INTERNATIONALE DE LA BELGIQUE

Les États peuvent s'associer pour la poursuite de buts nombreux dans l'ordre pacifique. Ils peuvent aussi s'allier pour la guerre, soit qu'ils entendent faire cause commune dans cet ordre, soit qu'ils veuillent se prêter, dans le même ordre, une assistance particulière et limitée.

La faculté de former des alliances de portée belliqueuse est un attribut de la souveraineté. Dans quelle mesure son exercice est-il juridiquement tempéré par l'institution de la neutralité permanente?

Dans la mesure de l'incompatibilité que peut présenter cet exercice avec l'essence même de la neutralité permanente, laquelle exclut toute immixtion dans les hostilités étrangères.

Lors donc que l'alliance apparaît comme une forme de cette immixtion, elle se révèle, pour cette cause et dans cette mesure, comme inconciliable avec le systèaie de la neuti*alité permanente.

f. — Les alliances interdites.

Comne application de la règle que nous venons de forinuler, il faut considérer comme incompatibles avec (e système de la neutralité permanente :

^"^ L.es alliances offensives par lesquelles on entend £iir^ c^siuse commune avec d*autres États pour agir hosti- 'eroent: soit contre toule nation quelconque, soit contre un pays déterminé.

^ L.es alliances par lesquelles on entend céder à daut ^^^ États» à titre d'auxiliaire, des avantages particuliers excluant en droit commun la conservation de la n^uti-alîté, par exemple Toccupation d'une place forte. t.e&i. i^ne forme de participation aux hostilités. . ^^ L.€s alliances contenant l'obligation pour le neutre 'ti^i*^ permanent de défendre par les armes un autre j y^ s^oit par voie d'engagement principal, soit sous **^^ de garantie.

*-^ Belgique, bien qu'ayant pris part en 1867 à la

^lércnce réunie à Londres pour régler la question du

^^â'-Duché de Luxembourg, n'a pas assumé la garantie

^^^tiue dans le traité intervenu à ce sujet. Le para-

'^^Phe 4 de l'article S s'exprime comme suit : « Ce prin-

Pe ^Qt et demeure placé sous la garantie collective des

•^issances signataires du présent traité, à l'exception de

^^Igique, qui est elle-même un État neutre. » Kemar-

^. ^<^s qu'une disposition réservant simplement lesobliga-

^Hs éventuelles de la Belgique du chef de la neutralité

^P^tuelle, était ici juridiquement suflBsante. Il y a

^Ique marge entre une telle réserve et Texcepiion

^^ignée dans le traité.

Observons que la Belgique ne pourrait s'engager i assister par des secours de guerre une autre puissance en cas d'agression, inéme à charge de réciprocité. Eu d'autres termes, la Belgique ne peut chercher ses sécurités dans des actes qui ne sauvegarderaient pas sa neutralité.

S. — Les alliances liciles.

Si la Belgique ne peut assumer la défense d'autrui pour obtenir en retour une meilleure défense de soimême, si une alliance défensive réciproquement parfaite n'est pas conciliable avec sa neutralité, il n'en est pas de même d'une alliance défensive imparfaite, c'est-à-dire telle qu'elle assure la propre défense du pays sans le commettre par réciprocité dans la défense d'autrui par les armes. Piccioni croit, il est vrai, que dans la pratique un État neutre ne trouvera à négocier une alliance défensive que s'il accepte des obligations réciproques de même nature (1). Mais il oublie que dans les traités des avantages de nature différente peuvent parfaitement se compenser, suivant les intérêts fort divers parfois des parties.

Dans l'ordre des relations avec les puissances garantes, la formation d'une alliance défensive imparfaite, indépendamment de toute autre considération, serait à la vérité sans cause, puisque l'obligation du secours de la part de la puissance garante résulte déjà du traité constitutif de la neutralité garantie. Mais on peut concevoir dans cet ordre des traités réglant le mode pratique d'exé-

(i) PicaoNi, Essai sur la neuiralité perpétuelle, p. 8â.

cation de la garantie, auxquels participerait légitimement la Belgique. On sait qu'en 1870, des raisons de convenance seules ont engagé l'Angleterre à ne pas associer plus directement la Belgique à la négociation des traités réglementaires de la garantie et que la coopération de la Belgique à sa défense, dans les conditions spéciales qui se présentaient, a été présumée et réservée.

Dans l'ordre des relations avec des puissances non garantes, la question se ramène en quelque sorte pratiquement à celle d'une alliance hollando-belge. Il n'est pas sans intérêt d'examiner spécialement ce point délicat.

3. — L'alliance hoUando-belge. — Les bouches de l'Escaut et la neutralité permanente de la Belgique.

Toutes réserves faites quant à l'opportunité du procédé et aux moyens de bonne entente avec les garants, rien n'empêcherait juridiquement la Belgique, au cas où une puissance voisine comme la Hollande aurait un intérêt de premier ordre au maintien de la neutralité belge, de conclure avec cette puissance une alliance défensive imparfaite qui, sans engager la Belgique dans une réciprocité quant aux secours de guerre, pourrait lui ménager de précieux moyens de défense de son indépendance et de sa neutralité. Tel serait un concert qui, sans forcer l'armée belge à sortir de ses frontières, assurerait à celleci le concours de l'armée hollandaise en vue de barrer plus sûrement la traversée du territoire belge.

On peut aller plus loin encore et soutenir qu'il n'y aurait juridiquement rien de reprochable dans une alliance hollando-belge en vue d'une défense réci-

proque parfaite au cas et dans la mesure où elle serait rendue nécessaire par une guerre qui, englobant en même temps les deux pays dans une même attaque, ferait dépendre Tefficacité de leur défense respective de la combinaison de leurs communs efforts. Il n'est pas difficile en effet d'imaginer telle hypothèse où par le fait la cause des deux pays deviendrait commune et leur défense indivisible. En s*engageant pour ce cas à agir de concert sous la loi d'une indivisibilité qu'ils n'auraient pas provoquée et à laquelle ils ne pourraient se soustraire sans compromettre l'efficacité de leur propre défense, les deux États n'agiraient pas d'une manière illégitime. Nul ne pourrait leur en faire grief. Les garants de la Belgique surtout ne pourraient se plaindre en droit d'une action qui, dans l'intention de la Belgique comme dans la réalité des faits, n'aurait eu pour objectif que la défense efficace de son propre territoire et qui n'aurait aidé à la défense d'autrui que par suite d'indivision et dans la mesure de cette indivision même.

Après cela, on peut se demander si des combinaisons prévisionnelles de cette nature sont bien nécessaires. Les éventualités se présentant, un concert défensif serait d'autant plus facile à réaliser qu'il serait plus impérieusement commandé par les circonstances. Les meilleures alliances, les plus durables, ne sont pas toujours celles qui sont scellées par un instrument diplomatique. La communauté d'intérêt dans les questions vitales peut établir une solidarité naturelle plus étroite que toutes les alliances. Comme le dit le grand historien latin :

Idem velle, idem noUe, ea demum firma amicUia est.

Il n'est pas sans intérêt de rappeler ici comment les garants de la Belgique ont apprécié eux-mêmes les

^ices rendus par notre pays à la Hollande au point ^^ vue de sa défense à elle. Loi*sque le Gouvernement ^^'iandais demanda à intervenir dans la question des ojieresses en se fondant sur les anciens traités de la ^^rière, la. Conférence de Londres lui répondit que la 9(1 ^^^'i6 Constitution internationale de la Belgique offrait Çr . ^ys-Bas « le boulevard que devait leur assurer le ' '^^e de la barrière, avec cette différence que le système iltist barrière leur imposait Tobligation coûteuse d'entretenir des garnisons ».

I^our saisir d*autre part combien un rapprochement hollando-belge dans des vues de défense concertée et à certains égards combinée, rentre dans Tesprit de l'œuvre établie par la Conférence de Londres et dans Tintention <|e ses auteurs, il suffit d'observer que toute la Constitution internationale de la Belgique est en quelque sorte ^"Pplélive d'un accord considéré, dans les circonstances ^^ moment, comme impossible à agencer en fait. ^^ Il n'appartenait pas aux Puissances, dit l'Exposé du système suivi par la Conférence de Londres, de juger des ^^ses qui venaient de rompre les liens qu'elles avaient ><t>rinés. Mais quand elles voyaient ces liens rompus, il leur appartenait d'atteindre encore l'objet qu'elles s'étaient Proposé en les formant. Il leur appartenait d'assurer, à ^^ faveur de combinaisons nouvelles, cette tranquillité de ^Europe dont l'union de la Belgique avec la Hollande ^^ait constitué une des bases. » Rien de plus conforme ^^ fond à l'économie de l'œuvre voulue par la Conférence ^^ Londres qu'un rapprochement des deux nations fondé Aon plus sur l'amalgame à l'intérieur et sur une pensée d'antagonisme à l'extérieur, mais sur la puissance du sentiment national des deux États, les unissant sous la loi

féconde de Tindépendance réciproqae et de l'assistance mutuelle. Rien de plus naturellement appareillé au bat loyal de la conservation des deux peuples, de la sécurité des autres États et de l'affermissement sur des bases solides de la paix dans l'Europe occidentale.

Ajoutons qu'eu égard au caractère des guerres modernes et à la rapidité actuelle des opérations stratégiques, qui peuvent rendre la prestation de la garantie plus difficile et moins sûrement efficace, bon gré qu'en aient les garants, l'alliance défensive avec un voisin dont les forces vives sont en quelque sorte utilisables k pied d'œuvre semble particulièrement indiquée.

En définitive, il ne faut pas assimiler des États comme la Suisse et la Belgique à des États dépouillés du droit de pourvoir eux-mêmes, dans leur souveraineté, à leur défense propre. Sans doute ils ne peuvent satisfaire à cette exigence en se mêlant à des conllils étrangers; et la garantie, entre autres avantages, leur offre des compensations k ce point de vue. Mais cette réserve observée, la souveraineté du neutre k titre permanent garde son empire, et Ton ne saisit pas le titre juridique sur lequel on pourrait se fonder pour interdire au neutre permanent une alliance défensive k objectif limité avec un autre État décidé k demeurer neutre pour se sauvegarder lui-même et dont la conduite nette et loyale k ce point de vue ne serait d*ailleurs de nature k porter ombrage à personne.

c( Il faut se garder, dit justement Arendt, d'aller jusqu'k défendre, sous prétexte de sa neutralité permanente, toute espèce d'alliance k la Belgique. L'opinion qui prétend qu'elle n*en peut conclure aucune est évidemment exagérée et repose sur une appréciation incomplète

de la position et des devoirs du pays neutre. Il existe des alliances que ce dernier peut former sans manquer k aucune de ses obligations; ce sont les alliances qui ont pour but sa propre défense et le maintien de sa neutralité. De tout temps, la faculté de faire des traités de cette nature a été reconnue aux neutres, et Thistoire politique montre d'assez fréquents exemples de son exercice. Rien n'empêche que la Belgique ne puisse, dans le cas d'une guerre où sa neutralité paraîtrait menacée, s'allier dans un but semblable avec une puissance voisine, avec la Hollande par exemple, pour laquelle le maintien de cette neutralité serait, dans des circonstances données, un intérêt de premier ordre (1). »

Peu d'années après la conclusion des traités de 1859, M. Lebeau, parlant du concert hollando-belge, s'exprimait déjà comme suit : « La défense de la neutralité belge, disait-il à la Chambre des Représentants dans la séance du 30 mai 184?, peut très bien être combinée avec une puissance voisine qui a et qui peut se reconnaître un commun intérêt, toute son histoire l'atteste, à l'inviolabilité du territoire belge.

» Évidemment, le premier, le plus naturel allié de la Belgique, dans le cas de certaines attaques contre son indépendance, c'est la Hollande. Et bien que des alliances formelles nous soient interdites, il y a un concert qui peut toujours être organisé, surtout à la vue de symptômes qui menaceraient la paix de l'Europe.

» N'est-ce rien qu'une coalition au jour du danger?

» N'est-ce rien que le concours de deux puissances

(i) Arendt, Essai sur la neutralité de la Belgique, p. 92.

disposant chacune d*un budget de cent millions, chacune d'une armée de cent mille hommes? Ne serait-ce rien, Messieurs, comme mesure conservatoire, qu'une pareille rédération, alors que d'autres intérêts également attachés à l'indépendance de la Belgique ne tarderaient pas à venir confondre des forces plus imposantes avec les forces que nous aurions mises sur pied d'un commun accord avec nos voisins, nos anciens compatriotes? Car, Messieurs, politiquement et commercialement, j'ai déjà eu l'occasion de le dire, la vraie destinée de la Belgique, les vrais intérêts de sa politique sont de se rapprocher de jour en jour de la Hollande.

» Messieurs, il n'y a pas de haines nationales qui tiennent contre un grand intérêt politique. N'avons-nous pas vu l'Europe elle-même, contre laquelle la Hollande venait de s'insurger, accourir avec empressement au secours de cette même Hollande lorsqu'elle fut attaquée par les armées de Louis XIV? Pourquoi, Messieurs? Parce que, je le répèle, les haines nationales, les ressentiments nationaux ne tiennent jamais devant un grand intérêt politique, devant la raison d'État. »

Voici, d'autre part, comme s'exprimait M. Beernaert, le 4 mars 1901, à la Commission chaînée de l'étude des questions relatives à la situation militaire : « A mon avis, nos situations politiques sont désormais indissolublement liées : je ne comprendrais pas une Belgique libre si la Hollande ne Tétait pas aussi, et réciproquement.

» A défaut de traités, et nous n'en pouvons pas faire, au jour du danger la communauté des calculs déterminerait quelque symétrie dans les résolutions, et je crois que s'il y avait sur la Meuse, de Dinant à Maestricht, 80,000 ou 100,000 Belges et 40,000 Néerlandais, nos

terrjt^lipg^ seraient sûrement respectés par les belligérants. »

*^^ppeIons ici qae, lors de la révolution de 1848, au "ï^^naeni où de graves éventualités paraissaient menatantes, le comte de Randwyck, Ministre des Affaires ^^an^ères des Pays-Bas, fit la déclaration suivante au ^tn de la seconde Chambre des États Généraux (7 mars ^^4S) : (c Au moment où nous prenons des mesures pour l^ sécurité du pays, c*est une circonstance heureuse qu'il ^ègne entre le Gouvernement des Pay&-Bas et celui de la Belgique la meilleure harmonie et le meilleur accord. Le Ministre du Roi à Bruxelles a été chargé de déclarer qu^ici Ton espère et l'on souhaite que la neutralité de la Belgique, neutralité si importante pour le repos de l'Eu- ''^^pe, sera conservée, et que la Néerlande attache la plus Si^dnde importance au maintien et à la confirmation des ^i^ités existants. Elle ne souhaite rien et n*a d'autre but 9<ie la conservation de l'indépendance de la Belgique et 'a consolidation des liens qui unissent à présent les deux

^^ Ces ouvertures ont été accueillies par le Gouvernement, belge avec la plus grande satisfaction, nous en ^^^i^s reçu plus d'une preuve. »

^^ppelons encore qu'en 1855, au moment où s'exer-

^* t. une pression diplomatique pour entraîner les petits

^ta^^ dans la guerre d'Orient, le Ministre des Affaires

^ît^^^H^jères des Pays-Bas dit au général Willmar, agent

"* Ciouvernement belge : « Vous êtes neutre de droit, je

ens à vous pour demeurer neutre de fait. »

la

ce qui concerne un autre point de grande impor- — les bouches de l'Escaut occidental et l'accès de ' 'e d'Anvers, — remarquons que la Hollande, indé-

pendamment de toute alliance, aurait en temps certains devoirs à remplir.

D'une party elle devrait s'opposer au passage des belligérants en territoire belge par son territoire fluvial. Les cours d'eau internationaux tels que l'Escaut, encore que soumis par rapport au commerce au régime de la libre navigation, demeurent partie intégrante du territoire des États riverains.

D'autre part, la Hollande devrait laisser libre passage aux forces appelées à participer à l'exercice de la défense de la Belgique contre toute agression.

Cette double exigence résulte à titre spécial des traités par lesquels la Hollande a reconnu la neutralité permanente de l'État belge (traité de 1839 entre la Belgique et la Hollande) et la garantie des puissances (traité de 1859 entre la Hollande et les cinq puissances). La prestation effective de ce double office peut être d'autant plus légitimement attendue que la Belgique, comme le rappelait la Conférence de Lpndres, sert largement, de son côté, de boulevard aux Pays-Bas. Il est juste, l'Escaut occidental étant du côté de la mer le seul accès d'Anvers pour les navires de guerre, que la Hollande ne décline pas la tâche d'empêcher cet accès par des moyens défensifs appropriés au sérieux accomplissement de cette fonction, alors surtout que ces moyens sont en quelque sorte sous la main et que d'autre part la flotte, réservée pour une autre fin, suffirait à peine éventuellement à cette destination. En 1873, à propos du projet de loi concernant le système de défense de la Hollande, le Ministre de la Guerre de ce pays s'exprimait en ces termes : « Les forts d'Ellewoutsdijk et de Neuzen forment en quelque sorte une liaison d'Anvers avec la mer et la Néerlande. Il est très important pour nous de pouvoir

commaader les bouches de FËscaut occidental, car c'est an des meilleurs cours d -eau du monde, soit pour le commerce, soit pour la guerre. » ' ..

. Observons enfin que le blocus de TEscaul, même au cas où la Hollande serait belligérante, ne serait pas admissible tout au moins au regard de la Belgique perpétuellement neutre, assise aux deux rives de ce fleuve international. En 1805^ TEscaut étant bloqué et la Hollande belligérante, le navire Frau lUabe, après avoir été pris, fut relâché, sa destination étant le port neulre d'Anvers. Il n*est pas sans intérêt de rappeler également ici qu'en 1870, le blocus des côtes allemandes de la mer du Nord n'a pas été étendu aux bouches de l'Ems, en partie hollandaise.

En examinant la question des alliances de portée belliqueuse dans leur rapport avec la neutralité permanente, nous avons fait abstraction, d'une manière générale, du point de savoir si l'alliance est réalisée au moment ou au cours de la guerre, ou si elle est nouée en vue d'une guerre éventuelle.

Dans le premier cas, le fait de se constituer allié dans des conditions inconciliables avec l'essence de la neutralité permanente est une violation effective et actuelle de celle-ci.

En ce qui concerne le second cas, il convient d'observer qu'avant que la paix ne soit rompue et que le cas d'alliance. ne se réalise, il n'y a pas à proprement parler et il ne peut y avoir violation efiective et actuelle de la neutralité. Jusqu'alors, il peut y avoir dessein plus ou moins . ID^nifesté, . mais . non exécuté, de vipler le régime de

lealralité, dessein qui peut susciter des défiances plus lu moins accentuées, des préparatifs de sanvegarde contre me riolation appréhendée, mais enfin qui n'actualise pas u point de vue formellement juridique une rupture de a neutralité.

La différence doit élre maintenue, non pour donner u neutre à titre permanent pleine carrière de prendre, vant l'échéance, des attitudes que la prévoyance lui ommande de ne pas prendre, ou pour l'exonérer des esponsabilités positives de l'avenir, mais pour conserver ux situations juridiques leur vérité et pour prévenir les onséquences que l'on pourrait tirer, sans raison suffiante, de la méconnaissance de ces situations.

Nous allons précisément mettre ce point en lumière D étudiant distinctement, après le système des obli- ;alions qui tempèrent l'exercice de la souveraioelé, le ystème des précautions qui entourent cet exercice.

lECnON M. — Lb lyBttaM dM prénullom inbèranîM à l'n da la MuvertJnett dut la puts Intsmatlonat belg*. U BMrtralitt at h tampt de paix.

Dans le régime spécial constitué par le pacte intemaional belge, — comme en général dans tout système de 1 neutralité permanente, — il importe souverainement e distinguer les prestations exigibles en elles-mêmes et our elles-mêmes, et les précautions !i prendre en vue 'être !i même de faire face, le cas échéant, à ces restations.

La neutralité est une relation de paix en temps de uerre et avec des belligérants. Elle ne se conçoit point ans le concours de ces deux éléments : une lotte armée imitée à quelques puissances, un ordre de relations

P^cifi^u^^ gntre les Étals demeurés étrangers à cette lutte

'-'f |es ElUsits qui s'y trouvent engagés. Lorsque toutes les

'^«tions sont en paix, la neutralité et le cortège de règles

^su't:u tives de son status juridique ne peuvent exister,

I ** '^ >"s^ison que la donnée même qui sert de support à

^. ^^^î»t:ence fait défaut, — à savoir un état de belli-

t^ qm^i est vrai, c'est que l'on peut s'engager en temps ^^ P^ix. à pratiquer la neutralité en temps de guerre, t. est ^îx:^sî qQ'à côté d'une neutralité occasionnellement adopté^ dans le flagrant d'un conflit armé et pour ce ^^^ ^^* on peut distinguer une neutralité anticipative-

ipulée en vue d'une guerre ou même de toute ans l'avenir.

merti:

^ * — - Les stipulations de neutralité et leur portée

juridique.

. ^'^^rquons bien la portée juridique de pareilles

s p *^t-îons. L'existence de la neutralité et son régime

. ^^•^cnt liés à l'éventualité de la guerre. On con-

^ •« simplement que tel État suivra en cas de guerre

. '^^ne de conduite. En d'autres termes, on s'engage

.• ^*l^ment à faire, le cas échéant, une prestation

1 ^^^inée. De telles stipulations ont l'avantage de

. Z^*" sous le sceau d'un engagement immédiat une

^^ . ^^e éventuelle : celle de la neutralité. Mais elles ne

1^ ^^ manifestement pas un régime de neutralité en

^ . ^^ de paix. Moins encore transportent-elles dans la

Wi^- ^es exigences liées par leur nature à l'état de

^* gérance.

ti'existe pas, il ne peut exister de neutralité en de paix.

Les slipulalions de neutralité, consistaot propremeat dans l'engagement actuel de fournir une prestation éventuelle subordonnée au cas de guerre, ne donnent point naissance par elles-mêmes à un système de prestations juridiques exigibles en temps de paix.

Juridiquement, il ne peut davantage y avoir, en temps de paix, une violation réelle de la neutralité, par ce motir qu'on ne peut violer on régime qui n'est pas arrivé à l'existence.

Tout cela est et demeure vrai, sans qu'il y ait lieu de distinguer si la stipulation de neutralité vise l'observance éventuelle de ce régime pour une guerre déterminée ou applique la même observance à toute guerre k venir. La série plus ou moins complète de cas prévus dans la stipulation ne peut changer, à ce point de vue, la nature même du contrat.

§ 3. — La prophylaxie dk la neutralitë.

Est-ce à dire qu'il ne puisse y avoir et qu'il n'y ait en effet en temps de paix, pour les États engagés dans une stipulation de neutralité spéciale ou générale, aucune mesure de précaution à prendre en vue de se trouver k même de pratiquer, le cas de guerre échéant, le régime de la neutralité? Nullement, mais ceci est tout antre chose. Ces mesures n'appartiennent pas de leur nature au système des éléments strictement exigibles de la stipulation de neutralité. Par cette stipulation, les parties conviennent de la prestation d'une attitude déterminée — l'attitude pacigérante — pour une catégorie d'éventualités en perspective — les conflits armés. Presler cette attitude le cas échéant, voilà ce qui est m nlutiotte et ce qui devient, l'éventualité se produisant, exigible

comme teh Leà mesures ï prendre en vue de se trouver i même de faire face» au moment donné» à cette prestation sont l'affaire personnelle du neutre. Elles appartiennent à ce que Ton peut appeler la prophylaxie de la neutralité.

Elles ont généralement le caractère de conseils de prudence : elles tendent à ne pas rendre difficile au neutre l'accomplissement, au moment voulu, de ses obligations juridiques.

Elles peuvent revêtir le caractère de devoirs de prévoyance en tant qu'elles détournent le neutre de certaines situations ou de certains engagements dont Texistence peut compromettre et dont la persistance rendrait, le cas échéant, impossible l'accomplissement de ces mêmes obligations.

On conçoit des hypothèses oil le neutre, durant la paix, faillirait d'une manière plus ou moins grave aux mesures prophylactiques dont nous parlons. Le neutre peut ainsi susciter des défiances et justifier chez ses co-contractants des préparatifs de sauvegarde en rapport avec des éventualités devenues menaçantes. On conçoit encore des hypothèses extrêmes, quoique invraisemblables, où le neutre prendrait durant la paix une attitude équivalente en quelque sorte à une dénonciation de la convention de neutralité. Mais ces situations diverses sont distinctes au point de vue du droit et ne doivent pas être confondues avec le fait de la violation actuelle et réelle de la neutralité. La comptabilité juridique, si l'on peut s'exprimer ainsi, n'est pas la même dans ces différents cas. Ce dont il faut se garder, c'est d'ériger des mesures préparatoires ou prévisionnelles en vue de prestations à fournir éventuellement, en obligations juridiques exigibles avant même l'éventualité qui

peut donner naissance ii ces prestations. Il ne fant pas ouvrir la porte à l'arbitraire sous prétexte d'infractioii& virtuelles i la neutralité.

Pareil procédé serait non seulement contraire au droit, mais plein de dangers. Il pourrait en effet aboutir à placer une grande partie de la vie internationale et même nationale du neutre sous une sorte de haute surveillance exercée par ses co-con tractants. Ceuii-ci pourraient intervenir sous prétexte que la neutralité permanente est violée durant la paix. S'ils sont plusieurs, ils pourraient formuler des exigences unilatérales, même divei^entes, même contradictoires. El le conflit sur de prétendues obligations internationales qui ne s'actualisent qu'en temps de guerre pourrait, en pleine paix, allumer une guerre générale.

H ne s'agit pas ici d'exonérer les neutres de toute responsabilité quant k toutes les licences qu'ils pourraient se permettre en temps de paix. Il ne s'agit pas davantage d'affrancbir les petits États de cette dérérence sans servilisme qu'ils ne peuvent manquer d'avoir, dans leurs comportements, pour leurs « grands Trères ».

Il s'agit de distinguer le droit de la politique et de ne pas conibndre des obligations exigibles par elles-mêmes et pour elles-mêmes lorsque s'actualise une éventualité déterminée, avec des précautions qui n'ont point ce caractère. L'histoire prouve d'ailleurs, au point de vue des résultats pratiques, que les progrès dans l'affermissement du status juridique des neutres comme dans la loyale politique de la neutralité sont mieux assurés par la vigilance des petits États pacifiques à se sauvegarder eux-mêmes, que sous des tutelles plus ou moins absorbunies.

Étodiés à la lumière de la distinction capitale que noQs venons de faire entre Tordre des prestations découlant de la neutralité et Tordre des précautions inhérentes i son régime, beaucoup de problèmes, objets d'interminables controverses, se résolvent d'eux-mêmes.

L'ordre des prestations vise le temps de guerre : il consiste essentiellement dans la pratique effective du régime de neutralité, antérieurement accepté comme ligne éventuelle de conduite.

L'ordre des précautions concerne surtout le temps de paix. Il consiste essentiellement dans la prévoyance à ne pas s'engager dans des voies qui ne s'harmonisent point avec la ligne de conduite à tenir éventuellement.

Dans cet ordre, l'État lié par une stipulation de neutralité considérera comme un devoir pour lui de s'abstenir, en temps de paix, d'engagements dont la réalispiion ne serait point compatible, le temps de guerre s'ouvrant, avec la pratique de la neutralité.

Il considérera comme prudent pour lui de ne pas s'aventurer, en temps de paix, dans des voies qui pouri^ient rendre particulièrement difficile, en période de l^lligérance, la pratique de cette même neutralité.

aurais à de justes exigences quant à l'exécution de

"^ ^Àligations effectives, il ne sera pas sujet à des

^^^-^bilités anticipées, aussi dangereuses en fait qu'in-

/W^^^bles en droit. Toutes questions de loyauté et de

y<i8f;^ Référence sauves, il demeurera libre dans le présent,

^^s responsabilités de l'avenir.

question des unions douanières et celle des ces- ^e chemins de fer ont mis en relief en Belgique ^cas intéressants relatifs à la prophylaxie de la neu- . Nous allons les examiner.

sior deift

§ 5. — Les uifiOHS DOUANiinss.

louaniëre est l'accord de plusieurs Élats poor ! eux leurs lignes de douane et pour adopter rentières non communes un tarif uniforme lartagent les produits.

âges économiques d'nne telle association sont Is peuvent être accompagnés de conséquences linistralif immédiate» et d'ordre politique ns éloignées, qui sont de considérable impdr-

[>n de savoir si un État neutre à titre permaintracter une union douanière avec un autre ■e envisagée à la lumière de la distinction que faite entre ce qui est d'obligation el ce qui est m dans le régime de la neutralité.

! de la neutralité permanente n'emporte pas rdiction des unions douanières, el le fait de ne telle utiion ne constitue pas une infraction . Ce n'est point en elle-même et pour elle 'union douanière peut être reprochable; c'est ation de ce que certaines unions peuvent leurs lianes ou entraîner dans leur cours qu'il

lieu d'en peser les conséquences.

de vue des précautions qui rentrent dans ùe de la neutralité permanente, la question >le de prendre des aspects différents, suivant des Ëtats neutres k titre permanent, suivant

de leurs partenaires en union douanière, tiversité d<» situations faites au commerce ers pays.

Pour UQ très petit État tel que le Graud-Ducbé du (iaxembourg, ruiiion ;douanière avec un Êlal voisin peut être aoQ seulement respectable en vertu des antécédents, mais indispensable à certains égards, à raison de Texi- S^îté du territoire et de la condition économique qui en ^lle. Le protocole n*» 2 de la Conférence de Londres, aa9 mai 1867, renferme sur ce point le passage suivant :

M. le baron de Tornaco exprime le désir dlntroduire un paragraphe pour sauvegarder les droits commerciaux du uraocl-Duché et la faculté de conclure avec un Etat voisin une union douanière.

^' '^ambassadeur de Prusse croit que la question soulevée par M. le baron de Tornaco est étrangère au sujet des délibérations de la Conférence. Il est d'avis que Farticle dont il s'agii ne porte aucune atteinte ni au traité d'union douanière, qui existe déjà, ni, en général, aux droits commerciaux du Grand-Duché.

^M. les plénipotentiaires de rAutriclie, de la France et eia Uussie sont également d'avis que la neutralité dont P^rie le projet de traité est une neutralité essentiellement '"^îre, et qu'il n'y a rien dans les dispositions de ^Ucle 2 qui s'oppose à la faculté du Grand-Duché de nclu^^ un traité de commerce avec un Etat voisin. . ""^^3sus, M. le baron de Tornaco se déclare prêt à *rer l'^nuendement qu'il a proposé, considérant les opi- *is érinises comme donnant à rarlicle 2 une interpré- ^^ a^llsfaisante, et cet article est adopté.

*^ ^^f)us portons le regard sur les sphères qui

^^^ï^tent Textréme opposé des États minuscules, si

P . Considérons les continents formant les diverses

, *^^^ du globe, nous observons que l'association

^*^re d'une partie du monde telle que TEurope peut

présenter, dans certaines circonstances, tem)iorai rement lout au moins, le caractère d'une mesure indiquée à l'égard de nations qui adopteraient une politique commerciale compromettant très gravement les intérêts communs à un groupe considérable d'autres États. Qui sait si ce n'est pas sous la forme d'union douanière que les Étals-Unis d't)urope sont appelés à faire leur première appariliou dans le monde à venir? Les États neutres pourraient être amenés, par la force des choses, à participer à une telle politique commerciale solidaire, où le nombre et la qualité des adhérents seraient de nature à donner quelque apaisement à leurs appréhensions et quelque compensation aux préjudices inhérents à une politique de retorsion.

Entre les deux termes esirénies que nous venons de considérer, il j a place pour l'inlinie variété des sitnations intermédiaires et pour des degrés divers d'association douanière qui peuvent heureusement resserrer les liens économiques entre les peuples et élargir la base d'opération de l'industrie, sans prendre le caractère de mesures de défense économique.

Four des Etats secondaires tels que la Suisse et la Belgique, certaines unions douanières peuvent engendrer une fusion économique dont les conséquences politiques en perspective doivent être mûrement examinées.

Sans doute, toute forme d'association douanière de ces États avec tout autre État ne revêt pas indistinctement le même caractère. C'est ainsi qu'une union douanière de la Belgique avec la Hollande pourrait ne pas affecter de manière bien compromettante la constitution internationale du pays.

A divei'ses reprises, notamment en 1836, de 1840 il

io4S et ^Q 1868, la Belgique a vu surgir des projets flODion douanière avec la France. Plusieurs ont été à pejQe esquisses, aucun n*a été dans le cas d*aboutir. *• Gaixoi, qui s'est fait, en 1842, le défenseur — sinon '^P^^tîsan absolu — d'une union douanière franco-belge, Diiesiiail^ pas à déclarer que cette union « serait pour a rraoee un accroissement de poids et d'influence en Europe (i) „. Et c'était là, ce semble, aux yeux de l'émi- ^^^^ homme d'Étal, sa principale raison d'être. Seule- ^^ nous ne voulions pas, dit-il ailleurs, faire payer ^er à notre industrie et à nos finances l'avantage ^ que devait nous valoir l'union douanière ». Ce ^ pas présenter cetle union à l'Europe par un côté

ment

^"IffVACUlièrement recoramandable. On pouvait être amené il demander en effet, dans ces conditions, — et la diplomatie anglaise, qui s'est toujours intéressée particulièrement à nos destinées, ne manqua pas de le faire, en accord avec les autres Cours du Nord, — si cette action spéciale sur la distribution de l'équilibre européen était tout à fait dans la vocation politique de l'État neutre à litre permanent. Dès le 25 décembre 1840, le ministre d'Angleterre k Bruxelles avait déclaré <( qu'aux yeux de son Gouvernement cette union commerciale entre la France et la Belgique sérail incompatible avec les traités de 1831 et de 1859 ». C'était aller loin, mais l'on n'était pas éloigné de la vérité en supposant que la France poursuivait avant tout, dans les circonstances d'alors, un but politique.

(i) GoizoT, Lettre du SO novembre 4842 au ministre de France à Berlin (Mèmoiebs pour servir a i/histoire de mon temps, t. VI, pp. 276-984).

Posant la question sur un terrain intéressant. M. Goizot formula l'hypothèse suivante :

Lord Aberdeen reconnaît à la France et à la Belgique le droit de foire, entre elles, des traités de commerce, dussent ces traités être nuisibles, économiqu entent parlant, aus intérêts des États tiers. Que dirait-il si la France et la Belgique abolissaient chacune, sur leur frontière commune, tout droit de douane el si, en même temps, la Belgique, par un acte de son Gouvernement seul, «établissait sur ses autres frontières le tarif et le régime actuel des douanes françaises, sans qu'aucun autre changement s'accomplît d'ailleurs dans les relations et l'administration intérieure des deux États? Je ne dis pas qu'un tel système fût praticable, mais à coup sûr ce serait là un de ces traités de commerce contre lesquels lord Aberdeen lui-même reconnaît qu'aucun Gouvernement étranger n'aurait le droit de protester. Pourtant, concluait M. Guizol, l'union douanière serait complète.

Abstraction faite des dilTicultés résultant présentemeni le l'introduction, dans tant de traités de commerce, de la clause — formulée sans réserve — de la nation la plus favorisée, on peut répondre que ce n'est pas simplement la forme, mais le fond de l'union douanière qui loit être examiné. Sa réalisation par une voie détournée jeut n'être pas moins sujette à réHexion que son admislioii sans détour. Touchant ce dernier point, M. Guizot )roduisi( encore le raisonnement suivant :

Les traités qui ont constitué la Belgique ont stipulé lu'eile formerait un État indépendant et neutre. Cette ndépendance, cette neutralité seraient-elles, comme on le >rélend, détruites ou entamées par la simple union doualière avec la France?

Oui, si les clauses de cette union portaient atteinte à la

souveraineté politique du Roi des Belges; s'il ne conservait pas dans tes États le plein exarcice des droits essentiels i cette souveraineté. Non, si la souveraineté politique belge demeurait entière et si le Gouveruement belge avait toujours la faculté de rompre l'union dans un délai déterminé, dés qu'il la trouverait contraire à son indépendance.

Il y a des raisonnements parfaits en théorie qui n'ont pas toujours la même valeur démonstrative en pratique. Des circonstances d'ordre spécial peuvent certes conseiller de ne se point aventurer dans une voie qui, se bifurquant à un moment donné, peut ne laisser de choix i on petit Itlat qu'entre la ruine ou l'abandon de la neutralité indépendante. L'exemple du ZoUverein n'esl-il pas lii pour montrer comment certaines combinaisons éco* uomiques entre États que rapprochent d'autres intérêts on affinités, deviennent, à moins d'être contrebalancées par d'autres Tacteurs ou par de puissants moyens de préservation, le prélude d'une hégémonie politique?

Sous le bénéfice de ces réserves et de la sage pondération qui s'impose ik la politique commerciale du neulre, rappelons ces paroles d'Ârendt :

Il est hors de doute que pour la conduite de ses relations commerciales, pour l'organisation et le régime h donner à ses intérêts industriels, l'État perpétuellement neutre jouit d'une liberté aussi étendue et aussi complète que quelque État souverain que ce soit. Il est maître, absolument et parÊiitement maître, d'accorder des préférences, de faire des concessions, d'établir des privilèges dans ses ports et sur ses marchés en faveur de telle puissance qu'il veut, et dans telle étendue et à telles conditions qu'il lui plait; il n'a d'aulre règle à consulter, d'autre guideâ suivre que son intérêt ou ce qu'il juge tel. Cette faculté, qui est

une attribution de son indépendance et de sa souveraineté politique, ne trouve de limite au delà de laquelle elle ne puisse plus s'exercer que dans des arrangements qui lieraient le neutre de telle façon que l'accomplissement de ses obligations spéciales en temps de guerre en serait entravé ou deviendrait impossible (1).

§ 4. — Les cassions de chemins de per.

La Belgique a en l'occasion d'exercer les attribulions qui se rattachent à la prophylaxie de la neutralité dans une affaire concernant le réseau de ses cbcmius de fer, provoquée |iar la cession, dans des conditions anormales, de la ligne du Grand-Luxembourg à la Compagnie française de l'Est en 1808.

L'importance des chemins de fer, au point de vue économique el au point de vue stratégique, est immense. Les voies Terrées, regardées à l'origine dans beaucoup de pays comme des entreprises privées, n'ont pas lardé à accuser les liens qui les rattachent au domaine public et k la puissance nationale. Elles traversent aujourd'hui une phase où se révèle, de façon remarquable, leur solidarité internationale.

Au début, surtout dans les pays de large iniliative individuelle, on fut facilement porté à favoriser toute expansion des compagnies de cbeinins de fer, comme toute autre entreprise importante pour le développement économique du peuple, en se préoccupant peu des règles à imposer pour garantir l'intérêt public. Les chemins de

(1) Abbndt, Essai sur la nauraliti de la Bàçique, p. 95.

fer concédés furent néanmoins toujours considérés chez nous comme partie du domaine public, affectée à un service public incessible comme tel sans Tautorisation expresse ou Tadhésion tacite du Gouvernement.

La question de droit a été nettement précisée en ces termes par M. Frère-Orban à la Chambre des Représentants : a Les chemins de fer font partie du domaine public; les concessions de chemins de fer ne peuvent émaner que de la puissance publique, et les concessions ne peuvent être cédées sans l'autorisation du Gouvernement (1). »

La question de savoir si le Gouvernement a de bonnes raisons d*exercer ce droit dans le sens d'un refus d'autorisation, relève de l'appréciation des pouvoirs nationaux appelés à tenir compte d'intérêts de divers ordres.

Dans l'espèce, il s'agissait de quelques-unes des principales voies ferrées de la Belgique, dont la cession à une puissante compagnie étrangère, ayant des attaches avec un gouvernement étranger, pouvait créer une situation inquiétante, à certains égards, au point de vue de l'industrie et du commerce national comme au point de vue des routes stratégiques. M. Malou s'exprimait sur ce point au Sénat de la manière suivante : « Je considère le refus du Gouvernement belge, dans le cas actuel, comme un acte de neutralité prudente et prévoyante. Le Gouvernement a refusé l'occupation par une compagnie étrangère d'un réseau qui part d'Arlon pour aboutir à Bruxelles d'une part, à Liège d'autre part (2). »

(1) Annales parlementaires de la Chambre des Représentants, séance du 13 février 1869.

(2) Annales parletnentaires du Sénat, séance du SO février 1869.

Les conditions étranges dans lesquelles la cession avait été négociée et signée à Paris étaient d'ailleurs de nature à éveiller l'attention du Gouvernement et à émouvoir l'opinion. Les administrateurs de la Compagnie de l'Est, après avoir précipitamment établi un accord touchant la ligne du Grand-Luxembourg à des conditions extrêmement favorables aux actionnaires de cette ligne, avaient en même temps signé une convention pour la reprise du chemin de fer Liégeois-Limbourgeois. Et le Gouvernement impérial manifestait l'intention de présenter d'urgence, au Corps législatif, un projet de loi couvrant ces opérations de sa garantie.

Interpellé à la Chambre des Représentants par M. Van Overloop dans la séance du 17 décembre 1868, M. Jamar, Ministre des Travaux publics, s'exprima en ces termes :

Ainsi que vient de le dire l'honorable membre, plusieurs journaux, dans ces derniers temps, ont donné une certaine publicité au projet que l'on prête à la Grande Compagnie du Luxembourg de céder à la Compagnie française de l'Est le chemin de fer qui lui a été concédé.

Ces rumeurs, qui ont fait naître certaines préoccupations dans le pays, ont appelé toute l'attention du Gouvernement.

Nous avons examiné attentivement quelle attitude le Gouvernement aurait à prendre éventuellement, et quelle situation spéciale les statuts de la Compagnie du Luxembourg créaient à cette société.

Il en est résulté pour nous à l'évidence que l'autorisation du Gouvernement est nécessaire pour une opération du genre de celle que méditerait la Compagnie du Luxembourg.

Cette autorisation, le Gouvernement est résolu à la refuser, et je puis donner à la Chambre l'assurance que celte cession ne s'accomplira pas.

Sans se soucier de cet avertissement , les Compagnies signèrent, à Paris, les conventions définitives, le 31 janvier 1869. La réponse du Gouvernement belge ne se fit pas longtemps attendre. Un projet de loi, déposé à la Chambre des Représentants le G février, voté par cette Chambre le 13, adopté par le Sénat le 20, promulgué le 23, renfermait les dispositions catégoriques suivantes :

Article prehieu. Les sociétés de chemin de fer ne peuvent céder les lignes dont elles sont concessionnaires qu'avec l'approbation du Gouvernement.

Sont considérées comme cessions non seulement les conventions portant aliénation de la concession, mais tous actes par lesquels une société transférerait par bail, fusion ou autrement, l'exploitation totale ou partielle d'une ligne.

Art. 2. En cas d'infraction à l'article précédent, le Gouvernement pourra, indépendamment des droits qui lui sont attribués par la législation existante, ordonner que la ligne sur laquelle la convention a porté sera administrée par le Département des Travaux publics pour compte de la société.

Le débat, au Parlement, fut convenablement maintenu sur le terrain économique. La préoccupation dominante avait été indiquée en ces termes dans le rapport de M. Orts : a II est, dans la vie des peuples comme dans la vie des individus, de ces choses qui se sentent sans qu'il soit besoin de les exprimer, et ce que Ton comprend le mieux, alors, est précisément ce quMl est inutile de dire. »

Le vote de la loi fut accueilli dans la presse française par un toUe contre la Belgique, et le Gouvernement belge fut représenté comme ayant agi sous l'inspiration des ennemis de la France. Le Gouvernement français, qui

n'avait fait aucune observation lors de la déclaration du Ministre des Travaux publics de Belgique, en date du 17 décembre, se plaignit de la loi comme d'un mauvais procédé à son égard ; et après une première explication, il proposa la nomination d'une Commission mixte ayant mission d'examiner les conventions faites entre les Compagnies et d'y apporter les moditications nécessaires pour sauvegarder la souveraineté de la Belgique. Le Gouvernement belge crut devoir décliner cette proposittoa comme ne sauvegardant ni les principes ni sa digoîlé, mais il se déclara disposé k soumettre les conditions de transport entre les deux pays à un examen général, et ï se prêter à l'organisation d'un service international en transit direct. Le Gouvernement français déclina à son tour ces offres, mais à la suite de nouveaux pourparlers transactionnels, le Moniteur du 23 mars publia la note suivante : « Une Commission mixte sera chargée d'examiner les diverses questions économiques que font naître, soit les rapports existants, soit les projets de traités de cession d'exploitation, et dont la solution serait de nature k développer les relations industrielles et commerciales entre les deux pays. »

En se rendant à Paris pour entamer des négociations sur ces bases, M. Frère-Orban put se convaincre de ta ferme volonté du Gonvernement français d'obtenir la ratification des conventions. A cette volonté, il opposa de son côté une volonté contraire inébranlable. Il s'attacha à mettre en relief le caractère pratiquement insuffisant des garanties que l'on pourrait offrir à la Belgique. Une proposition du Gouvernement français tendant à terminer le différend par le partage des voies Ferrées en question entre le Gouvernement belge et la Compagnie de l'Est,

tilt également déclinée par le chef du Cabinet belge, qui se vil forcé, i un moment donné, d'indiquer la médiation pacifique des Puissances garantes comme moyen éventuel de ménager une entente. Devant la déclaration du Cabinet des Tuileries qu'il ne céderait pas à l'intervention de l'Europe, dùl la guerre éclater, on put craindre un instant la rupture des négociations. Sans quitter le terrain où il se tenait, le Ministre belge Gt alors des propositions d'après lesquelles, les conventions demeurant écartées, on admettait l'organisation de trains en transit direct entre la Belgique, la France et la Hollande, dans le but de faciliter les relations commerciales, comme point de départ des travaux d'une commission mixte. M. de Lavalette fit de son côté la déclaration suivante : « Le Gouvernement de l'Empereur, dirigé par les sentiments de la plus sincère cordialité envers la Belgique, exclusivemeut préoccupé de donner aux intérêts économiques leur légitime expansion, acceptera de rechercher si le projet présenté par le Gouvernement belge répond à la pensée qu'il indique. » Dès ce moment, la phase irritante des négociations pouvait être considérée comme terminée. La Commission, qui se réunit en juin à Paris, aboutit il un accord constaté par le procès-verbal du 9 juillet, dans lequel, les autres intérêts de la Belgique étant sauvegardés, les intérêts économiques des deux pays reçurent de convenables satisfactions.