L'INITIATIVE INDIVIDUELLE ET LE LEGS AVEC CHARGE

Depuis bien longtemps déjà, en France, se manifeste un double courant d'opinions pour ce qui touche le rôle que l'Etat doit remplir dans la direction des affaires du pays.

D'aucuns soutiennent que l'Etat absorbe tout (i), pénètre tous les ressorts de la vie, tue l'initiative individuelle, qu'il attire tout à lui, comme un cerveau malade fait refluer vers lui tout le sang dans un corps mal équilibré.

(i)M. Tainc notamment; M. Bcrthomicu, dans une thèse que nous citerons^ soutient des idées analogues.

due l'Etat, ajoutent-ils, dirige par exemple les grands serv'ices publics, se charge de la perception des impôts, de la défense extérieure, du service de la justice et de l'administration générale, c'est son rôle à lui et nul ne saurait le remplir à sa place, mais qu'il n'intervienne pas là où l'intelligence d'un homme peut agir et remplir le but. voulu, car il ne saurait accomplir qu'une mauvaise besogne.

Poursuivant leur raisonriement, ces mêmes personnes constatent que l'Etat, à l'inverse des personnes physiques, ne peut agir que par mandataire. Elles en déduisent que toutes les fois qu'il voudra entreprendre ce qui, d'après eux, ne rentre pas dans ses attributions essentielles, comme par lui-même il ne possède pas les facultés dont jouit chaque homme, il arrivera qu'il ne pourra refréner le gaspillage, auquel il est si difficile de ne pas se livrer.

L'on invoque enfin le désordre qui régnerait dans les administrations de l'Etat. L'on ajoute : l'organisme de l'Etat est des plus comphqués. S'il excède les limites qu'il doit raisonnablement se tracer, il ne manquera pas de présenter des rouages en nombre infini, si bien que cette machine sera des plus délicates. Partant, il serait fort dangereux, on le comprend, d'en modifier une partie quelconque, puisque dans un organisme comme dans un corps vivant il doit y avoir un tout harmonieux. Pour éviter ces complications, l'Etat ne faillira pas à garder les règles qu'il s'est une fois

^ INTRODUCriON. î

tracées, c'est donc à la routine qu'il est appelé avec tous ses inconvénients.

Pour d'autres, au contiaire, il faudrait que l'Etat centralisât tout entre ses mains. Pour eux la conception de l'Etat se faisant à la fois constructeur, éducateur, transporteur, commerçant, serait la seule vraie ; il devrait ramener fout à lui, disposer du capital et du travail, et le système qu'ils prônent, qui n'est autre que le collectivisme, peut se résumer en cette phrase saisissante : a L'individu n'est rien, l'Etat est tout. »

Nous ne pouvons que nous tenir à égale distance de l'une et l'autre de ces deux doctrines. Elles sont toutes deux exagérées et nous leur adresserons à chacune un reproche.

L'initiative individuelle, dirons-nous aux premiers, est impuissante et imprévoyante, si bien intentionnée qu'elle soit, pour tout ce qui est d'ordre général et susceptible d'intéresser la collectivité. Concevrait-on des particuliers laissés à eux-mêmes, assez riches, assez puissants, assez unis pour doter le pays d'une façon stable et permanente d'une administration des postes et télégraphes? Se figure-t-on le résultat que l'on obtiendrait si l'on abandonnait à la libre initiative individuelle le soin de cr^er et de maintenir dans le pays toutes les voies de communication qui lui sont nécessaires ?

Où trouver des particuliers assez fortunés pour faire face à de telles dépenses et entretenir l'œuvre créée d'une manière permanente ? Comment trouver une

4 IXTRODUCTION. .

communion d'idées parfaite et soutenue à travers les années chez toutes ces énergies individuelles auxquelles il faudrait faire appel ? •

Mais ne sait-on pas qu'autant il y a d'hommes, autant d'opinions différentes seront susceptibles de naître ; que plus ils seront nombreux et plus ils auront de chances à ne pas s'entendre, à finir par se diviser ?

Ne faut-il pas, enfin, tenir compte de la négligence que les particuliers peuvent apporter à ce que l'on attend d'eux ? Combien de fois l'Etat, par l'organe de ses lois et règlements, ne les protège-t-il pas contre leur ignorance ou leur paresse ?

Nous sommes donc en droit de dire : vouloir remplacer l'action de l'Etat par l'initiative privée, c'est se heurter dans bien des cas à une impossibilité de fait, celle-ci n'étant guère à même de trouver à elle seule les ressources nécessaires dans l'ordre d'idées où nous nous plaçons.

Que l'on ne nous parle pas du désordre inhérent aux administrations de l'Etat, de gaspillage, de routine, car nous l'avons vu, en admettant même que les ressources auxquelles nous faisons allusion soient trouvées, on va se heurter aux conséquences qui découleront du caractère même de l'homme : difficulté 4)our arriver à s'entendre et exécuter un plan donné, négligence, ignorance et paresse. Qui ne voit pas alors que ces conséquences entraînent avec elles le désordre et le gaspillage.

Quant à ce qui est de la routine, peut-on dire qu'ici elle sera moindre que lorsque l'Etat agit? Pas le moins du monde ; pour refaire, il faut de nouvelles ressources ; il faut mettre en jeu les mêmes hommes, les mêmes obstacles reparaîtront ; il sera donc si difficile de modifier, que Ton peut dire qu'en fait on n'en fera rien ; ce que l'initiative individuelle a eu tant de peine à accomplir, elle le modifiera encore moins vite ou tout aussi lentement.

Mais à ceux qui veulent tout ramener à l'Etat nous répondrons qu'ils pèchent en sens contraire. L'Etat doit stimuler les énergies individuelles, car si par ellesmêmes elles ne peuvent arriver à dçs résultats aussi considérables que ceux qu'il produit, elles sont capables néanmoins de rendre au pays des services appréciables. Nul n'ignore, en effet, comment depuis quelques années ont fleuri en France les œuvres de mutualité, de dotation de la jeunesse, comment des caisses de retraite particulières ont protégé les ouvriers contre les revers de la vieillesse. C'est que l'Etat, organe de toute la nation, ne peut avoir en vue par la force des choses que ce qui a un caractère général ; il doit négliger les détails, dans l'étude desquels il ne peut rentrer. Mais pourquoi n'interviendrait alors pas l'initiative privée ; elle est ici assez puissante, puisque son champ d'application est restreint ; n'exige pas la réunion d'un grand nombre d'hommes, puisque les efforts d'un seul pourront à la rigueur venir à bout

du but poursuivi, et par le fait mêmfe que celui-ci est simple, le citoyen ne montrera point pour l'accomplir de négligence ou de paresse.

Bref, les énergies individuelles, si on leur laisse un. libre cours dans le champ d'application qui leur sera propre, retrouveront les qualités qui leur manquaient dans un domaine plus étendu.

L'Etat aurait donc tort d'en faire fi, et puisque tout effort accompli par l'initiative spontanée des citoyens est un sacrifice de moins demandé à la collectivité, nous émettons la pensée qu'il doit stimuler les particuliers, s'aider de leurs efforts, et que s'il a pour tâche de prendre à sa charge ■ tout ce qui touche l'intérêt général de la collectivité, il ne saurait dédaigner l'initiative individuelle, en laquelle il peut trouver un précieux concours.

Si nous avons tant insisté sur ces différents points, c'est que précisément les deux opinions que nous avons passées en revue se retrouvent en une matière qui, par un côté spécial, retiendra notre attention, dans la question des œuvres de bienfaisance.

Nous appelons de ce mot celles qui se proposent de soulager les misères humaines, qu'elles viennent de la pauvreté ou de l'ignorance, celles qui se proposent de satisfaire les désirs de ceux que dominent des sentiments religieux, à quelque religion qu'ils appartiennent, celles enfin qui présentent un caractère plus intime encore et qui ont pour but de réparer une faute non

expiée ou de procurer un bienfait d'autant plus méritoire que le bienfaiteur sera ignoré.

Les partisans de la première opinion réprouvent rinter\'ention de TEtat ; les seconds voudraient que les œuvres de bienfaisance émanent de TEtat seul ; qu'il ait le monopole de leur exercice, comme sous la Convention (i).

A ceux qui voudraient faire de l'initiative privée la seule instigatrice de ces œuvres, nous répondrons comme tout à l'heure que les particuliers perdraient leur temps à vouloir exercer la bienfaisance par euxmêmes et toujours par eux-mêmes.

Il y a, en effet, certains services que l'initiative individuelle serait impuissante à créer et à faire fonctionner. Peut-on croire par exemple que de simples individus pourraient organiser une œuvre aussi complexe, qui comprend tant de services et a nécessité l'emploi de tant de capitaux, comme l'Assistance publique ? Pourraient-ils couvrir la France d'hospices fonctionnant régulièrement, nourrissant et soignant une foule de malades de toutes sortes, et cela sans discontinuité et disposant de capitaux considérables ? Pourraient-ils enfin constituer partout des bureaux de bienfaisance portant des secours au domicile de tous les pauvres,

(i) Parmi ceux qui, sans admettre les théories socialistes, partagent cet avis, nous citerons MM. Béguet et Margucrie, aux idées desquels nous ferons plusieurs fois allusion.

leur fournissant des aliments, des vêtements, jusqu'à une sépulture décente ? Nous Tavons établi ; de simples particuliers ne peuvent arriver à édifier de telles oeuvres ; ils n'ont ni les capitaux, ni l'entente, ni l'intelligence nécessaires. Ils sont bien souvent négligents et parfois même malveillants.

L'initiative privée est si peu suffisante, que là où les bureaux de bienfaisance n'existent pas, comme dans nos campagnes, ce sont les conseils municipaux qui ont charge avec le maire de secourir les pauvres et les indigents. Dans les grandes villes, où la population est agglomérée et où sont agglomérées aussi toutes les misères, l'utilité des bureaux de bienfaisance, des hospices, de l'assistance publique éclate à tous les yeux. Il est clair que les efforts des particuliers, quelque généreux qu'ils soient, ne par\âendraient pas à les suppléer, à recueillir tous les enfants abandonnés, à soigner tous les malades, à pouvoir venir en aide à tous les indigents.

Mais ne versons pas dans l'excès contraire ; nous répudions les théories de ceux qui voudraient faire de l'Etat le seul dispensateur de la bienfaisance. Que si, en effet, comme nous l'avons démontré, les énergies individuelles ne sont jamais assez unies et assez puissantes pour réaliser les œuvres dont s'occupe l'Etat, dans une sphère plus restreinte, elles peuvent atteindre le même but que lui, et dans la question qui

nous retient elles sont capables de lui rendre les plus grands services (i).

Pour connaître les misères humaines, ne faut-il pas les étudier de près, vivre au milieu d'elles, éprouver les maux quon veut satisfaire dans Tintimité de son cœur ; or, qui mieux que les particuliers remplit cette condition ?

Mais poursuivons notre raisonnement : les idées intellectuelles, les sciences présentent des aspects multiples ; chaque homme peut donc concentrer ses efforts sur un détail de l'ensemble ; elles sont aussi dans une perpétuelle évolution ; or les efforts individuels sont immédiats et spontanés, ils peuvent, par suite, les suivre dans toutes leurs manifestations.

Bien plus, nous le faisions remarquer tout à l'heure, ^ bien des hommes, surtout par legs au moment de la mort, veulent par l'abandon d'une part de leurs biens réparer une injustice passée et sans dévoiler leur nom, ou accomplir une œuvre sans se faire connaître. Le moyen sera facile si l'initiative individuelle est laissée à elle-même, le disposant adressera sa libéralité à une personne physique de confiance qui exécutera sa volonté tout en étant censée agir en son nom à elle, mais elle ne fera que suivre les désirs du donateur. Un pareil système pourrait-il être employé si tout est concen-

(i) Voyez notamment Tœuvre des enfants abandonnés de la Gironde, qui dispose de capitaux considérables et est le fruit de Tinitiative privée.

tré entre les mains de TEtat? La question ne se pose même pas ; l'initiative individuelle a donc encore son utilité, et TEtat ne saurait dédaigner les efforts de chacun.

C'est un fait d'ailleurs ; les œuvres de bienfaisance sont issues bien souvent de la générosité privée ; or qui dit générosité, dit liberté. Nul n'est forcé à faire la charité ; vouloir imposer l'intermédiaire de l'Etat, c'est la rebuter, et elle ne manquera pas de s'abstenir de toute manifestation.

Mais si la charité des particuliers, contrariée dans ses applications, s'abstient de se manifester, ce n'est pas à dire pour cela que les misères qu'elle voulait soulager devront être laissées à l'abandon. L'Etat devra par suite les secourir, mais comment ? Par des ressources qu'il tire de ses sujets, c'est-à-dire qu'il exigera d'eux un supplément d'impôts que l'initiative particulière, en s'exerçant, l'avait dispensé de prélever, puisqu'elle réduisait ses dépenses.

Terminons enfin par cette considération, que l'Etat doit d'autant plus compter sur la générosité privée et par suite la laisser libre de s'exercer dans une certaine mesure, que l'homme, par sa nature même, est porté à la philanthropie : « Je suis homme, dit un personnage de Plante, donc rien de ce qui touche à l'humanité ne m'est indifférent. » Oui, quoi qu'en dise La Rochefoucauld, l'égoïsme n'est pas le mobile des actions humaines et les sentiments altruistes y entrent pour une large part. Ces sentiments sont les plus

nobles. Ils sont purs de tout intérêt. On ne saurait trop les encourager, car ils peuvent rendre les plus grands services et susciter les plus beaux dévouements.

Or, il est une question qui se pose. L'Etat laisse-t-il à l'initiative individuelle toute latitude nécessaire dans la mesure où elle peut lui être utile ; en tous cas nos lois et règlements ne peuvent-ils pas la gêner ?

Certes, durant sa vie, le bienfaiteur peut à son gré laisser libre carrière à ses idées généreuses sans qu'il craigne de les voir entravées, et notre droit à cet égard donne au bienfaiteur une assez grande liberté.

Mais la question change alors absolument de face quand il s'agit de dispositions testamentaires, et n'est-ce pas précisément à elles que les œuvres de bienfaisance doivent leur création. Maintes personnes avares durant leur vie se sont montrées d'une excessive générosité sur leur lit de mort, et en fait c'est à ce moment-là que l'homme est le plus exposé à se montrer généreux.

Il est d'abord un principe posé par la loi, c'est que les personnes futures et incertaines, et nous démontrerons que les gratifiés, dans l'étude qui nous occupe, sont dans cette situation, ne sauraient être légataires.

Il est aussi un point fort discuté, c'est celui de savoir si en matière de legs on pourra réaliser une œuvre de bienfaisance sans emprunter l'intermédiaire d'une personne morale ; la question est surtout controversée en matière de fondations. MM. GeouflFre de la Pradelle, Lory, Tissier se sont faits les champions de cette

théorie ; pour eux, la libéralité devrait être adressée à un établissement public ou d'utilité publique. « Les premiers sont des personnes civiles ayant une existence distincte et des ressources propres créées pour la gestion d'un service public (i). » Les établissements d'utilité publique sont des institutions dues à l'initiative privée, qui présentent un caractère d'utilité générale tel, que la reconnaissance qui en est faite en vertu de la loi leur confère le privilège de la personnalité civile.

La différence fondamentale entre ces établissements naît de ce que les établissements publics font partie de l'administration, tandis que les établissements d'utilité publique sont des associations purement privées et ne se rattachent en aucune façon à l'organisation publique du pays. Il résulte de cette situation que l'administration a le droit et le devoir d'exercer un contrôle plus sévère sur la gestion des premiers que sur celle des seconds. D'où l'on peut conclure que, pour les établissements publics, la règle généraje est la tutelle ; pour les établissements d'utilité publique, la règle est l'autonomie. C'est ainsi que la loi des 4-6 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs (2) établit dans ses articles 4

(i) Aucoc. Confèr. de droit administratif, t. i. p. 351 ; M. Aucoc étudie la môme distinction dans un article de la Revue critique sur la loi du 6 fév. 1901.

(3) Journal officiel du 6 fév. 1901.

et 5 des différences notables dans le mode d'acceptation des legs qui peuvent être adressés aux premiers ou aux seconds.

QjLioiqu'il en soit, si la thèse de MM. Lory et Tissier doit être admise, c'est une restriction singulière qu'on apportera au pouvoir des disposants, partant à l'initiative privée qui veut se mouVoir librement et se passer de tout intermédiaire.

Une remarque doit aussi retenir notre attention, c'est que si la libéralité destinée à l'œuvre de bienfaisance est adressée à un établissement public (nous ne . parlons pas des établissements d'utilité publique, dont les statuts sont très vastes), le testateur doit bien s'assurer qu'il est effectivement compétent pour la recevoir. D'après une théorie de la jurisprudence administrative, théorie flottante il est vrai, mais qui depuis quelque dix ans prend une singulière consistance, chaque établissement a son champ d'application spécial à lui et il ne peut en sortir.

Lui donner, alors que l'objet de la libéraHté n'est pas strictement dans ses attributions, c'est s'exposer à ce que la libéralité ne soit pas autorisée ; si on l'autorise, au contraire, on la répute accompagnée d'une clause illicite, et, par application de l'article 900, on la fait tomber dans les ressources d'un autre établissement seul compétent, mais dont ne voulait peut-être pas le testateur.

Bien plus, ceux qui poursuivront la volonté du

decujus devront demander une autorisation à l'Etat. Or le Conseil d'Etat, puisque c'est lui qui joue ici le principal rôle, car il prépare les décrets d'autorisation et les soumet au chef de l'Etat, a, de par la jurisprudence administrative, le droit de réduction. Faisant entrer en considération les droits de la famille, il réduira au profit des parents du decujus la libéralité faite. Nous ne nous permettrons pas de critiquer la jurisprudence de la haute assemblée, qui part d'un principe de justice élevé. Mais pour être compatissante, favorise-t-elle bien, stimule-t-elle la générosité privée, en ne la respectant pas dans ses strictes limites ?

Oui, l'Etat peut compter sur l'initiative privée pour les œuvres de bienfaisance ; elle peut, elle aussi, rendre des services, et si elle n'est pas stimulée elle risque fort de se décourager, de se rebuter.

C'est une constatation qui a été faite d'ailleurs, la générosité privée en matière de dispositions testamentaires, loin de s'augmenter, n'a fait que décroître depuis quelques années. La Revue des Etablissements de Biefifaisance constatait en 1886 (i), que de 1876 à 1879 la moyenne des legs qu'il avait été permis à ces établissements d'accepter montait à 12,000,000 de francs. De 1881 à 1884, elle n'avait été que de 4,500,000.

(I) Page 193.

Si nous consultons aussi X Annuaire statistique de la France, nous nous apercevons d'une diminution sensible dans le nombre des libéralités faites au profit d œuvres d'intérêt social : le nombre des dons et legs aux établissements charitables et hospitaliers, qui s'était élevé de 1874 à 1879 jusqu'à 2,762, n'est plus que de 1,752 en 1880 et de 1,756 en 1888. Il faut bien se rendre à de pareilles constatations, et pourtant ne pourrait-on pas appliquer un remède à des résultats aussi déplorables. Il a été déjà signalé, et nous devons le dire, on commence à en éprouver les brillants résultats. La jurisprudence et la doctrine marchent d'ailleurs en sa faveur la main dans la main. Nous voulons parler du legs avec charge. Grâce à lui, tout en respectant les principes les plus rigoureux de notre droit, tout en faisant de l'article 1121 une saine et intelligente application, on trouvera le moyen de s'incliner devant la loi et de laisser à l'initiative particulière toute la latitude qu'elle mérite.

Mais comment en usera-t-on? Rien ne sera plus facile. Le bienfaiteur fera d'un ami, d'une personne de confiance qui connaît ses plus intimes désirs son légataire. Le legs reposera alors sur la tête d'une personne capable, il sera donc valable, on ne saurait donc nous opposer l'incapacité des personnes incertaines, puisque le légataire est seul gratifié.

En même temps, le testateur imposera au légataire une charge qui aura précisément pour but laccom-

l6 INTKODUCriON.

plissement de l'œuvre nouvelle qu'il s'est proposé de créer.

Ainsi on obéira à la loi, mais aussi le désir du decujus sera on ne peut mieux respecté.

En effet, si le légataire n'accomplit point complètement la volonté du decujus, les représentants de celui-ci auront contre lui une double action. Nous croyons, en effet, et nous essaierons de le soutenir, qu'ils peuvent vaincre sa mauvaise volonté et le forcer à accomplir la charge par une action directe en exécution. Ils pourront aussi, s'ils le veulent, faire tomber la libéralité par une action en révocation.

Mais allons plus loin, au cours de cette étude nous nous efforcerons de démontrer que dans le legs avec charge on est dans une des hypothèses de la stipulation pour autrui. Là aussi, par conséquent, nous déciderons qu'il faut reconnaître une action aux bénéficiaires contre le légataire grevé, du moins quand ils seront sortis de leur indétermination. Alors, quelle plus grande sûreté pouvait réclamer le testateur ! Le legs avec charge sera donc un merveilleux instrument de la charité privée; il suscitera les bonnes volontés, il sera un des meilleurs remèdes à nos plaies sociales. Nous ne saurions donc trop l'encourager; pour nous, nous n'avons pas hésité à en faire l'objet de notre étude.