SOUS-SECTION Î LES ATTRIBUTIONS PAR NATURE MUNICIPALE ONT DIMINUE

Dès avant la loi de 1884, la jurisprudence s’était essayée à des différenciations. Le Répertoire Pratique Dalloz rassemble très heureusement, pour notre démonstration, quelques arrêts précisant ce qu’il convenait de maintenir exclusivement de la compétence de la police municipale (1).

Selon ces arrêts, ont été considérés comme illégaux les règlements de police municipale faits par les préfets pour toutes les communes du département, mais n'ayant pas pour objet des mesures intéressant la sûreté générale, notamment les arrêtés pris pour interdire de jeter dans les rues des immondices pouvant produire des exhalaisons nuisibles, alors d’ailleurs que cette interdiction n'avait pour objet ni de faire cesser, ni de prévenir une épidémie. Cr. 14 déc. 1867, D.P. 68, 1, 285... Pour réglementer la police des engrais, spécialement, en obligeant les marchands d'engrais à faire connaître par des écriteaux apposés sur leurs marchandises la proportion des matières entrant dans leur composition (Cr. 18 août 1862, D.P. 68, I, 56, 6 nov. 1863, D.P. 63, 5, 41). Pour prescrire, en vue de prévenir les mauvais traitements, un mode particulier de transport des animaux destinés à la boucherie (Cr. 28 août 1858, D.P. 58, I, 473; 23 nov. 1860, D.P. 61, I, 293) pour réglementer la taxe du pain.

Il allait vite apparaître, cependant, que toutes ces décisions reposaient sur des bases bien fragiles. Il était si peu vrai d’ailleurs que, dans les espèces citées, l’ordre local était intéressé seul et à l’exclusion de l'intérêt général, que des interventions législatives allaient être nécessaires pour garantir une réglementation conforme à cet intérêt général.

Nous avons vu dans un précédent chapitre comment par les lois de 1902 et 1935 le maire a perdu ses attributions essentielles en ce qui concerne le maintien de la salubrité (2).

Quelques années auparavant, l’art. 67 de la loi du 21 juin 1898 avait précisé, contrairement aux tribunaux, que la réglementation du transport

(1) Répertoire Pratique Dalloz, V° Commune, nos 928,

(2) V. supra p. 48. La loi du 15 février 1902 (art. 1®r) imposait au maire de prendre, afin protéger la santé publique, un règlement sanitaire après avis du conseil municipal.

Le décret-loi du 30 octobre 1935 qui est venu modifier la loi de 1902 confie au préfet le soin de prendre un règlement sanitaire applicable à toutes les communes du département.

des animaux destinés à la boucherie faisait partie du pouvoir de police du préfet.

Quant au commerce des engrais, il avait fait lui aussi l’objet d’interventions législatives, notamment le 4 février 1888. Cette loi imposait le respect des mesures propres à prévenir les fraudes et organisait la sanction de leur inobservation.

Enfin, en application d’une loi du 15 mars 1943, les préfets fixent les prix limites de la farine et du pain. Plus généralement, en matière de prix, une ordonnance du 30 juin 1945, n° 45.1483 semble avoir retiré tout pouvoir au maire (1). En effet, la taxation du prix de tous produits et services est faite par arrêtés interministériels ou du ministre de l'Economie Nationale ou du préfet agissant par délégation.

U faut rapprocher ces quelques exemples de ce que nous avons dit plus haut sur le développement des polices spéciales. Nous aurions pu nous y limiter, mais il nous a paru préférable d’opposer aux solutions jurisprudentielles qui sont classiquement invoquées le démenti de la règle de droit supérieure : la loi.

SOUS-SECTION II

L'ORGANISATION ET LA DIRECTION DES ORGANES DESTINES À VEILLER À L’'EXECUTION DES MESURES DE POLICE MUNICIPALE NE FONT PLUS PARTIE DES FONCTIONS MUNICIPALES

Bien que le pouvoir de police soit suffisamment défini par le pouvoir de faire des règlements de police, il apparaîtrait, tout de même, comme logique de lui reconnaître comme conséquence le pouvoir d’organiser et de diriger les services qui auront pour tâche de veiller à l’application et au respect de ces mêmes règlements de police.

La loi du 5 avril 1884 l’avait ainsi compris. Ses art. 102 et 103 établissent pour les communes, non seulement la faculté d’avoir un ou plusieurs gardes-champêtres, mais également celle de régler librement l’organisation du personnel de police dans toutes les villes de moins de 40.000 habitants. Quant au pouvoir hiérarchique sur ce personnel, il était seulement tempéré par la nécessité d’un agrément du préfet ou du sous-préfet pour les nominations. D’autre part, si un fonctionnaire de police pouvait être suspendu par le maire, il ne pouvait être révoqué que par le préfet.

Dans les villes de plus de 40.000 habitants l’organisation du personnel chargé du service de la police est réglée, sur avis du conseil municipal, par décret du président de la République (art. 103, 1° alinéa, dans sa rédaction primitive).

Malgré ses réserves destinées à atténuer les conséquences de l’autonomisme communal, on se trouve à l’époque de la loi de 1884, pour faire face aux besoins du maintien de l’ordre dans les circonscriptions territoriales inférieures, en présence d’un service public de caractère communal et en régie directe (2). Cette organisation traduit, une nouvelle fois, tout le crédit dont on fait bénéficier la commune.

Pourtant, petit à petit, en ce domaine comme en tant d’autres, le besoin d’unité va mordre sur les conquêtes du pouvoir municipal. Les exceptions, déjà constituées notamment en 1884 par l’organisation de la police dans la capitale et la ville de Lyon, verront leur nombre très rapidement

() V. supra, p. 48, note 2. ré AN 0 2) Le service public de police ne se concède pas, mais doit être géré directemen par a ones Dubtique. V. AupesErT : Organisation et Méthodes de la Police Fran-

çaise, thèse, Poitiers, 1938, p. 11. ; 75

augmenter (1). Enfin c’est la loi du 23 avril 1941 (2) qui en procédant à l’étatisation du personnel de la police dans toutes les communes de plus de 10.900 habitants, allait enlever au maire tout pouvoir de nomination et de discipline sur le corps de police.

Devant une semblable évolution on ne peut que rester perplexe. Quelles sont donc ces prétendues matières par nature municipales qui garantissent si peu, par leur instabilité, l'étendue des pouvoirs de police du maire? Quelle est la valeur pratique de cette nature dont une des caractéristiques principales est d’être essentiellement changeante ? Nous allons essayer de rechercher s’il n’existe pas une explication moins rigide à l’existence de « zones de préférence » pour la police municipale.

SECTION III

LA POLICE MUNICIPALE ET LA POLICE GENERALE NE CONSTITUENT QUE DES MODALITES D'EXERCICE D'UNE MEME POLICE

Si les efforts pour dissocier les matières de la compétence de l’une ou l’autre police ont été vains, autant admettre tout de suite que l’entreprise était impossible, parce qu’il n’existe, au profit des individus, qu’une police administrative de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.

Nous sommes d'autant moins gêné pour l’affirmer qu’en réalité une telle conception n’entraînera aucun changement d’importance à l’ordre des choses établi. L’utilité d’une police municipale subsistera mais son domaine se déterminera, non pas à partir de matières par nature municipales, mais en fonction de règles plus souples, plus simples et plus modestes. À l’idée d’une différence de nature, nous voulons substituer l’idée d’une simple différence de degrés, car le concept de degré s’allie et s’accorde nécessairement avec celui de variation.

La circulaire du 15 mai 1884 avait déjà conscience, semble-t-il, de cette unité de la police administrative. En vérité, il ne paraît plus possible de soutenir, comme le faisait M. BERTHELEMY, que l'Etat n’a aucun intérêt à ce que les rues de Pont-à-Mousson soient proprement entretenues et convenablement éclairées. Quel serait donc cet ordre général qui s’accommoderait si facilement des manquements, pouvant se manifester localement, au maintien de l’ordre public? Passe encore si ces manquements se manifestent dans une seule commune. Et s’ils existent dans une multitude de communes considérera-t-on toujours que l'intérêt de l'Etat n’est pas compromis par un tel désordre ? S’il est répondu négativement, on ne manquera pas de remarquer qu’il s’agit de la propreté et de l’éclairage des rues, c’est-à-dire des matières dont on a proclamé qu’elles n’intéressaient que l’ordre local.

Plus justement, croyons-nous, il faut admettre que toutes les matières justifiant l’exercice de mesures de police présentent, à des degrés divers, un intérêt pour l'Etat. De ce point de vue on ne peut pas séparer les matières pour en faire une classification ; par contre rien n'empêche de concevoir que pour les atteindre mieux dans certains cas, on en permette la réglementation dans un cadre territorial restreint. Mais la police municipale complétée par la police rurale, est inscrite dans la police générale. Il

(1) Une circulaire de M. le Ministre de l’Intérieur du 30 janvier 1919 avait envisagé un projet de réorganisation de la police municipale d’après lequel les maires seraient dessaisis au profit des préfets des pouvoirs de police qu'ils tiennent de la loi du 5 avril 1884, à l’exception de ceux qui sont énumérés par les paragraphes 1, 4, 5, 6, 7 et 8 de l’art. 97. Les maires devaient cependant rester chargés du maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics.

(2) V. supra. p. 49.

L x ? , n y a pas entre elles de différence de nature. Au fond, la police municipale est une modalité d’exercice de la police générale, en constitue, en quelque sorte, une antenne avancée pour édicter les conditions particulières en vue

de sauvegarder l’ordre public local, ou pour particulariser les mesures plus générales prises à l'échelon supérieur.

Aujourd’hui il nous paraît incontestable que l’Etat a intérêt à ce que les rues de Pont-à-Mousson soient proprement entretenues et convenablement éclairées. En effet, cet état de choses non seulement profitera aux habitants de cette localité, mais encore impressionnera favorablement les passagers, les voyageurs, les étrangers, servira d’exemple pour les communes voisines, en un mot contribuera au maintien de l’ordre public général. Qu'on le veuille ou non, il existera toujours, relativement aux mesures de police et quel que soit leur cadre territorial d’exercice, une finalité sousjacente qui, du point de vue le plus élevé, conduira à l'identification de leur nature profonde. L'Etat ne peut que profiter d’une bonne réglementation dans les communes, même les plus petites, et sur les matières apparemment les moins importantes.

Que doit-on entendre d’ailleurs par bon ordre public général ?

S'agit-il, comme l'indique M. P.H. TEITGEN, en précisant le contenu de la sûreté générale de l’art. 92, des seules mesures qui intéressent la sûreté de l'Etat ? Nous ne croyons pas cette opinion défendable pour un certain nombre de raisons.

L'ordre public général ramené à la sûreté de l’État est d’abord trop restreint. Nous avons dit également, au début de notre étude, combien nous aimerions, pour la clarté des idées, qu’il soit possible de distinguer commodément la police de la sécurité de l'Etat de la police administrative de la sécurité des biens et des personnes. Maïs ce n’est pas là que réside notre critique essentielle.

Supposons qu’à un moment donné, seule la police de la sûreté de l'Etat soit mise en œuvre à l’exclusion de toute autre. Pourra-t-on dire alors que l’ordre public, même dans ses manifestations les plus essentielles et les plus générales, est assuré ? Il ne le paraît pas et prétendre le contraire serait oublier que la police générale de l'Etat comporte des attributions originales qu’il est difficile de « territorialiser » et qui ne sont pas limitées à la sûreté de l'Etat (1), mais aussi qu’elle est, pour une large part, une synthèse, la traduction à l’échelon national de l’action des autorités chargées de maintenir, chacune dans leur sphère respective, l’ordre public. L’arrêt STEYER, cité par M. P.H. TEITGEN, n’est qu’une confirmation de l'irresponsabilité de la commune lorsque le maire se trouve placé sous l’autorité de l'administration supérieure pour l'exécution des mesures de sûreté générale. (2)

Nous ferons à la signification restreinte reconnue par M. P.H. TEITGEN à la sûreté générale de l’art. 92 une autre critique. En limitant la sûreté générale à la sûreté de l'Etat seul, M. P.H. TEITGEN va nous obliger à rattacher à d’autres dispositions législatives le pouvoir pour le préfet d’assurer, au profit des individus, l’ordre public. Lui-même n’y a pas manqué, qui veut trouver l’origine de ce pouvoir dans l’art. 99 de la loi de 1884. Nous avons dit plus haut (3) que cette interprétation était condamnable.

(1) La Documentation communale de Ministère de l'Intérieur définit les mesures de sûreté générale comme étant celles qui, par leur importance ou leur nature, dépassent le champ d’application de la police municipale. “En

(2) Conseil d'Etat Sreyer, 4 nov. 1925, Rec. p. 850 : Considérant qu’au surplus l'inscription par l’adjoint de la dame Steyer, sur la liste des personnes suspectes du village, constitue une mesure de sûreté générale qui ne serait, en aucun cas, de nature à engager la responsabilité de la commune.

(3) V. supra. p. 44 et 45.

Nous verrons dans un chapitre suivant que le préfet n’avait pas besoin de l’art. 99 pour asseoir son pouvoir réglementaire pour l’ensemble du département.

La police générale de l'Etat ou du département et la police municipale sont donc de même nature. Les matières sur lesquelles elles s’exercent ne se différencient pas a priori. Mais alors, va-t-on nous reprocher, pourquoi ne pas aller jusqu’au bout et réorganiser la police administrative dans le cadre d’une administration hiérarchisée à tous les échelons ? Comment, nous dira-t-on, après avoir créé la confusion, même si elle résulte du rejet d’un critère dépassé, retrouver quelques principes directeurs pour faire face aux problèmes pratiques que ne manqueront pas de soulever la coexistence de plusieurs autorités investies également d’un pouvoir de police ? Avant de conclure, nous voudrions essayer de répondre à ces deux griefs.

Le maire, en tant qu’autorité dans un cadre territorial restreint, est une conséquence de l’existence des communes. Celles-ci, elles-mêmes, sont le fruit d’une lente évolution, confirmée par la loi qui leur reconnaît aussi la faculté de s’administrer librement par des organes propres. Le maire est au nombre de ceux-ci et il exerce notamment le pouvoir de police municipale au nom de la commune. Cette dernière, en effet, dans le cas d’une politique de décentralisation, peut pleinement exercer les pouvoirs qui concourent à lui garantir l’autonomie de gestion.

Il en résulte, en l’état de cette organisation administrative, qu’il n’est pas possible de faire rentrer le maire dans la hiérarchie lorsqu'il exerce les pouvoirs de police municipale. Cela n’implique pas l’existence d’un ordre local étranger à l’ordre public général mais permet de distinguer police générale de l'Etat et municipale, en raison de la qualité des autorités qui en sont investies. Tandis que Président du Conseil et préfets exercent leurs pouvoirs au nom de l'Etat, le maire exerce les siens au nom de la commune. C’est sans doute ce que voulait marquer l’arrêt du Conseil d'Etat du 29 juin 1928 en précisant que ces polices ne s’en exercent pas moins au nom de principes différents et en vertu de prescriptions distinctes.

La décentralisation et son mécanisme technique pour y parvenir, ne doivent pas masquer cependant cette vérité que la commune n’est qu’une partie d’un tout et que le bon ordre qui y règne concourt au bon ordre général. Par conséquent s’il existe tout de même des « zones de préférence » à l’exercice de la police municipale, il faut en chercher la raison en tenant compte de cette vérité. Le maire, dans sa commune, va apparaître comme un élément avancé de l’appareil de police administrative. Le fait qu’il soit le représentant d’une circonscription territoriale personnalisée et qu’il soit en dehors de la hiérarchie ne permet pas de négliger son action pour le maintien du bon ordre. Ainsi remarquablement placé, il va percevoir les besoins d’une réglementation originale et sans égale que peuvent nécessiter les circonstances locales particulières. Il pourra, de même, prenant appui sur une réglementation déjà existante à un échelon plus élevé, décider, si la faculté lui en est laissée, d’en particulariser les mesures les plus essentielles. (1)

(1) Un arrêt récent de la Chambre Criminelle de la Cour de Cassation. du 28 octobre 1953, relatif à la protection contre l’incendie des bâtiments ou locaux recevant du public, précise clairement quelle est, en principe, la portée des pouvoirs du Président du Conseil des Ministres et du maire de réglementer sur une même matière.

I1 est dit dans un des attendus : Attendu que si le maire est chargé par l’article 97, 6°, de la loi du 5 avril 1884, de prévenir, par des précautions convenables, les accidents calamiteux, tels que les incendies, il appartenait au chef de l’État, antérieurement à la Constitution du 27 octobre 1946, laquelle a transféré ses pouvoirs de réglementation au Président du Conseil des Ministres, de déterminer, en vertu de ses pouvoirs prapres et même en l'absence de toute délégation législative, celles des mesures de police relatives à la lutte contre l'incendie qui doivent, en tout état de cause, s'appliquer dans l’ensemble du territoire, le maire gardant le pouvoir d'ajouter à la réglementation gé-

Au cours de cette action éminemment utile, le maire sera soumis au contrôle de l’administration supérieure par le jeu de la tutelle administrative qui, nous l’avons dit, (1) doit se garder d’être une source de tracasseries, en restant fidèle aux raisons de son institution. Comment en sera-t-il ainsi ? Comment le cas échéant, protéger l’autonomie de gestion des intérêts locaux contre l’utilisation intempestive du pouvoir de substitution d’action ? Précisément par l’affirmation que bien que l'Etat ait intérêt à tout ce qui se fait dans l’ordre local, il ne peut se mêler de tout faire lui-même, sous peine de transgresser les principes de l’organisation administrative qu'il a instituée. Il y a vraiment, pour reprendre une expression souvent usitée, une règle du jeu à respecter.

Il n’est point nécessaire, pour cela, de mettre en avant des matières de nature municipale mais simplement de comprendre qu’il n’existera que des cas d’espèce présentant des degrés d'importance variable. Une division du travail, en quelque sorte, pourra s’opérer entre maire et autorités supérieures, en fonction de ces degrés, étant entendu que le point de division pourra lui-même varier suivant la politique poursuivie par les gouvernants.

C’est seulement, en définitive, par la voie du contrôle juridictionnel qu'il sera possible de savoir s’il peut exister des matières comprises non seulement dans des zones de préférence réservées au pouvoir municipal, mais aussi dans des zones d’exclusivité repoussant, même en cas de carence affirmée des autorités municipales, l’action subsidiaire de l’autorité supérieure. Et encore serait-il jugé, par exemple sur une exception d’illégalité soulevée par un particulier, que le préfet est intervenu à tort dans une espèce du ressort exclusif de l’autoriié municipale, qu’il ne paraîtrait pas possible quand même de rebâtir une théorie sur la base d’une telle décision. Elle n'aurait d'autre sens que de confirmer la défense faite aux représentants du pouvoir central de se perdre dans les détails de la vie locale qui, bien que présentant, à un certain point de vue, un intérêt pour le maintien du bon ordre général ne peuvent cependant le troubler dans l’immédiat de façon sensible.

Le pouvoir de police municipale va donc dans ces conditions s’exercer essentiellement sur des matières qui lui sont réservées par préférence parce que, en raison de l’importance qu’elles présentent, elles sont dans un rapport adéquat avec lui.

Les développements qui précèdent sont bien longs pour aboutir à un résultat aussi maigre que celui d’une simple substitution du mot degré au mot nature. Nous nous en excusons mais il nous est tellement apparu que la police administrative souffrait à notre époque dans ses vieux cadres que nous avons voulu essayer de la repenser, plus en nous attachant à son unité qu’en prêtant attention à ses divisions.

Nous ne sommes pas sûr que l’entreprise ne nous ait pas dépassé et que la nécessité dans laquelle nous avons cru nous trouver parfois de critiquer, ne justifie à son tour de sévères condamnations. Mais puisque désormais nous ne pouvons plus reculer, nous voudrions conclure en concrétisant notre position dans les formules les plus nettes. Nour userons, pour cela, des articles de la loi de 1884 en indiquant dans quel sens nous aimerions les voir amender pour qu’ils soulignent mieux les grands caractères de la police administrative.

En premier lieu, l’art. 92 devrait, à notre sens, ne laisser aucun doute sur le maintien du maire dans la hiérarchie chaque fois qu’il s’agit de la gestion des intérêts généraux. Et cela, soit qu’il s'agisse de sauvegarder la

nérale ainsi édictée, les prescriptions supplémentaires commandées par les conditions locales. Consulter également : DURANTHON, Cass. crim., 12 mai 1933 - D. 33, 1.175, Note signée H.G.

(4) V. supra. p. 42, 43.

sûreté de l’Etat, soit qu’il s’agisse du maintien de l’ordre public dans une sphère hors de la portée du pouvoir de police municipale (1). Ainsi devrait apparaître qu'aux autorités les plus élevées correspondent les tâches les plus importantes, toutes précautions étant prises pour que leur règlement intervienne de façon uniforme et avec discipline.

Il faudrait ensuite et surtout, nous l’avons dit et nous y revenons, éviter, par une rédaction appropriée de l’art. 99, de confondre les pouvoirs propres de police du préfet avec ceux qu’il peut tirer de l’exercice de la tutelle. (2) Ensemble ils concourrent également au maintien de la tranquillité, de la sûreté, de la salubrité publiques, se retrouvent au sein de la même police, mais s’exercent cependant en vertu de prescriptions distinctes.

Pour conclure, il ne devrait plus échapper qu’il est impossible d’enfermer les problèmes de sécurité, qu’il s’agisse de la prévention et aussi nous le verrons, de la réparation dans le cadre trop étroit de la police municipale. D’autre part, la sécurité considérée comme un des éléments de l’ordre public ne pouvait être isolée pour être étudiée absolument à part.

Enfin, il nous appartenait, au cours de cette première partie, de préparer la mise en évidence de l’opportunité administrative de l’intervention de l’instruction interministérielle du 5 février 1952. En effet, une question ne manquera pas de se poser à l'esprit, pour qui ne va pas au-delà des indications de l’art. 97 6° de la loi de 1884 ; quelle est la justification de l'instruction interministérielle du 5 février 1952 aux préfets, manifestation du pouvoir hiérarchique, alors que le maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police municipale est précisément en dehors de la hiérarchie ?

(1) Entre autres exemples, on peut citer un arrêt du Conseil d'Etat du 17 octobre 1952, Rec. p. 445, d’où il résulte que la lutte contre les fléaux sociaux tels que la tuberculose déborde le plan de la police municipale.

(2) V. supra p. 44.

TETR ET L'INSTRUCTION INTERMINISTERIELLE DU 5 FEVRIER 1952

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