous reconnaissons bien qu'il a de grands avantages, mais les inconvénients et les dangers qu'il présente sont tels que le législateur hésitera certainement à le conserver. 11 peut avoir, en cas d'élections générales, l'avantage d'enlever à la lutte tout caractère de personnalité blessante, et de rendre plus difficile la corruption électorale : ce sont là d'immenses bienfaits; mais, comme il est impossible que l'électeur connaisse tous ceux dont le nom figure sur la liste, il fait, au moment du vote, un acte de foi et non un acte de jugement. Au contraire, dans les élections départementales, l'électeur connaît ordinairement ceux qui se portent candidats au conseil général; il les juge, il les apprécie et c'est en parfaite connaissance de cause qu'il dépose son bulletin dans l'urne. Cet exemple instructif fait ressortir les avantages du scrutin individuel sur le scrutin de liste, et peut faire désirer qu'on en étende l'application aux élections législatives. Si les électeurs ont su faire preuve d'un discernement éprouvé pour les élections départementales, il en serait certainement de même pour les élections législatives, et le gouvernement du pays en recueillerait de grands avantages.
La composition de nos assemblées départementales suffit pour expliquer comment elles ont su se renfermer dans les limites de leurs attributions, et écarter tous les vœux qui auraient pu présenter un caractère politique et qui étaient défendus à ce titre par notre article 51 . Nous trouvons dans cette expérience un motif d'espérance pour l'avenir de notre pays : il a prouvé d'une manière éclatante qu'il était mur pour'la décentralisation, mais cette réforme n'est qu'un premier pas dans la voie libérale; après avoir consacré l'autonomie départementale le législateur devra fonder l'autonomie communale ; puis ces libertés locales reconquises serviront de base et d'assise à la liberté politique du pays, et la France reprendra son rang dans le monde par la pratique sincère de ces principes parlementaires, qui font le bonheur et la grandeur de la Belgique, de l'Angleterre, de la Suisse et des Etats- Unis.
