CHAPITRE V

L'inoldence de la neutralité permanente dans le domaine de la souveraineté.

Dans son remarquable ouvrage sur les Lois et coutumes de la neutralité, Kleen part en guerre contre Tinstitution même des neutralités permanentes. Un paragraphe consacré à V <c illégitimité » de ce genre de neutralité renferme le passage suivant : « Le droit international ne peut prêter sa sanction à des actes politiques contraires aux principes mêmes qu*il proclame. Or, parmi ces principes figure celui que la souveraineté est un attribut essentiel de l'État et que la décision des questions de

paix et de guerre est une des fonctions inséparables de

la somreraineté (i). »

Sttis aller jusqu'à proscrire Finstitution des neutralités

permanentes, bon nombre d'auteurs ont cru voir en elle

une forme de protectorat entraînant quelque partage de

Il soQveraineté, un certain transport de prérogatives

souveraines d*un État à un autre.

D'autres, tout en reconnaissant que les souverainetés

en présence restent distinctes sur toute la ligne sans enchevêtrement, ont signalé dans l'institution de ce gaire de neutralité tout au moins quelque dégénérescence et une sorte d'atrophie des fonctions souveraines.

Ces points de vue ne sont pas exacts : nous allons le montrer en marquant nettement le point d'incidence de la neutralité permanente dans la souveraineté des États. La souveraineté, dans toute société politique, est le pouvoir suprême de régir cette société en vue de sa conservation, de son perfectionnement et du bien commun de ses membres. Dans chaque État, la souveraineté possède des organes et exerce des fonctions en rapport avec cette tàcbe» et c'est au fond pour remplir cette mission d'une manière plus complète et plus parfaite en une association plus haute, qu'elle entre en rapport avec la souveraineté d'autres États dans la communauté internationale.

Considérées dans leur vie de relation, les souverainetés qui se rencontrent dans cet ordre se caractérisent non par la franchise immanente et permanente de tout lien obligatoire réciproque, mais par l'affranchissement d'en-

(i) Richard Kleen, Lois et usages de la neutralité, 1. 1, p. 95.

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gagements imposés par une ?oIonté étrangère à leur propre volonté expressément manifestée ou justement présumée. La notion d'indépendance dans ce qu'elle a de réel exprime précisément cette vérité que les États ne dépendent pas, dans Tordre international positif, d'une autorité supérieure à la leur, qui puisse juridiquement leur imposer une règle qu'ils n'aient pas en quelque manière acceptée.

En fait, les États possédant sans conteste la plénitude de la souveraineté dans la vie internationale sont tous soumis à deux ordres d'obligations :

Obligations contenues dans le droit commun des peuples civilisés et qu'ils assument en vertu de leur qualité même de membres de la société des nations : c'est le droit des gens général.

Obligations découlant de conventions ou de coutumes particulières qui forment le droit international spécial des États.

En soi, l'existence de tels liens juridiques n'est nullement en opposition avec la souveraineté. « La souveraineté, dit fort bien Rivier, n'est point incompatible avec l'existence d'obligations internationales contractées par un État envers un autre et qui constituent, comme les obligations entre individus, un lien de droit, juris tHnculum entre débiteur et créancier (1). » Ces liens de droit s'offrent plutôt à nous comme le développement naturel d'une souveraineté apte à se lier elle-même dans l'accomplissement de sa mission; ils sont la manifestation de ce que l'on peut appeler la fonction obligationnelle de la souveraineté.

(1) RiviEai Principes du droit des gens, 1. 1, p. 52.

Envisagé dans ses résultats, Texercice de cette fonction ne peut pas davantage être considéré comme se résolvant en un amoindrissement de la prérogative souveraine. Sans doute, il forme des liens d*où il résulte que Ton ne peut plus juridiquement, sur tel point déterminé, prendre telle attitude que Ton aurait pu prendre sans cela. Hais cet aspect de la situation n'est pas complet. Les contrats, en droit international comme en droit privé, sont en général des échanges de services ou avantages, et leur 6n ordinaire comme leur résultat normal est non nne dépression, mais une fécondation de la sphère d'activité des contractants : tant il est constant qu'ils répondent !i la vérité des rapports qui relient les membres des sociétés humaines, aux légitimes tendances de ces membres et à leurs besoins réels dans la poursuite des divers buts de la vie.

L'existence d'obligations internationales spéciales n'est donc nullement un signe en soi de quelque déchéance de souveraineté. La question de savoir si et dans quelle mesure une obligation donnée revêt un pareil caractère ne peut être résolue qu'après un examen approfondi de la teneur de ce lien juridique et de son rapport avec la mission positive du pouvoir souverain dans la vie générale et particulière des États.

Ces points éclaircis, demandons-nous en quoi consiste la stipulation de neutralité permanente proprement dite. Elle consiste d'une part dans l'engagement pris comme ligne invariable de conduite par un État de ne se point mêler aux conflits armés entre d'autres États, d'autre part dans l'engagement par ces derniers de ne jamais impliquer le premier dans de semblables mêlées. La souveraineté nous apparaît dans ce double engagement

comme liée par Tobligation de ne pas (aire un acte d'ordre facultatif, et qu'il peut être pour beaucoup d'États aussi dangereux de réserver qu'illusoire de tenter de réaliser. 11 n'y a là, ce semble, qu'un usage très légitime de la fonction obligationnelle de la souveraineté.

La convention par laquelle un État s'engage en principe à ne point participer aux querelles des autres et s'assure en retour l'avantage de ne pas être impliqué dans leurs querelles, est aussi explicable en fait que justifiable en droit. Les mêlées sanglantes ne sont que trop fréquentes dans le monde international. Le dessein de procurer aux autres États la sécurité d'une attitude invariablement pacifique à l'égard de leurs conflits éventuels, en obtenant d'eux en retour une sorte de « mise hors conflits », peut être fort sage. La résolution arrêtée de ne se point commettre en de tels conflits est légitime et peut être commandée par un devoir de conservation propre et de procuration du bien commun de la nation. L'engagement de respecter une telle attitude peut n'être pas moins justifié. Il est certes plus facile de voir dans un tel agencement d'obligations un usage éclairé de la souveraineté que d'y découvrir un c( acte contraire aux principes mêmes proclamés par le droit des gens » et une abdication des « fonctions inséparables de la souveraineté ». Vainement soutiendrait-on que le résultat cherché peut être obtenu par une pratique suivie de la neutralité occasionnelle : car le but d'une sécurité réciproque contractuellement assurée en vue des éventualités en perspective, serait précisément manqué. La neuti*alité permanente a donc sa raison d'être comme telle et sa parfaite légitimité. Et c'est en outre fort justement que Westlake a pu affirmer, à l'encoutre de la thèse de Kleen,

qo6 rÉtat neutre à litre permanent est et demeure «pleinement souverain », que « la neutralité permanente n'implique pas une restriction à la souveraineté ou à l'indépendance d'un État (1) ».

Il faut en dire autant de Tobligation réciproquement contractée par divers États de ne pas livrer, dans les conditions du droit commun, au sort des armes, la solution éventuelle de leurs propres revendications respectives. Pareille convention, en effet, qui peut comporter des degrés et des modes divers, porte non sur un abandon du droit à la justice, mais sur le non-usage d'un moyen grossier et très imparfait de la poursuivre, moyen auquel les États peuvent substituer dans telle mesure qui leur convient, par un exercice éclairé de la fonction obligationnelle inhérente à leur souveraineté, une procédure moins barbare et moins aléatoire, comme l'arbitrage. Le choix de la procédure arbitrale en effet, ainsi que nous l'avons montré dans notre Mémoire aux Puissances sur l'organisation de l'arbitrage international et que, nous le démontrerons bientôt encore, « n'implique pas une abdication, il suppose un usage éclairé de la souveraineté ».

Certes, nous admettons qu'un État examine à son point de vue la question de convenance qui se présente quant à l'admission par lui, dans une mesure plus ou moins large, de la procédure arbitrale. Ce qui nous parait inadmissible, c'est que l'on pose la question du rejet de cette procédure sur le terrain des principes et que l'on croie pouvoir se retrancher dans ce que l'on appelle

(i) Westlakb, Notes sur la neutralité. (Revub de droit Il«TBR^A•