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La question des logements ouvriers est une des faces de ce qu'on est convenu d'appeler la question sociale. Par la gravité du mal qu'elle à pour but de faire disparaitre, et par la complexité des problèmes qu'elle soulève, elle est peut-être une des plus importantes du temps présent.

Elle est actuellement à l'étude dans la plupart des pays européens où elle s’est imposée presque simullanément à l’attention des pouvoirs publics. Etdes lois toutes récentes, promulguées à quelques années d’intervalle, en ont attesté l'existence plutôt qu'elles ne l'ont résolue.

C'est que, partout, le développement de la grande industrie et la mème civilisation ont apporté les germes des mêmes maux qui sont arrivés ensemble à leur hideuse maturité.

Autrefois, l’ouvrier travaillait le plus souvent chez lui, dans la maisonnette où il avait son métier, son éta-

bli. Ilne formait pas une caste à part, ne quitlait pas sa D. — 1

famille, vivait à côté du bourgeois dans des relations de voisinage et de mutuels services.

Tout cela a changé. Certes, le physicien qui, dans la solitude de son laboratoire, comprit le premier les propriétés de la vapeur elconstruisit la première machine, aurait été pris d'un vertige s’il avait pu entrevoir les suites prochaines de sa découverte, et peut-être eût-il brisé et rejeté pour jamais dans le néant le rudimentaire appareil où tenait l'effort persévérant et orgueilleux de sa pensée.

Hélas ! il crovait apporter à l'humanité un présent inestimable. Et celle-ci, pendant quelque temps, put partager son illusion. Mais la société, bouleversée profondément, ne tarda pas à s’apercevoir qu'elle était atteinte dans ses parties vitales (1), et que, les quelques avantages relirés des inventions nouvelles, elle les payait au prix de milliers d’existences.

De toutes parts, le travail collectif s'était substitué au travail individuel. Les anciens méliers devenus soudain inutiles et improductifs étaient abandonnés. Dans les centres, d'immenses usines s’élevaient ; et la nuée d'artisans que le travail à la main ne nourrissait plus tendaient leurs bras inemployés vers Les mystérieuses machines. Ainsi une multitude de travailleurs qu’on

(1) On n’a pas oublié le retentissement d’un certain article sur la faillite de la science paru, il y a trois ans, dans la Revue des Deux-Mondes, et où un des maîtres de la pensée moderne osait

exprimer, pour la première fois, l'opinion formée dans beaucoup d’esprits.

n'était nullement préparé à recevoir fit irruption dans les villes et s'entassa dans les logis qui avoisinaient les grandes industries.

Les fabricants, tout entiers à leurs affaires dont l'accroissement réclamait toute leur attention, ne s'occupaient guère des ouvriers. Ceux-ci étaient la proie des spéculateurs qui, tirant parti des moindres recoins de terrain, réalisaient des bénéfices énormes en louant aux travailleurs de l'usine d'affreux taudis où ils étaient parqués, eux el leurs familles, dans des conditions d'hygiène déplorables. I fallut créer des mots nouveaux pour désigner ces repaires : on apprit que les ouvriers logeaient non seulement dans des caves et dans des greniers, mais dans des forts, des cités, des rours el des couretles.

Cette situation finit par émouvoir un certain nombre d’esprits généreux qui, se faisant les échos des plaintes de l’ouvrier, dénoncèrent la triste condition dans laquelle croupissaient les instruments de la richesse publique. L'opinion se réveilla. Et alors commença contre les logements insalubres cette longue campagne engagée et entretenue en France par les enquêles consciencieuses de Villermé, le discours désormais célèbre d'Adolphe Blanqui. les peintures émues de Jules Simon, les rapports si complets et si intéressants de Louis Reybaud.

La réglementation législative instamment réclamée

par ces hommes de bien devait être l'œuvre de la seconde

république. Des ordonnances de police (en 1848) avaient suffi à réglementer la salubrité extérieure des habitations (écoulement des eaux, enlèvement des immondices, ete.). Mais une loi était indispensable dans une question qui concernait le domicile privé du citoyen et touchait au principe mâme de la propriété.

Parmi les nombreux projets d'initiative parlementaire éelos à cette époque en faveur de l'assainissement des logements ouvriers, citons celui de M. Emery, el celui de M. de Melun qui, fortement retouché par la commission dont M. de Riancey fut rapporteur, devint la loi du 13 avril 1830.

Nous ne nous attarderons pas à examiner dans le détail un monument législatif qui est aujourd'hui tombé malheureusement à l’état de lettre morte.

Nous devons cependanten dire quelques mots.

La loi de 1850 accorde aux Conseils municipaux la faculté de nommer une commission chargée de rechercher les logements insalubres et d'indiquer les mesures d'assainissement indispensables. Elle doit désigner aussi les logements qui ne seraient pas susceptibles d’assainissement (art. 3).

Les rapports de la Commission sont déposés à la mairie, el les parties intéressées peuvent en prendre communication pendant le délai d'un mois (art. 4).

A l'expiration de ce délai, le Conseil municipal est appelé à prendre une décision. I peut : 1° ordonner

certains travaux d'assainissement (art. 7) ; 2° interdire

INTRODUCTION a)

provisoirement là location à litre d'habitation (art. 10) : 3° exproprier aux termes de la loi du 3 mai 1841 lorsque les causes d'insalubrité ne peuvent être détruites que par des travaux d'ensemble (art. 13).

L'interdiction absolue d'habitation, dans le cas de l'article 10, ne pourra être prononcée que par le Conseil de préfecture, et sauf recours devant le Conseil d'Etat (art. 10).

Contre les décisions du Conseil municipal, un recours est ouvert aux intéressés devant le Conseil de Préfecture dans le délai d’un mois. Ce recours est suspensif (AT EME),

Tels sont les pouvoirs des autorités municipales, et les garanties accordées aux particuliers contre leurs décisions. Voyons maintenant la sanction.

En cas d’inexéculion des travaux prescrits par l’arrôlé, l'amende est d'abord de 16 à 100 francs ; puis, si on n’obéit pas dans l’année, de la valeur des travaux ; puis du double. Dans le cas du propriétaire contrevenant à l'interdiction de location, la pénalité est d'abord lamende ; et en cas de récidive dans l'année, l'amende est du double de la valeur locative. C’est le tribunal correclionnel qui prononce ces diverses pénalités.

Voilà l'autorité publique armée d'un système complet de répression à l'égard des logements insalubres. Comment se fait-il done que nous voyons encore tant d'habitations malsaines subsister dans nos grandes

villes ?

Les slatistiques nous apprennent qu'il y avait en 1858,520 commissions réparties entre 43 départements. En 1878, leur nombre était tombé à 10 ; et en 1882, on ne comptait pas plus de 5 villes où fonctionnatent régulièrement les commissions de logements insalupres

A quoi attribuer cet échec presque complet de la loi de 1850 ? C’est qu'elle n'était pas impérative. On a eu trop de confiance en l'initiative communale. Les ministres ont eu beau multiplier les circulaires. Vainement les préfets, les conseils généraux et les conseils d’hygiène ont été engagés à stimuler le zèle des administrations municipales. Dans presque toutes les communes, l'inertie, l'ignorance, la crainte de froisser des intérêts, ont entravé l'application de la loi facultative de

On a reproché aussi à la loi de 1850 de n’avoir pas précisé suffisamment les causes d’insalubrité, d’avoir (trop épargné le logis occupé par le propriétaire, et d'avoir permis de trop longues résistances.

Quoi qu'il en soit, aujourd'hui, près d’un demi-siècle après la loi sur les logements insalubres, on peut conslater un fait: c'estque l'ouvrier est le plus souvent logé à l'étroit, dans des conditions hygiéniques et morales très mauvaises. Si, du moins, le loyer qu'il paie était en proportion du dérisoire abri dont il se contente ! Mais,

(1) CF.Raffalovich, Le logement de l'ouvrier, p. 226. Ces cinq villes sont Paris, Lille, le Havre, Roubaix et Nancy.

trop souvent, le propriétaire de ces masures fixe des loyers exorbitants et les touche lui-même avec une impitoyable rigueur. L'ouvrier n'a pas de pire ennemi que le petit commerçant devenu propriétaire. Boulangers, cabareliers, épiciers, qui ont réalisé des bénéfices en écumant en quelque sorte le salaire des ouvriers, font souvent construire des habitations qu'ils louent sous condition pour les habitants de se fournir chez eux. Ainsi, ils seront assurés de trouver l'écoulement des denrées les plus dépréciées, et, d'autre part, par la menace de fermer tout crédit au ménage dans le magasin, ils le retiendront dans d’infects logis, construits en lésinant sur les parties les plus essentielles d’une habitation.

L'esprit de lucre s’est montré d'une ingéniosité infinie dans cette matière. Veut-on savoir comment se sont formées la plupart des coureltles qui sont la honte et la plaie des grandes villes industrielles du Nord? On à un jour remarqué que certains propriétaires, par un esprit d'indépendance mal placée ou pour éviter tout paiement de mitoyenneté, avaient laissé un étroit espace entre leur immeuble et celui du voisin. A l'extrémité de ce long corridor une sorte d’arrière-cour restait libre. On s’est dit que cet espace pourrait être facilement oceupé par quelques habitations à bon marché, qu'il y avait là, en un mot, une source de revenus à laquelle on n'avait pas songé. La cour ouvrière élait créée ! Matrice du crime ; foyer d'épidémies; refuge de

la misère qui se cache, tant elle se sent horrible, loin du clair soleil et de la rue où passe le flot joyeux des vivants ; pays où la Pauvretése sent chez elle, el voisine avec la Pauvreté, et, à force de ne voir que ses pareilles, laisse tomber les derniers voiles que la décence et le respect des autres retenalent à ses épaules ; caverne où la vie à poussé toutes ses épaves ; officine où fermentent les germes des révolutions sociales ; carrefour où la faim, le froid, la maladie, l'inceste, sont campés à perpétuelle demeure, où les compagnies franches de la mortalité se forlifient; ergastule où jamais les veux ne s'ouvrent sur quelque chose de doux, de riant et de beau ; repaire où la charité ne s'aventure qu’en tremblant parce qu'elle se sent impuissante et craint de semer l'injustice; danger permanent enfin pour les cités Imprévoyantes qui Pont laissée s'établir et qui en tolèrent l'existence, la cour ouvrière est un démenti à toutes les idées de civilisation et de progrès dont notre siècle se réclame (1). |

L'idée de parquer les ouvriers dans des quartiers à part, énergiquement repoussée par le clair bon sens de

(4) L'auteur de cette étude a passé une année à Lille à la caserne St-Maurice près de laquelle débouche la célèbre cour des Elites déjà citée dans l'histoire de Lille en 1695. Celte cour comprend un long corridor se déroulant à travers un pâté de hautes maisons, et sur lequel viennent s'amorcer cinq autres courettes en cul-desac dites des Casernes, du Bleu-Soulier, du Bleu-Galant, du Citre, et de Saint-Paul. 300 personnes sont logées dans ce labyrinthe. Au n° 9 fer dans huit chambres habitent 49 personnes.

Napoléon [° (1), fut au contraire accueillie avec faveur par l'esprit brumeux de théoricien qu'était Napoléon HE. Toujours pensant à des séditions possibles, il y voyait un moyen d'étouffer les émeutes dans leur source, et de lenir au besoin toute une population ouvrière en respect au moyen de quelques pièces d'artillerie. Ainsi naquit Le /ort, large rue dans un quartier isolé, bordée de maisons à l'aspect misérable. Cette rue n'est généralement pas pavée el les eaux de pluie qui s’y amassent converlissent la chaussée en une série de petits bourbiers où les enfants des pauvres viennent s’ébaltre une grande partie de la journée dans une malpropreté écœurante.

Pénétrons dans quelques-unes de ces demeures. Nous nous trouverons, après avoir descendu une marche, dans une pièce sans plancher, au plafond bas, aux murs suintant d'humidité dont le papier est déchiré et pend en lambeaux par places. Une odeur fade de lessive et d'eaux ménagères règne, etempeste l'atmosphère. Le mobilier est des plus sommaires : unè chaise boiteuse, une autre chaise haute dans laquelle un bébé emprisonné s'agite, une table, un poële, enfin un ou deux lits. Vous appelez. Personne.

Le père et la mère travaillent à l'usine. Seuls deux

(1) « Je me garderai bien, dit-il à ceux qui [ui soumettaient ce projet, d'accorder une pareille autorisation ; ce serait établir des démarcations blessantes pour les uns, dangereuses pour les autres,

nuisibles pour tous. Dans une cité ouvrière, si l’ouvrier tombe malade ou manque de travail qui donc l’aidera ? »

ou trois enfants malingres, les pieds nus, à peine vêlus apparaissent. Presque toujours, la maison ne se compose que de deux pièces qui se commandent. Pas de couloir. C’est dans cel étroit espace que doit vivre la famille ouvrière où, dans le Nord, d’après des statistiques récentes (1), le nombre des enfants esten moyenne de einq. Le cube d'air respirable est notoirement insuffisant, et un lit (ou deux au plus) reçoit le soir garçons et filles.

Dans les maisons qui comportent plusieurs étages et divers logements, la promiscuité est encore aggravée ; et lorsque l'ouvrier rentre le soir du cabaret où la chassé l'horreur de son logis, l'escalier sombre retentit de trébuchements, de eris, de jurements, parfois même de batailles inénarrables.

Les logements que nous venons de déerire sont à peu près la règle générale et le type courant des habilations ouvrières. Mais que dire des taudis que l’on rencontre encore trop souvent dans nos grandes villes. Croirait-on qu'il y a en France 219.270 maisons sans aucune fenêtre (2), et où le jour et l'air ne peuvent entrer que si on laisse la porte ouverte.

« En présence de cette situation, dit M. Maze, dans son rapport à la Chambre des députés sur une proposition de loi de M. Nadaud, on ne saurait contester la nécessité de revoir et de compléter la législation anté-

(1) Statistiques publiées par l'Office Central de Lille en 1897. (2) Voy. Raffalovich, loc. cit., p. 227.

rieure. Des vœux formels ont été émis en ce sens au congrès d'hygiène en 1878, à l'Académie des sciences morales et politiques, à l'Académie de médecine ; plusieurs fois la Commission des logements insalubres de Paris à signalé les imperfections de la loi de 1850 ; ses travaux ont abouti à un projet qui à été soumis au préfel de la Seine. » Le projet de loi de M. Nadaud avait élé déposé en 1881 ; renouvelé devant la Chambre élue en 1885 1l n'a pas encore été discuté.

Et Ta situation des logements insalubres ne s’est pas sensiblement modifiée. Ils subsistent toujours, engendrant et répandant autour d'eux les plus tristes fléaux : mortalité infantile (1), épidémies, promiscuité, immoralité, alcoolisme, abandon de la vie de famille ; préparant enfin et justifiant presque le suceès de la propagande révolutionnaire.

La loi sur les habitations à bon marché qui fait l'objet de notre étude, est intervenue en cette année 1894 si troublée pour notre pays par la série d’attentats anarchistes dont nul n’a perdu la mémoire. L'inquiétude vis-à-vis des redoutables problèmes sociaux était profonde et universelle. D'autre part, les découvertes de

la bactériologie (2) avaient mis le public en défiance

(+) A Lille dans la rue des Etaques (quartier pauvre) sur 3 enfants un seul arrive à l’âge de 5 ans. Dans la même ville une enquête du bureau de bienfaisance, en 1880, a relevé 89 décès sur 100 naïissances d'enfants assistés.

(2) Voyez le travail de M. de Coninck cité dans le rapport de M. Siegfried à la Chambre des Députés.

contre ces foyers de microbes qu'entretenait le mauvais élat des habitations ouvrières.

La loi du 30 novembre 1894 (émoigne d'une triple préoccupation : fournir à l'ouvrier un logement salubre, — à bon marché, — favoriser son accession à la propriété.

Le mot logements salubres ne figure pas dans le titre de la loi. Il est bien certain, cependant, que le législateur a entendu n’appliquer les dispositions exceptionnelles dont nous allons parler, qu'aux habitations répondant parfaitement aux desiderata de l'hygiène moderne. L’artiele 1% dit, en effet: « Ces comités ont pour mission d'encourager la construction de maisons salubres et à bon marché, » el Particle 2: «Ils peuvent... employer les moyens de nature à provoquer l'initiative en faveur de la construction et de l’améloration des maisons à bon marché ».

La loi porte simplement comme titre « loi relative aux habitations à bon marché ». C'est peut-être que la spéculation qui s'était établie et qui malheureusement règne encore sur le logement du pauvre (1), présente (1) M. Raffalovich nous signale, dans son beau livre déjà plusieurs fois cité, l'usage du bail emphytéotique fréquemment employé dans certains terrains vagues du vieux Paris par des spéculateurs de bas étage. Ils y élèvent des cabanes en planches ou en plâtras qu’ils louent eux-mêmes à des prix exorbitants et dont ils retirent un bénéfice annuel de 20 à 25 0/0 (Rafalovich, op. cit., p. 269).

« À Lille dans une courette nous avons relevé un immeuble d'une valeur d'à peu près 5.000 francs dont les 7 chambres louées en dé-

tail rapportent 744 francs à leur propriélaire, soit plus de 144 0/0 » Réforme sociule, 1887, p. 461).

un caractère encore plus odieux que son insalubrité qui trop souvent est imputable pour partie à la négligence de l'occupant. La loi a voulu, en suscitant la création de maisons modèles louées à des prix raisonnables, supplanter les spéculateurs, etsurtout provoquer, dans les centres populeux, une baisse générale du taux des loyers au profit de la classe ouvrière.

Le législateur aurait pu, comme dans la plupart des pays étrangers, borner là ses dispositions. Mais il a eu une vue plus haute et plus largement humaine : il a voulu rendre l'ouvrier propriétaire. But très noble en même temps que très politique, conception très sage fondée sur une observation de tous les temps: on a remarqué, en effet, qu'un logement confortable possédé en propriété contribue puissamment à développer chez l'occupant les habitudes d'ordre, de propreté, d’économie, de moralité. C'est seulement quand l'homme est propriétaire de son foyer qu'il goûte pleinement les joies saines et consolantes de la famille. Attaché au sol natal par des liens étroits, il devient un citoyen intéressé au maintien de l’ordre social et à la prospérité de la patrie. Surtout s’il a la perspective de pouvoir transmettre à ses enfants le petit coin de terre acquis au prix d'épargnes si mérilantes. Aussi, Ja loi a-t-elle pris soin d'assurer la permanence de l'habitation ouvrière après le décès du chef de famille; dans ce but, elle n'a pas hésité à porter une main hardie sur le vieil

édifice de notre Code civil, et à édicter des mesures

tout à fait exceptionnelles qui la recommandent à l’attention des jurisconsultes.

Elaborée dans le sein de la « Société française des habitations à bon marché » qui elle-même est née du Congrès des habitations à bon marché de 1889, la loi du 30 novembre 1894 doit ses origines à une proposition de loi de MM. Siegfried, Avnard et plusieurs de leurs collègues déposée à la Chambre le 5 mars 1892. Cette proposition fut, le 7 avril de la même année, l’objet d’un rapport de M. Vian, député, qui concluait à la prise en considération (1). Le 29 octobre, M. Siegfried faisait un rapport plus complet dans lequel il portait à la connaissance de la Chambre le résultat de l'examen du projet par la commission supérieure du travail, et les diverses modifications qui en avaient été la conséquence (2).

La proposition fut adoptée dans son entier, sans aucune observation, en première délibération, à la séance du 18 mars 1893 (3). Elle y revint en seconde délibération le 25 mars et, après quelques modifications peu importantes, fut adoptée définitivement le même jour (4). On s'étonnera peut-être de cette absence presque complète de discussion alors qu'il s'agissait d’une loi qui touchait à des questions si complexes et si im-

(1) Journ. off., 30 août 1892, Doc. Parl. Chambre des députés, Annexe 2059, p. 886.

(2) Journ. off., 2 mars 1893, Zbid., Annexe 2910, p. 2226. (3) Journ. off., 19 mars 1893, Ibid., p. 998 et ss. (4) Journ. 0ff., 26 mars 1893, Zbid., p. 1069 et ss.

portantes. Celte hâle étrange pourrait servir d’argument à ceux qui déplorent le petit nombre d'économistes compétents dans nos assemblées législatives, et le peu de goût de celles-ci pour les débats qui ne soulevent aucune passion politique. Une discussion plus sérieuse et plus animée aurait eu cel avantage d'amener le rapporteur à s'expliquer sur un certain nombre de points qui sont demeurés obscurs, et à réparer certaines omissions.

Au Sénat, le projet, transmis le 28 mars 1893, rencontra plus de résistances. A la suite de deux rapports successifs de M. Diancourt le 11 juilletet les 12, 13 décembre 1893 (1), la Chambre haute admit les neuf premiers articles du projet, mais elle crut devoir ajourner les autres en raison des conséquences financières qu'ils élaient de nature à entraîner. Certains orateurs faisaient, en effet, observer que les immunités fiscales, accordées aux sociétés de construction el aux occupants des habitations à bon marché, pourraient porter une assez grave atteinte aux droits du trésor. D'autre part, on trouvait trop étendue la faculté de prêt attribuée aux caisses publiques.

Ces considérations n'avaient rien de très décisif.

Après deux nouvelles discussions et un nouveau renvoi à la commission, le Sénat adoptait enfin le projet

(4) Journ. off. des 14 et 17 décembre 1893. Doc. parl. Sénat,Annexe 166, p. 534 et ss.

sous le titre de « Loi relative aux habitations à bon mar- ChéA

Le 15 novembre 1894, le texte ainsi modifié était transmis à la Chambre des députés (2) qui Le renvoyait à la Commission d'assurance etde prévoyance sociale (3). Le 26 novembre, après un nouveau rapport de M. Siegfried (4), déposé Le 23 novembre, la Chambre votait l’'urgence de la délibération et la discussion immédiate des articles qui furent tous votés sans modification, conformément au texte adopté par le Sénat.

Nous nous proposons ici de traiter la question des habitations ouvrières en prenant pour base de nos développements le texte de la loi du 30 novembre 1894, et en nous attachant, dans une première partie, à dégager les données théoriques du sujet.

Il est difficile de porter un jugement d'ensemble sur l'œuvre du législateur de 1894. Elle est encore trop près de nous el n’a pas eu le temps de porter tousses fruits. Les critiques de détail auxquelles elle donne lieu, ressortiront tout naturellement de la seconde partie de notre étude dans laquelle nous examinerons la formation, le développement,les vicissitudes diverses d'une société d'habitations à bon marché créée pour réaliser le but de Ja loi nouvelle. En passant ainsi du domaine des

(1) Journ. O/f., 13 novembre 1894, Ibid., p. 845.

(2) Journ. Off., 15 novembre 1894, Doc. parl. Chambre des dép. Annexe1988, p.1592.

(3) Journ. Off., 16 novembre 189%, Ibid., p. 1877. (4) Journ. Off., 10 décembre 1894, Ibid., Annexe 1012, p. 1999.

abstractions sur le terrain des faits, et en étudiant le mécanisme de la loi mis en mouvement et appliqué à une espèce particulière que nous avons suivie depuis sa naissance et à laquelle nous avons obscurément collaboré, nous (oucherons du doigt bien plus aisément les imperfections et les lacunes du système.

Ces omissionset ceslacunes doivent fatalementse produire toutes Îles fois que la loi précède son objet. C’est ce qui s’est produit ici. On a légiféré pour des sociétés de construction qui n’existaient pas encore, sans prévoir la variété de types que la différence des milieux, des conditions économiques, des tempéraments, des habitudes locales, allait faire naître dans la pratique. Le législateur d'aujourd'hui, s’il avait à remanier cette matière, tirerait un utile enseignement des tâtonnements et des perplexités auxquels le silence de la loi condamne les fondateurs de sociétés nouvelles dans l'élaboration de leurs statuts.

A côté de ces difficultés qui proviennent de l'expérience, inévitable à cette époque, du législateur, il en est d’autres qui sont inhérentes à la matière même. Elles se rattachent toutes à cette idée que les sociétés de construction doivent aujourd’hui réaliser un but à la fois philanthropique et financier. Pour accomplir une œuvre et réaliser un certain idéal social, on a dû prendre, faute de mieux, la forme des sociétés commerciales qui, par essence et par définition même, ont élé

créées en vue de rechercher uniquement des bénéfices.

De cette antinomie sont nés, pour les administrateurs de sociétés de construction, des ennuis et des tiraillements nombreux.

Dans la troisième partie de notre étude nous examinerons brièvement l’état de la question dans quelques législations étrangères avec le dessein d'y rechercher les dispositions qui ont pu, ou pourront servir de modèles à notre législateur. Et ainsi,après que la deuxième partie nous aura révélé Les imperfections de la loi du 30 novembre 1894, la troisième nous renseignera sur les moyens à l’aide desquels on pourra y remédier par de nouvelles mesures législatives dans notre pays.