A. — A QUELLES EAUX S*ÉTEND-ELLE

Le bassin du Niger est moins étendu géographiquement que celui du Congo; de plus, la Conférence de Berlin n'a pas jugé opportun de lui adjoindre d'autres territoires et de fixer un bassin conventionnel plus étendu que le bassin naturel. L'article 26 parle de « la navigation du Niger, sans exception des embran-

chements ni issues de ce fleuve », et Tarticle 28 ajoute : « Les affluents du Niger seront à tous égards soumis au même régime que le fleuve dont ils sont tributaires ».

On a également appliqué aux moyens de communication complémentaires, le régime de liberté attaché au fleuve même. « Les routes, chemins de fer ou canaux latéraux qui pourront être établis dans le but spécial de suppléer à Tinnavigabilité ou aux imperfections de la voie fluviale sur certaines sections du parcours du Niger, de ses affluents, embranchements ou issues seront considérées, en leur qualité de moyens de communication, comme des dépendances de ce fleuve et seront également ouverts au trafic de toutes les nations. De même que sur le fleuve, il ne pourra être perçu sur ces routes, chemins de fer et canaux, que des péages calculés sur les dépenses de construction, d'entretien et d'administration et sur les bénéfices dûs aux entrepreneurs. Quant aux taux de ces péages, les étrangers et les nationaux des territoires respectifs seront traités sur le pied d'une parfaite égalité » (art. 27).

B. — A QUELS NAVIRES s'aPPUQUE LA LIBERTÉ DE NAVIGATION ?

Nous distinguerons les navires :

1^ Quant à leur nationalité ; 2® Quant à leur nature.

l** Nationalité des navires.

Tous, sans distinction de pavillon, sont admis, que TEtat dont ils portent les couleurs ait pris part à la conférence de Berlin, y ait adhéré dans la suite, ou y soit resté toujours étranger. « La navigation du Niger est et demeurera libre.. . . pour toutes les nations. . . . Dans Texercice de cette navigation, les sujets et les nations seront traités, sous tous les rapports, sur le pied d'une parfaite égalité... Il ne sera fait aucune distinction entre les sujets des Etats riverains et ceux des non-riverains » (art. 26) .

2^ Nature des navires.

Nous examinerons à part :

a). Les bâtiments de commerce ;

b). Les navires de guerre.

a). Bâtiments de commerce.

Les bâtiments marchands, en charge ou sur lest, tant pour le transport des marchandises que pour celui des voyageurs, pourront circuler librement de la pleine mer aux ports intérieurs du Niger et vice versa ; ils pourront se livrer au grand ou au petit cabotage, ainsi qu'à la batellerie (art. 26). Réserve est faite

comme pour le Congo, au sujet des navires transportant de la contrebande de guerre (art. 33, § 3).

6). Navires de guerre.

Sur ce sujet, TActe du Congo, nous Tavons constaté, est formel ; il leur permet de pénétrer dans les eaux de ce fleuve (art. 21 et 22). L'Acte du Niger Test moins, car dans sa rédaction, pas une seule allusion n'est faite à ces navires.

Que faut-il en conclure ?

Faut-il dire que ce fleuve leur est fermé ?

Faut-il au contraire soutenir qu'il leur est ouvert ?

La question est embarrassante, vu l'absence complète de textes officiels et de délibérations sur ce sujet dans les protocoles de la Conférence de Berlin. On ne peut que regretter que les plénipotentiaires de Berlin ne se soient pas montrés plus explicites sur ce point. Nous allons examiner chacune des deux opinions soutenues, et nous verrons celle h laquelle nous devrons

nous rallier.

Première opinion. — Le Niger est fermé aux

navires de guerre.

Ceci c'est la thèse des Anglais (1) ; ajoutons tout

de suite qu'elle n'est pas partagée sur le continent.

Voici les arguments fournis par eux :

(1) Leur porte-parole était la Royal Niger Company qui commandait tout le territoire du Bas-Niger.

a). L'Acte du Niger, disent-ils, ne contient aucune mention relative aux bâtiments de guerre ; or, une pareille atteinte à la souveraineté territoriale, aurait

dû être exprimée formellement, et avec le consentement des intéressés ; cela n'a pas été fait.

A). La rédaction de l'Acte du Niger a été inspirée par la pensée d'appliquer à ce fleuve les règles du droit fluvial conventionnel résultant des traités antérieurs, et particulièrement celles contenues dans le Traité de Vienne de 1815 ; or, aucun de ces traités ne parle de l'accès de fleuves internationaux aux bâtiments de guerre étrangers. Un seul le fait, le Traité de Paris de 1856, mais par une clause formelle et seulement à titre d'exception, dans Tarticle 19.

c). L'Angleterre a, dès le début, de la Conférence nettement montré qu'elle voulait que l'on rédigeât deux Actes distincts, ainsi que le prouve le discours de sir Edward Malet.

Ajoutons à ces trois arguments qui semblent solides, que l'Angleterre aurait pu en ajouter un quatrième, celui fourni par sir Edward Malet lui-même à la Conférence : à savoir que le Niger est divisé en trois parties sans aucune communication entre elles (1), que le fleuve devenait innavigable à peu de distance en amont de ses embouchures, et que, par conséquent, les navires de guerre étaient dans l'impossibilité de remonter le

(1) Protocole n^ 1 [Livre jaune^ p. 163).

Niger. Or, les explorations les plus récentes ont démontré combien cette assertion était erronée (1).

Deuxième opinion. — Le Niger est ouvert aux navires de guerre (2).

Cette opinion est la nôtre.

Commençons par réfuter les trois arguments fournis par l'Angleterre.

a). Certainement, il aurait fallu un texte pour indiquer que le Niger était accessible aux navires de guerre ; mais il ne faut pas oublier que TActe de navigation qui lui est applicable, reproduit mot à mot celui du Congo ; quand les dispositions sont différentes, elles sont indiquées formellement : il en est ainsi, par exemple, pour la Commission internationale qui est remplacée par des engagements de la Grande- Bretagne et de la France d'appliquer au Niger les termes de l'Acte de Berlin. De plus, faut-il arguer de Tabsence d'une disposition, que celle-ci ne peut être applicable au Niger? N'avons-nous pas vu que Tartricle 27 mentionne seulement en termes généraux les droits que l'on peut percevoir sur le Niger, tandis que l'article 14, parlant de ceux applicables sur le Congo, les énumère longuement dans trois paragraphes. Or, l'Angleterre a-t-elle jamais songé à protester contre le

(1) Infrà, troisième partie, chapitre II, §§ 1 et 2.

t2) DuCHÊNE. Rev, de droit internat, public^ 1895, n* 4, p. 439; — Pillet, Rev. de droit internat, pubti':^ 1896, n« 2, p. 190 ; — Orban, Le droit fluvia^ international, p. 313.

laconisme de Tarticle 27 et a-t-elle jamais négligé de percevoir ces droits, sous prétexte que les termes du Traité qui l'autorisaient à le faire, avaient été conçus en termes pas assez précis?

h). Les traités antérieurs à celui de Berlin, ne parlent pas, il est vrai, de l'accès de navires de guerre dans les eaux des fleuves internationaux ; mais il ne faut pas oublier que la situation des fleuves européens est bien différente de celle des fleuves africains. Ces derniers, traversant des contrées désertes, toujours inhospitalières et quelquefois même peuplées de tribus hostiles et anthropophages, peuvent avoir un régime différent. Sans doute, ce n'est pas avec des canons que l'on civilise les sauvages ; mais l'appui d'un croiseur n'est pas à dédaigner. Il protégera les établissements de commerce ou industriels, les voyageurs, les explorateurs, les missionnaires qui sont à terre. Ne voit-on pas tous les jours qu'en des contrées dont les habitants se glorifient d*une civilisation plus antique que la nôtre, les étrangers sont périodiquement massacrés et leurs établissements pillés et incendiés ; si bien que l'on est obligé de recourir à des croisières européennes. L'Angleterre, cependant, n'a jamais protesté contre cette dernière manière d'agir, et elle en use largement.

En ne permettant pas à nos navires de guerre de remonter le Niger, elle peut entraver l'exercice de la souveraineté française dans le haut fleuve et mettre

nos missions à la merci des Maures, des Touaregs ou des Toucouleurs, car bien souvent nous ne pourrons avoir d'autres moyens de nous défendre et de nous ravitailler que par le fleuve même.

Cette pensée de protection a bien été, comme nous Tavons montré plus haut, une de celles qui ont déterminé la Conférence à admettre les navires de guerre sur le Congo, ainsi que le prouve le rapport de M. de Lambermont ^i). Pourquoi n'aurait-on pas le même droit de protéger les Européens établis sur le Niger ? Les territoires arrosés par ce dernier, sont-ils plus sûrs ? Jusqu'à présent, tous les événements ont prouvé le contraire.

c). L'Angleterre a certainement manifesté qu'elle voulait que l'on rédigeât deux Actes différents ; mais comme cause de cette disjonction, elle n'a indiqué que celle résultant de l'impossibilité d'établir sur le Niger une Commission internationale. Quant à la crainte de voir des navires de guerre étrangers sur son territoire, elle n'en parle même pas.

En faveur de notre opinion, on peut fournir encore un argument de texte indiqué par M. Pillet (2). C'est l'article 33 ainsi conçu : « Il ne sera apporté d'exception à ce principe (celui de la liberté de navigation) qu'en ce qui concerne le transport des objets destinés

(1) Annexe au protocole n" 5, p. 146.

(2) Pillet, La liberté de navigation du Niger {Rev. de droit internat, public, 1896, no 2, p. 190).

à un belligérant et considérés, en vertu du droit des gens, comme articles de contrebande de guerre ». « En cas de guerre, dit M. Pillet, le commerce des belligérants et des neutres, demeurera libre sur le Niger, sauf s'il s'agit de contrebande, en d'autres termes, sur les eaux du Niger, l'ennemi ne pourra faire de prises sur son ennemi. Or, il faut se rappeler que, suivant le droit commun des nations, les seuls navires qui puissent faire des prises, sont les navires de guerre. La Conférence a donc clairement estimé que les navires de guerre des belligérants pourraient, en cas de guerre, naviguer dans le Niger, puisqu'elle a pris soin de leur notifier dans notre article que toutes prises leur sont interdites » (1).

Ainsi, la navigation du Niger est bien ouverte aux navires de guerre français ; déclarer le contraire, équivaut à séparer entièrement notre métropole de notre colonie du Soudan.

§ III. — Garanties accordées à la liberté de navigation

du Niger.

Tout comme le Congo, le Niger est neutralisé : « Les dispositions du présent Acte de navigation demeureront en vigueur en temps de guerre. En conséquence, la navigation de toutes les nations, neu-

(1) Pillet, Rev. de droit intermat. public, 1896, n« 2, p. 207: — Renault, Cours professé à l'école des Sciences politiques, 1898.

très OU belligérantes, sera libre en tout temps pour les usages du commerce sur le Niger, ses embranchements et affluents, ses embouchures et issues, ainsi que sur la mer territoriale faisant face aux embouchures et issues de ce fleuve. Le trafic demeurera libre, malgré Tétat de guerre, sur les routes, chemins de fer et canaux mentionnés dans l'article 29 » (art 33).

Outre cette première garantie accordée à la liberté de navigation du Niger, il en existe encore une seconde ; mais celle-ci ne réside pas, comme pour le Congo, dans l'institution d'une Commission internationale ; elle consiste dans une déclaration simultanée des deux Puissances exerçant un droit de souveraineté sur les rives du Niger : La Grande-Bretagne et la France. a La Grande-Bretagne s'engage à appliquer les principes de la liberté de navigation énoncés dans les articles 26, 27, 28, 29, en tant que les eaux du Niger, de ses affluents, embranchements et issues, sont ou seront sous sa souveraineté ou son protectorat. Les règlements qu'elle établira pour la sûreté et le contrôle de la navigation, seront conçus de manière à faciliter autant que possible la circulation des navires marchands. Il est entendu que rien dans les engagements ainsi pris ne saurait être interprété comme empêchant ou pouvant empêcher la Grande-Bretagne de faire quelques règlements de navigation que ce soit, qui ne seraient pas contraires à l'esprit de ces engagements. La Grande-Bretagne s'engage à protéger les négociants

étrangers de toutes les nations faisant le commerce dans les parties du cours du Niger qui sont ou seront sous sa souveraineté ou son protectorat, comme s'ils étaient ses propres sujets, pourvu toutefois que ces

négociants se conforment aux règlements qui sont ou seront établis en vertu de ce qui précède » (art. 30).

« La France accepte sous les mêmes réserves et en termes identiques les obligations consacrées dans Tarticle précédent, en tant que les eaux du Niger, de ses affluents, embranchements et issues sont ou seront sous sa souveraineté ou son protectorat » (art. 31).

Nous en avons fini avec Texposé de la situation juridique des deux grands fleuves internationaux africains : le Congo et le Niger.

Nous nous sommes bornés pour cela à examiner la teneur des documents officiels qui y sont relatifs : TActe général de Berlin contenant les deux Actes de navigation du Congo et du Niger, les protocoles des séances et les rapports annexés, tous publiés dans le Livre Jaune de i885 relatif aux affaires du Congo. Mais ce Livre date de 1885, c'est-à-dire de près de quinze ans. Depuis ce temps, la situation de TAfrique a été bouleversée : des territoires inconnus et inoccupés ont été explorés et sont habités, des travaux considérables ont été effectués pour faciliter la pénétration au

cœur de ce continent qui devient chaque jour de moins en moins mystérieux, et dont les ténèbres se dissipent. Le long de nos deux fleuves, des canaux ont été creusés, des barrages élevés, des chemins de fer même, construits, si bien que les conditions de la navigation ont été changées de fond en comble ; et tout cela, grâce à l'application des articles de TActe général de Berlin de 4885, dont l'esprit est si large et si libéral.

TEOISIÈME PAETIE

Dans celte partie de notre travail, nous nous proposons d'étudier comment furent appliquées les règles posées à Berlin et quelles sont les conditions dans lesquelles s'exerce actuellement la navigation sur nos deux grands fleuves africains.

Pour le Congo, la tâche nous sera relativement facile, car l'application de l'Acte de Berlin n'a donné lieu à aucun incident diplomatique.

Pour le Niger il n'en a malheureusement pas été de même, ainsi que nous le constaterons.

Examinons séparément chacun de ces fleuves :