INTERNATIONAL

Le neutre h titre permanent peut commettre des infractions h son status international spécial. D'aucuns ont cru pouvoir résoudre d'un mot les problèmes complexes et délicats qui concernent ce point. « Celui qui viole sa neutralité, la perd. » La question juridique est loin d'être aussi simple.

T. Il n'est pas sans importance de remarquer d'abord que les faits reprochés au neutre doivent être dûment établis. De simples allégations, sans preuves solides et non mises à l'épreuve de la contradiction, ne suffisent point. Et ici encore, comme dans toutes autres matières, on ne peut imposer au défendeur l'obligation de faire la preuve négative. Actori incumbit probatio. La Convention de La Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux, dans ses articles âO et suivants, renferme des règles sages concernant l'usage, dans certains cas et dans une certaine mesure, des commissions internationales d'enquête concernant les questions de fait.

II. Il convient également de remarquer que les faits articulés contre le neutre doivent constituer en euxmêmes des infractions au droit des gens reconnu. Il faut se garder d'ériger en règles du droit des gens absolues des opinions simplement douteuses ou équivoques, ou des libres pratiques de bienveillance internationale Dans ses observations sur les célèbres Règles de Washington, un jurisconsulte anglais, Lorimer, s'exprimait ainsi : (c Nous n'approuvons ni ne condamnons en vertu de principes constants, mais par des motifs que nous sommes prêts à répudier dès que la situation de nos voisins devient la nôtre. Comme neutre, nous protestons, et avec raison peut-être, contre des règles que, comme belligérant, nous imposions à des nations neutres, et nous ne redevenons pas plus tôt belligérants que ces règles de neutralité si chaudement préconisées par nous nous semblent mettre en péril notre existence même comme nation (1). » Le droit international, soit coutumier, soit conventionnel, doit être interprété de bonne foi, et le jurisconsulte a pour devoir inéluctable d'arracher de la face de la violence pure ou de la face de la fraude le masque du droit.

III. Il n'est pas sans intérêt de distinguer encore dans les infractions reprochables au neutre les violations doleuses ou du moins volontaires de son status et les simples fautes préjudiciables à autrui et juridiquement imputables au neutre à raison soit de son propre fait involontaire, soit du fait de tiers en tant que pareil fait peut être l'occasion d'une responsabilité. Le système des fautes quant aux rapports entre les États demeurés à tous

(1) Revue de droit international et de législation comparée, 4874, p. 542.

é{|[arils dans Tordre normal de la vie pacifique et les États grevés d*une guerre particulière, s'est souvent inspiré de la vieille dictature des belligérants sur la société des nations. Le progrès du droit international ne peut manquer de le battre en brèche à ce point de vue. En attendant, on peut voir surgir certaines situations critiques pour les petits États, encore qu'elles soient peu justifiables il la sereine lumière du droit.

L'Institut de droit international, dans sa séance de La Haye de 1875, a formulé le principe suivant :

Le seul fait matériel d'un acte hostile commis sur le territoire neutre ne suffit pas pour rendre responsable TÉiat neutre. Pour qu'on puisse admettre qu'il a violé son devoir, il faut la preuve soit d'une intention hostile, soit d*une négligence manifeste.

IV. Ce dont il y a lieu en tout cas de tenir compte, c'est du degré de gravité de l'infraction en elle-même. Toute atteinte même légère au status de la neutralité ne donne pas le droit de considérer celle-ci comme non avenue. La forme et la mesure du redressement ou de la réparation doivent être en rapport avec la gravité de l'infraction. L'Institut de droit international, dans la séance de La Haye de 1875, a encore adopté la résolution suivante :

La Puissance lésée par une violation des devoirs de neutralité n'a le droit de considérer la noutralilé comme éteinte et de recourir aux armes pour se défendre contre l'État qui l'a violée que dans les cas graves et urgents, et seulement pendant la durée de la guerre.

Dans les cas peu graves et non urgents, ou lorsque la guerre est terminée, des contestations de ce genre appartiennent exclusivement à la procédure arbitrale.

V. H ne faut pas confondre les mesares de sauvegarde personnelle que peut prendre dans certains cas eslrémes un État à Tégard de TKtat neutre comme de tout autre État piir contrecarrer un mal actuel et irréparable don la cessation efficace est exigible et relève de l'upposition topique immédiate de la force à la force, avec la revendication du droit d*agir hostilement envers le neutre, non pour exercer la sauvegarde propre, mais par prévention ou pour se faire justice à soi-même en poursuivant la satisfaction de ce qu'on estime être dû. Il ne peut être question de considérer la neutralité comme non avenue au point d'agir hostilement à Tégard du neutre, qu'en présence d'une infraction ayant en effet le caractère d'un c(uu9 belli; et la procédure guerrière non seulement ne peut être pratiquée envers l'État placé sous le régime de la neutralité permanente garantie au détriment des moyens moins extrêmes praticables, mais ne peut l'être qu'après avoir fait reconnaître par les co-garants le caractère des griefs, et à l'effet plutôt de faire rentrer le neutre dans son slalus que de lui appliquer les conséquences extrêmes du droit de la guerre. Il ne parait pas, en effet, juridiquement admissible que l'un des garants procède isolément dans des conditions radicalement destructives du slalus du neutre à titre permanent, comme si la position de cet État n'avait pas fait l'objet d'une convention où tous les garants se sont engagés par des liens réciproques.

Il faut d'ailleurs considérer, dans tout différend grave pouvant compromettre la paix, les garants comme des médiateurs indiqués pour le neutre pressé par des revendications qu'il estime injustifiées.

La situation spéciale de la Belgique en matière d'arbitrage international a été signalée comme suit dans

TExposé des molifs du projet de loi approuvant l*Acte général de la Conférence de La Haye :

L'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et Ja Russie, par le traité conclu le 19 avril 1839 entre elles et la Belgique, ont placé sous leur garantie le traité signé le même jour par la Belgique et les Pays-Bas et sont ainsi devenues parties contractantes à cette dernière convention, qui 6xe les limites territoriales du pays et dispose à son article 7 que la Belgique formera un Etat indépendant et perpétuellement neutre. Par l'effet de ce traité, les cinq Puissances seront saisies de tous les différends qui pourraient surgir au sujet de l'une de ces stipulations. Les conflits de cette nature ne pourront donc être soumis à Tarbitrage sans l'intervention des mêmes Puissances, et c'est dans ce sens que le Ministre des Affaires étrangères déclarait à la Chambre, en 1873, que la Belgique a des arbitres naturels qui sont les Puissances garantes de son indépendance.

A la Conférence de La Haye» les plénipotentiaires belges, suivant les instructions qu'ils avaient reçues, ont réservé les relations particulières qui naissent de cette situation entre la Belgique et ses garants.

Hais il va de soi que, dans l'exercice normal de la souveraineté qui lui est reconnue, la Belgique conserve le droit de résoudre, par les voies qu'elle juge opportun d'adopter, les différends qui ne se rattachent pas aux stipulations du traité de 1839. Elle possède une liberté entière, qu*aflSrme la motion de 1878, et qui ne lui a jamais été contestée, de déférer tous ces litiges à l'arbitrage, et, dans l'exercice de ce droit, elle ne doit consulter que les intérêts du pays.

Nous préciserons au paragraphe suivant la position juridique qu'occupe le neutre qui n'a point prévariqué, lors du règlement définitif qui termine la guerre.

(876) §2. — Les infractions commises par les autres États

AU (C status » INTERNATIONAL DU NEUTRE.

Les atteiiUes que peuvent porter les autres États au status international des neutres à titre permanent peuvent concerner les divers éléments de ce status. Nous examinerons particulièrement celles qui sont relatives à Tinviolabilité du territoire. Dans son premier mémoire à la Commission militaire de 1900, M. le colonel Ducarne résume de la manière suivante les principaux cas qui peuvent se présenter à ce point de vue :

l^' Des hommes armés, isolés ou en troupes, passent la frontière de leur propre mouvement et sans ordre : il n*y a pas, dans ce cas, faute de TËlat belligérant auquel ils ressortissent ; l'État neutre fera saisir et désarmer les coupables et pourra les traduire devant ses tribunaux criminels ordinaires, eu vertu du droit qu'il possède de punir les crimes et délits commis sur son territoire, quelle que soit la nationalité de leurs auteurs. Or, porter les armes contre le Gouvernement, éventuellement avoir fait usage de ces armes en tuant ou blessant, rompre les voies ferrées ou les lignes télégraphiques, sont des crimes et délits spécifiés dans les codes. Toutefois, TËtat neutre, au lieu d'adopter cette ligne de conduite, préférera parfois extrader les coupables, s'ils appartiennent à l'armée ré|j;ulièrd, en priant le belligérant de les châtier d'après ses propres lois.

2® Di>s troupes constituées violent involontai régnent le territoire neutre parce qu'elles ne connaissent pis le tracé exact de la frontière, et elles se retirent à la première sommation des forces ou agents du neutre. Ce dernier n'aura droit qu'à des excuses, ù la réparation de» doinma^es causés et à la promesse d'einpêch^r le retour de faits de l'espèce. Si, après spécification de Terreur cominise, les

corps étrangers refusent de se retirer, le neutre emploiera la force et pourra soit expulser ces corps, soit les faire prisonniers de guerre.

3® La violation est commise par des troupes constituées agissant d'après les ordres donnés par leur Gouvernement. L*État neutre les combattra pour les refouler ou les fera prisonnières. Ces actes de violence n'ont pas pour conséquence de créer l'état de guerre entre le belligérant et le neutre, car, de la part de ce dernier, ils ne sont que la manifestation formelle de la volonté de rester neutre. L'Etat qui a fait commettre une lésion aux droits du neutre est tenu à réparation proportionnelle à la gravité de la lésion ; le refus de cette réparation pourra, éventuellement, être un casus belli légitime.

4* Si la violation du territoire ou des droits du neutre par un des belligérants est intentionnelle, comme le serait le passage d'une armée entière, le neutre est en état de légitime défense et repoussera l'invasion par tous les moyens en son pouvoir. Il reste juge, dans ce cas, ou de continuer à se considérer comme neutre ou de déclarer la guerre. Il peut rester neutre, car le fait de défendre, les armes à la main, le territoire neutre et de repousser une attaque, loin d'annuler la neutralité, la confirme au contraire : c'est se battre pour garder la paix. 11 peut également se déclarer belligérant, car la guerre peut toujours être repoussée parla guerre, et c'est l'envahisseur lui-même qui est responsable de l'annihilation de la neutralité. L'exneutre fera la guerre pour son compte ou pourra s'entendre avec l'autre belligérant pour continuer, de concert avec lui, les opérations en cours. Certains auteurs assimilent, au point de vue du droit réservé au neutre de se transformer en belligérant, le cas de la menace imminente d'invasion manifestée par des préparatifs indubitables au cas d'invasion réelle.

I. Dans Tordre des vioialions réelles de territoire commises par un belligérant, la distinction entre les violations radicales, telles que le passage d'une armée ou Toccupation d*un point stratégique, et les atteintes moins graves ou tout à fait légères, est évidemment importante pour fixer les degrés de responsabilité et Tattitude à prendre légitimement par le neutre vis-àvis du belligérant violateur. Toute violation commise, même par erreur, même sans ordre des chefs, n'est pas équivalente à un cdstis belli; mais certaines violations graves ont manifestement ce caractère.

II. Un autre point doit être mis en lumière, surtout pour préciser les rapports entré le neutre et l'adversaire du belligérant violateur.

La violation de la neutralité est toujours et avant tout une offense envers la souveraineté du neutre, alors même qu'elle ne lui serait point dommageable, qu'il n'y aurait, par exemple, qu'une tentative manquée; et le droit d'en poursuivre le redressement ou la réparation s'ouvre d'emblée pour lui.

Pour les deux belligérants, pareille violation ne peut jamais être le point de départ de revendications légitimes qu'à raison du préjudice effectif éprouvé. L'adversaire du belligérant violateur demeure comptable au neutre du respect de son territoire, aussi longtemps qu'un abus réellement dommageable ne peut être imputé au neutre. 11 est manifeste, par exemple, qu'une violation momentanée du territoire et facilement réprimée, ou une invasion passagère repoussée, alors que cette infraction n'a eu pour l'adversaire aucune conséquence dommageable et même a contribué h affaiblir le belligérant violateur mis en retraite par les troupes neutres, ne peut servir de prétexte à cet

adversaire pour considérer la neutralité comme non avenue ou exercer des revendications particulières.

M. Léon Arendt fait à ce sujet les observations suivantes:

11 faut que robstacle soit proportionné à la nature de l'agression; qu'il implique une résistance solide et probablement de courte durée sur un point déterminé. Hais rien ne nous oblige à le placer à la limite du pays. Porter nos troupes à l'extrême frontière, pour y soutenir le premier choc de l'adversaire, serait en tout état de cause une absurdité. On ne peut nous demander davantage d'ériger des forts d'arrêt sur tous les chemins de fer, sur toutes nos grandes routes. Le devoir de la neutralité ne consiste pas à empêcher à tout prix qu'une troupe belligérante mette le pied sur notre territoire, ni même à défendre opiniâtrement chaque pouce de notre sol. La violation du territoire, dans l'espèce, n*est accomplie que si le passage est forcé. Jusqu'à ce moment il n'y a qu'une tentative, à laquelle nous sommes tenus de nous opposer en usant de bonne stratégie, et non en sacrifiant nos forces au maintien impossible d'un principe (1).

Il ne faut pas oublier d'ailleurs que les lignes frontières tracées par la politique des Puissances a ont affaibli l'échiquier stratégique du pays aux trois extrémités du triangle qui le configure (â) ». Dans ces conditions, les Puissances sont les premières à ne pouvoir exiger que nous arrêtions l'adversaire à toute première pénétration, au détriment d'une sage stratégie. Ce qui est vrai, c'est que la résistance doit être sérieuse et solide. 11 ne peut d'ailleurs être question de reconnaître aux belligérants u une sorte de contrôle préventif sur la manière dont

(1) LÉON Abendt, La défense nationale dewnt les Chambres (Revu£ générale, 1887).

(2) Voyez suj^a, p. 405.

la neutralité sera maintenue ». Comme le fait observer M. Arendt, cela aboutirait à « détruire la souveraineté du neutre dans le choix et Tusage de ses propres moyens de défense ».

in. Un point à dégager nettement aussi, c*est la liberté d'action que garde TÉtat neutre en cas de violation équivalente à un casus beUi.

Il peut se borner à repousser militairement les perturbateurs. Cet acte n'équivaut pas à une déclaration de guerre, bien que Ton emploie la force des armes. En usant de la force dans ces conditions, le neutre ne fait qu'affirmer pratiquement sa volonté de ne pas être impliqué dans les hostilités et de conserver la paix.

Il peut faire appel à l'action de garants neutres ou de garants belligérants, action bornée au même objectif limité. C'est le casus auxilii dont nous avons parlé. Le garant belligérant, dit fort bien encore M. Arendt, a intervient non comme ennemi, mais comme défenseur d*un intérêt européen exerçant une sorte de magistrature dont il doit rendre compte aux autres garants ».

Il peut, au besoin, s'allier avec l'adversaire du belligérant violateur contre ce dernier, mais il n'a aucun devoir juridique ou moral de le faire, parce que ce moyen peut n'être pas sans péril pour lui, non seulement au cas de défaite, mais en cas de victoire décisive de l'allié s'il est très puissant.

Tout dépend ici des circonstances. Le neutre doit les peser avec une extrême prudence avant de prendre une attitude qu'il n'est pas possible de fixer d'avance.

Les circonstances peuvent influer de même sur la mesure de participation du neutre aux hostilités en cas d'alliance. M. Léon Arendt fait observer que

La Belgique pourrait évidemment refuser Tusage de son

territoire pour des opérations autres que sa propre défense, de même exiger que ses troupes ne fussent pas employées ailleurs que sur le sol belge et pour la défense nationale, enfin, se retirer au moment où le danger aurait disparu. Cependant il est possible de prévoir certaines hypothèses où rissue de la guerre et le salut du pays dépendrait d'une agression en territoire ennemi, où la retraite de la Belgique affaiblirait ses alliés au point de compromettre le résultat tout entier. Dans ce cas, une participation plus large aux hostilités ne serait pas contraire au devoir de neutralité.

Quelque soin que l'on prenne, ajoute-t-il, de déterminer à l'avance la limite de l'intervention du neutre dans les hostilités, il sera toujours très difficile d'observer les obligations déduites des principes lorsque le conflit sera engagé, le neutre mêlé à la querelle, et les adversaires en présence • sur son territoire (1).

Il est facile de saisir, à la lumière de ces observations, combien la liberté politique du neutre, dans les circonstances les plus périclitantes, se trouve dégagée par le fait d^étre en mesure de suffire d'une manière solide à sa propre défense, et quelle influence préventive ce fait peut exercer sur la diversité des agressions et des arrangements en perspective.

Lorsque le neutre est amené par certaines violations ayant le caractère d'un casus belli à faire la guerre pour son compte ou à la (aire comme allié, on considère parfois la neutralité comme annihilée dans son chef. Il semble plus exact, en tant que le neutre n'est pas complice de la violation mais réagit contre elle, de considérer sa neutralité tout au plus comme suspendue. Il convient même de considérer le neutre dans ce cas et en dépit de la mêlée guerrière où il peut être engagé, comme revê-

(i) LioN Arendt, Les petits États, p. ST.

tant formellement plutôt que foncièrement la qualité de belligérant.

Il y a, en effet, au fond de son action, une revendication persistante de son statm propre, qui, affirmée déjà pendant la guerre, s'accuse juridiquement lors du traité de paix par Finapplicabilité du droit de conquête et le rétablissement justiflé dans Tétat antérieur.

Le neutre ne pourrait être induit en responsabilité définitive qu'autant qu'il aurait agi, non pas en défense, mais en violation de son status. Encore la mesure plus ou moins grave de cette violation doit-elle entrer en ligne de compte et n'esiil pas permis d'assimiler, à ce point de vue, certains faits de négligence à une complicité active et résolue.

Aucune responsabilité n'est d'ailleurs juridiquement imputable au neutre si, dans l'accomplissement consciencieux de ses devoirs et malgré le convenable usage de ses forces, il n'est point parvenu à soustraire complètement son territoire aux entreprises du belligérant violateur. Sans doute, pendant la guerre, ce fait n'est pas toujours complètement relevant au regard de l'adversaire qui, dans certains cas, peut être tenté de prendre certaines mesures de défense personnelle, — mesures distinctes d'ailleurs en soi, comme nous l'avons observé, des actes par lesquels on poursuit la satisfaction d'une réparation due. Mais lors du règlement définitif, ce fait garde toute son importance.

La simple impuissance résullaitt de l'infériorité dans certaines circonstances d'un petit Ëtat perpétuellement neutre lui est d'autant moins imputable qu'elle est dans les prévisions positivement accusées, et motive précisément le régime international spécial de neutralité permanente et de garantie conventionnellement stipulé.