La reconnaissance de nouveaux États

La reconnaissance du royaume d'Italie a donné lieu, au sein du Parlement belge, à des débats touchant le mode de formation de ce royaume. Au cours de ces débats, une

(1) GoiiTB DsMÉEOOE-WESTBaiiOO, Disoours du il féurier 4S9S à la Chambre des Représentants.

question générale concernant la neutralité permanente a été soulevée. M. Decbamps Ta posée et s'est efforcé de la résoudre en ces termes dans la séance de la Chambre des Représentants du 20 novembre 1861 :

it II y a un principe sur lequel nous sommes profondément en désaccord. Pour vous, un état de possession suffit pour vous imposer le devoir de le reconnaître. Nous soutenons, nous, que cet état de possession ne suffit pas; qu'il faut, avant qu'une nation neutre puisse le reconnaître, que les grandes Puissances ou du moins la majorité des grandes Puissances soient d'abord tombées d'accord sur la reconnaissance de l'état de possession. »

M. Frère-Orban rencontra en ces termes la thèse de H. Decbamps :

c< Les mêmes actes qui proclament la neutralité de la Belgique ne proclament-ils pas son indépendance? Eb bien, par cela même, en vertu de cette indépendance, la Belgique a le droit de décider seule quelle est l'attitude qu'elle doit prendre vis-à-vis des pouvoirs nouveaux qui se constituent en Italie ou ailleurs.

» Je soutiens que, seul juge de ses intérêts et en vertu de son indépendance, la Belgique a le droit de se prononcer à l'égard des gouvernements qui viennent à se constituer; et depuis trente ans, c'est la première fois qu'une doctrine contraire est énoncée. Pendant trente années, la Belgique n'a cessé de pratiquer ainsi son indépendance sans qu'aucune espèce de contestation se soit élevée en Europe au sujet de l'exercice de ce droit. »

La thèse de M. Frère-Orban parait exacte au point de Tue juridique. Au point de vue politique et de la prophylaxie de la neutralité, la thèse de M. Decbamps ne

manque pas de sagesse. Rivier lui a donné, à un point de vue généraU son adhésion en ces termes :

« Une reconnaissance prématurée constitue une intervention exercée en faveur d'insurgés ou d'un conquérant. C'est tout au moins une prise de parti morale, par laquelle l'État qui reconnaît manifeste qu'il considère comme accompli le fait qu'il désire voir s'accomplir. »

c< On fait remarquer très justement qu'en des circonstances pareilles ou analogues, les États à neutralité permanente et conventionnelle n'accorderaient pas leur reconnaissance avant que les États garants de leur neutralité n'aient octroyé la leur (1). »

3. — Les unions d'États. — L'union personnelle. L'union réelle. — La confédération

Dans une classification ordonnée des institutions politiques, la distinction entre l'État unitaire et l'État fédératif est une distinction qui relève du droit public interne. Différents par le degré d'autonomie intérieure reconnu auK diverses parties qui les composent, les foyers de vie politique, soit unitaires, soit fédératifs, ne forment respectivement qu'une seule personne morale dans l'ordre des relations extérieures, un seul État de droit international. Et si, dans l'État fédératif, certaine compétence quant aux affaires du dehors, certains attributs de souveraineté extérieure sont laissés aux membres de l'État, c'est le plus souvent comme vestiges d'un ancien ordre de choses respectable à certains égards, en participation subor-

(1) Rivier, Principes du droit des gens y 1. 1, p. 59.

donnée ou du moins secondaire, sous Tégide du pouvoir central, organe attitré de TÉtat fédératif, agissant, lui, en son nom propre et représentant Tensemble des éléments politiques groupés dans TÉtat.

La distinction entre Tunion personnelle, Tunion réelle et la confédération d*États est au contraire une distinction d'envergure internationale.

L'union personnelle et l'union réelle nous mettent en présence de multiples États groupés sous un chef, mais dans des conditions fort différentes.

L'union appelée personnelle est un simple rapport de contact déterminé par la coïncidence en une même personne physique de la qualité de chef de plusieurs États, d'ailleurs indépendants sur toute la ligne.

Ce genre d'union ou plutôt de cumul de souverainetés parfaitement distinctes, n'implique aucune association juridique, aucun concoura des États en cause dans un but commun. Les États se présentent à nous comme rattachés entre eux par l'unité physique de leurs chefs respectifs. Mais le souverain représente au point de vue du droit autant de personnalités internationales juxtaposées qu'il gouverne d'États.

L'importance politique de l'union personnelle peut être considérable; elle varie beaucoup suivant la puissance relative des États ainsi rapprochés et suivant la forme de gouvernement en vigueur dans chacun d'eux. La convergence naturelle ou arliflcielle des intérêts, l'influence constante et unitaire d'un même chef d'État peuvent donner lieu à des inféodations et à des compénétrations diverses.

L'ordre de succession dans les deux États peut être harmonisé de manière à donner à l'union personnelle un

caractère dynastique perpétuel sans changer la nature du rapport existant.

Juridiquement, quel que soit le fait déterminateur de pareille union, — succession, élection, fondation d*un nouyel État, — quelles que soient les garanties de sa durée, les souyerainetés cumulées demeurent distinctes sur toute la ligne. Et si le régime de Funion personnelle n'exclut pas, semble solliciter au contraire rétablissement de relations ultérieures plus intimes, il ne les suppose aucunement comme partie intégrante de l'institution.

L'union réelle — c'est là son trait caractéristique — suppose comme élément constitutif une association juridique spéciale entre les États groupés par elle. Elle consiste dans un accord international massant ces États en puissance collective dans l'ordre de leur sécurité mutuelle et coordonnant leur action commune dans cet ordre avec les exigences de leur indépendance i ndividuelle sauvegardée.

Le lien juridique constitutif de l'union réelle est analogue à celui qui caractérise la simple confédération d'États. Il engendre, comme lui, une association de nature permanente et de portée mutuellement défensive. Mais tandis que les États confédérés, quels que soient les engagements réciproques qu'ils contractent et les oi^nismes qu'ils créent entre eux pour y satisfaire, demeurent en principe les véritables personnes internationales, les États massés en union réelle donnent naissance à une personnalité collective nouvelle, sujet de premier plan — sinon sujet unique — du droit des gens, et qui a besoin, comme tel, de la reconnaissance des autres États.

De sa nature, l'union personnelle n'offre rien qui s'oppose à l'existence d'un pareil régime entre un État

neutre à titre permanent et un antre État perpétuellement nentre» ou même un autre État de droit commun. En effet» chaque État demeure entièrement indépendant de Tautre. Un des Étals peut parfaitement demeurer en paix pendant que l'autre est en guerre. En fait, observons que jusqu'au 23 novembre 1890, les Pays-Bas, État de droit commun, ont été unis personnellement au grand-duché du Luxembourg, perpétuellement neutre. Présentement, la Belgique neutre est, de même, personnellement unie à rÉtat Indépendant du Congo, également neutre. La résolution votée par les Chambres belges, les 28 et 30 avril 1883, est ainsi conçue :

Sa Majesté Léopold II, Roi des Belges, est autorisé à être le chef de l'Etat fondé en Afrique par TAssociation internationale du Congo.

L'union entre la Belgique et le nouvel État sera exclusivement personnelle.

Bien que dans l'union personnelle les Etats n'aient pour trait d'union que la personne du souverain qui se trouve être à la fois chef des deux Étals, l'existence d'un pareil rapprochement est loin d*étre indifférente à de multiples points de vue. C'est pourquoi la Constitution belge a cru devoir s'occuper de ce point et a formulé la règle suivante dans son article 62 :

Le Roi ne peut être en même temps chef d'un autrn État sans l'assentiment des deux Chambres.

Aucune des deux Chambres ne peut délibérer sur un tel objet si deux tiers au moins des membres qui la composent ne sont présents, et la résolution n'est adoptée qu'autant qu'elle réunit au moins les deux tiers des suffrages.

Rappelons ici que l'hypothèse d'une union, non pas seulement personnelle, mais simplement d'ordre dynas-

tique entre la Belgique et les grandes Puissances garantes de notre constitution internationale, a été écartée au début de notre existence nationale, par les dispositions des protocoles n~ 14 et 15 des l""^ et 7 lévrier 1831.

Signalons encore que Téventualité d'une union personnelle entre divers États a été souvent exclue par certains traités. Parmi les traités modernes concernant cet objet, citons l'article 6 du Traité de Londres, du 13 juillet 1863, entre le Danemark, la France, la Grande-Bretagne et la Russie, pour l'accession du roi Georges I"^ au trône de Grèce. Cet article porte :

En aucun cas ne seront réunies sur la même tête la couronne de Grèce et celle de Danemark*

La participation à une union réelle est-elle incompatible avec le status de la neutralité permanente? Piccioni tranche cette question dans un sens affirmatif absolu. SchM^eizer se montre plus réservé. De même que des parties d'États qui ne sont point neutres peuvent être neutralisées, de même, nous dit-il, on peut concevoir qu'un État neutre comme la Belgique soit relié à un État de droit commun comme la Hollande, de telle manière que le territoire primitif du premier demeure neutralisé. Il suffit pour cela de supposer certaine séparation au point de vue militaire, ce qui n'implique pas séparation sous d'autres rapports. L'adhésion des Puissances garantes ne serait pas indispensable ici du chef de la neutralité ou de l'importance du changement survenu dans le système politique, à l'instar de l'intervention européenne lors de la séparation de la Belgique et de la Hollande. Une telle union, ajoute l'auteur, offrirait un grand avantage aux Puissances garantes, puisque le second État — ici la Hollande — demeurerait sans doute également neutre

dans les guerres étrangères, et pourrait ainsi concoarir à la défense des frontières belges (1).

Nous avons traité précédemment la question des alliances, spécialement avec la Hollande, dans leur rapport avec la neutralité belge. La confédération est une alliance permanente qui doit être examinée non seulement au point de vue de la neutralité, mais au point de vue de l'indépendance.