ESSAI DE CRITIQUE DES CONCEPTIONS DOCTRINALES TRADITIONNELLES

Au cours d’un chapitre précédent, nous nous sommes demandé suivant quelles modalités s’effectuait le partage des matières touchant à la sécurité entre la police municipale et la police générale, aux mains des autorités administratives supérieures. Nous avons vu que, portée par un très fort mouvement d’idées, la solution à ce problème avait été trouvée dans l’affirmation d’une différence de nature entre les matières ressortissant à la police municipale et celles de la compétence de la police générale de l'Etat ou du département. Aussi l’organisation du pouvoir municipal par la loi tient compte essentiellement de l’existence de fonctions « propres » par opposition aux fonctions déléguées, d’attributions par nature municipales.

Telle est la règle du jeu, avons-nous dit irrespectueusement plus haut. Il serait vain de nier qu’à ses origines, le pouvoir municipal était conçu pour avoir une ampleur correspondant à l’importance que l’on attachait alors au traitement des problèmes de police dans le cadre communal. Si, en fait, il avait usé sans réserve des facultés qui lui étaient données par le législateur, :l serait arrivé à une plénitude d’exercice qui aurait sûrement retardé les réformes qui ont régulièrement empiété sur ses attributions.

L. ROLLAND, dans son Précis de Droit administratif, remarque qu’en 1789 on est parti de l’idée que le maintien de l’ordre dans la commune importait surtout exclusivement aux habitants. Si, aussitôt après, il reconnaît que ce maintien intéresse de façon croissante ie pays tout entier, c’est, dit-il, la conséquence du développement des relations, de l’ampleur des villes, de la multiplicité des liens s’établissant entre les habitants de villes différentes (1). Nous ne dirons pas autre chose, maïs les observations pertinentes de M. L. RorLaND nous confirment dans notre intention de pousser plus loin encore notre analyse.

Si les grandes lignes des développements contenus dans les précédents chapitres sont encore présentes à l’esprit, on ne peut pas ne pas être frappé par le fait de la diminution du nombre des attributions par nature municipales et cela d’ailleurs dans le même temps où l’on continuait à affirmer leur existence. Sans doute, par l’usage qu’on faisait de l’idée d’une différence de nature entre les matières confiées à la vigilance du maire ou des autorités supérieures, on voulait essentiellement traduire ce qui apparaissait alors comme une réalité tangible à beaucoup. Nous nous demandons cependant, bien qu’il soit hasardeux de poser une telle question, si 'e procédé employé pour éviter la confusion des pouvoirs de police ne justifie pas quelques critiques.

SECTION I

LA NOTION D'ATTRIBUTIONS PAR NATURE MUNICIPALES N'A QU'IMPARFAITEMENT CONTRIBUE A LA SOLUTION DES PROBLEMES

POSES PAR LA COEXISTENCE DES POLICES MUNICIPALES ET GENERALES Lorsque, dans une des premières éditions de son Traité élémentaire de Droit administratif, M. BERTHELEMY résume les solutions pratiques adoptées relativement aux attributions de police des maires, il les ramène à trois :

(1) L. RozLzanp, Précis de Droit administratif, 9° éd. 1947, n° 466. V. également Nouveau Répertoire Dalloz, V° Police Municipale, n° 6.

La police municipale est soumise à la surveillance et non à l'autorité du conseil municipal;

Elle est faite sous la surveillance de l'Administration supérieure;

Er cas de négligence du maire, le préfet peut, après l'avoir mis en demeure d’agir, prendre à sa place les mesures de police qu’il juge opportunes (1).

| Et dans la note qu’il fait suivre, il ne manque pas de souligner la différence entre l'intérêt de l'Etat et l’intérêt communal.

Ges solutions pratiques fort raisonnables, dit-il, ne doivent pas obscurcir la vérité doctrinale. Cette vérité c’est que la police municipale est une affaire d'ordre local. L’analogie qu'on tente d'établir entre la police générale et la police municipale n'existe qu’en apparence. Quelles sont, à proprement parler, les matières qu’il convient de classer dans la « gestion des intérêts communaux » ? Ce sont les matières dont la réglementation intéresse la commune et non l’État. Quel intérêt l'Etat français a-t-il à ce que la commune de Pont-à-Mousson, par exemple, ait ses rues proprement entretenues et convenablement éclairées ; à ce que le sommeil de ses habitants ne soit pas troublé par du tapage nocturne ; à ce que les chiens y soient muselés; à ce qu’on y pratique le tout à l’égout; à ce qu’on n’y puisse secouer les tapis par les fenêtres? Laissons donc au maire de Pont-à-Mousson, élu par le conseil municipal que les habitants se sont donné, le soin de réglementer ous ces détails à leur fantaisie et pour le mieux de leurs intérêts. Il faut oublier ce qu’est la police municipale pour penser autrement. Sans doute, il y a des hypothèses dans lesquelles le désordre ou l’insalubrité d’une commune devient un danger pour les communes voisines et même pour la nation entière. Ce sont des cas extraordinaires et la surveillance de l’autorité centrale, avec les sanctions qu’elle comporte, suffira à obvier à cet inconvénient. Si les habitants d’Arles, par exemple, sont à ce point hostiles aux mesures d'hygiène, qu’il soit à craindre que le choléra trouve en ville un bouillon de culture, l'intervention du préfet des Bouckhesdu-Rhône s’imposera; mais c’est là une hypothèse exceptionnelle : la loi doit prévoir les exceptions, mais ce n’est pas une bonne loi celle qui établit comme règle générale ce qui n’est justifiable que comme principe exceptionnel.

Fort bien. Nous partirons donc de cette « vérité doctrinale » pour aboutir à l’ouvrage de M. P.H. TEITGEN, « La police municipale » qui fait, à juste titre, autorité en la matière. M. P.H. TEITGEN ne renie pas dans son Introduction cette « vérité doctrinale ». Il la fait sienne bien au contraire. Selon lui, l’ordre public qui fait l’objet de la police municipale n’est pas l’ordre public de l’Etat dans la commune, mais la protection des habitants de l’agglomération contre les troubles et risques d’accidents ou de maladies que pourraient provoquer, du fait des circonstances locales, leurs diverses activités (2). Il cite d’ailleurs aussitôt après l’opinion de M. BER- THELYMY que nous venons de rappeler.

Il s’ensuit, sur la base de ces observations, que l'affirmation que la police municipale appartient, par nature, au mâäire, a comme corollaire la conception que l’ordre public de la commune est différent de l’ordre public de l'Etat. C’est en somme ce que soutenait le Ministre de l’Intérieur M. WaLpECKk-ROUSSEAU qui opposail, pour les distinguer, « l’intérêt communal », « l'intérêt purement local » à un « intérêt de sûreté, de salubrité

publiques » (3).

(1) BERTHELEMY, Traité, op. cit., p. 205.

(2) TEITGEN, op. cit. Introduction, p. 5.

(3) V. supra p. 39.

Ces principes auraient pu et dû, nous semble-t-il, servir de fil conducteur, par exemple, pour la solution du problème soulevé par l’application de l’art. 99. Logiquement un rapprochement des déclarations des auteurs de la loi, de la « vérité doctrinale » résumée notamment par MM. BERTHELEMY et P.H. TEITGEN, ne pouvait conduire qu’à une limitation des pouvoirs de substitution des préfets. Car s’il existe vraiment un ordre public local différent de l’ordre public général, à quel titre le préfet, représentant du pouvoir central, s’immiscerait-il dans une matière qui n’intéresse que la commune et non l'Etat, c’est-à-dire une collectivité territoriale dont il est proclamé qu’elle s’administre librement ?

En réalité, cette notion de différence de nature entre police générale de l'Etat et police municipale n’a pas empêché, à ce sujet, des prises de position qui paraissent pourtant bien contradictoires. Nous ne pouvons mieux faire que de citer encore M. P.H. TEITGEN. En effet, s’expliquant sur le concours de la police municipale avec la police générale aux mains des préfets, il écrit : Les articles 97 et 99 visent donc le même ordre publir, également distinct, dans l’un et l’autre texte, de la sûreté générale visée par l’article 92. Il est par conséquent impossible de distinguer des matières d’ordre public général de la compétence du préfet et des matières d'ordre public local de la compétence des maires, pour opposer ensuite les mesures que les maires pourraient prendre, en vertu de l’article 97, et celles qu’il n’appartiendrait pas au préfet d’édicter, même pour toutes les communes du département, en vertu de l’article 99... Il n’y a qu’un ordre public (1).

Il s'ensuit, dit-il, que la jurisprudence pose en principe que le préfet peut en cas de nécessité, prendre pour toutes les communes du département TOUTES LES MESURES rentrant dans la limite des pouvoirs de police municipale prévus par les article 91 et 97 de la loi du 5 avril 1884. (2)

Nous sommes bien loin des solutions que pouvait faire entrevoir la différence affirmée des deux polices. Il faut noter aussi, pour être complet, la portée limitée, assignée par M. P.H. TEITGEN, aux mesures de sûreté générale de l’article 92. Selon lui, ce sont celles qui concernent la sûreté de l'Etat (p. 8). C’est pourquoi il les distingue des mesures prises sur la base des art. 97 et 99. Nous nous rappelons pourtant qu’un arrêt du 6 juillet 1867 (3) avait assimilé les mesures de sûreté générale à celles qui intéressent non pas seulement la sûreté de l’Etat, mais aussi celle des habitants du département. Nous pensons que cette dernière interprétation doit prévaloir.

Ce qui frappe surtout lorsqu'on essaye de capter du plus loin possible les différents aspects des positions doctrinales, c’est leur difficulté à se développer jusqu’au bout, à partir d’un principe unique. L'entreprise n’était pas sans offrir de très grosses difficultés et il faut reconnaître, au surplus

(1) TEITGEN, op. cit., p. 204 et 205 et note 1: Mais à supposer même que les textes autorisent cette distinction, elle serait pratiquement irréalisable : Comment distinguer les désordres à répercussion générale et les désordres à répercussion locale, et, par exemple, les mesures de salubrité générale et les mesures de salubrité communale, et quelles sont les atteintes à la tranquillité générale qui ne constituent pas en même temps des désordres locaux ? Les hésitations et les contradictions de la jurisprudence antérieure à la loi de 1884 suffisent à le prouver. Par ailleurs, les textes postérieurs à la loi de 1884 sont souvent en contradiction avec cette jurisprudence. Elle avait, par exemple, décidé que la réglementation du transport des animaux destinés à la boucherie était une mesure de police locale, que le maire seul pouvait édicter ; or, l’article 67 de la loi du 21 juin 1898 précise que cette règlementation fait partie du pouvoir de police du préfet.

(2) Ibid. p. 207.

(3) V. supra p. 37.

que la jurisprudence n’offrait pas toujours toutes les facilités d’interprétation désirables.

L’arrêt LABOUREYRAS, cité précisément par l’auteur de « La police Municipale » à l'appui de sa thécrie de l'identification de l’ordre public local et général, va nous en permettre la démonstration. Cet arrêt LABOUREYRAS dit, c’est exact : que le préfet du Puy-de-Dôme a pu, dès lors, par l'arrêté attaqué, prendre pour l’ensemble des communes du département, toutes mesures rentrant dans la limite des pouvoirs de police municipale prévues par les art. 91 et 97, parag. 5 de la loi du 5 avril 1884 et ayant pour objet d'assurer la fidélité du débit des viandes. L'hypothèse visée est celle d’un arrêté pris pour l’ensemble des communes du département. N'est-ce donc pas, par là même, l’affirmation d’un intérêt général, sensible dans toutes les communes du département. Nous savons, en effet, qu’un préfet ne peut prendre un arrêté applicable dans toutes les communes si, en fait, la réglementation qu'il édicte n’est nécessaire que dans quelques-unes. Dans ces conditions, c’est vouloir trop tirer de l’arrêt en question que de vouloir lui faire dire que le préfet peut prendre, pour une seule commune, toutes les mesures rentrant dans la limite des pouvoirs de police municipale. Car le problème est bien précisément de savoir si le préfet peut intervenir dans une affaire d’ordre local. C’est seulement d’une réponse affirmative et sans équivoque, donnée à cette question par la jurisprudence, dont il serait possible de se prévaloir. Il serait donc hasardeux de prétendre que l’arrêt LABOUREYRAS vient infirmer les conclusions que nous avions cru pouvoir tirer de l’arrêt du 29 juin 1928 qui est d’ailleurs seul retenu par le Nouveau Répertoire Dalloz. (1)

A la vérité les hésitations doctrinales que nous avons cru devoir relever trouvent leur explication dans la rencontre de deux tendances, l’une de caractère conservateur qui veut rester fidèle à l’idée d’une différence de nature des deux polices, l’autre qui procède des nécessités pratiques du maintien de l’ordre public dans notre société moderne. Ces nécessités se traduisent par un besoin toujours plus grand d’uniformisation dans Ja réglementation et par une restriction du particularisme local relativement à l’exercice de la police administrative.

On ne peut, à la fois, être parfaitement fidèle à ces deux tendances, s’enfermer dans des principes qui présentent tout de même une certaine rigidité, sans aboutir à des contradictions.

Nous en voulons encore, entre autres, un exemple dans l’opposition manifestée par M. P.H. TEITGEN à la reconnaissance du caractère mixte de la police municipale (p. 7), venant après les efforts de L. MORGAND dans les diverses éditions de son ouvrage sur la loi municipale de 1884 pour en démontrer l’exactitude (2).

SECTION II

L'AFFIRMATION DE L'EXISTENCE DE MATIERES APPARTENANT PAR NATURE A LA POLICE MUNICIPALE N’A PAS FREINE LE MOUVEMENT D'ETATISATION OU DE DEPARTEMENTALISATION DE LA POLICE ADMINISTRATIVE

Là encore, nous nous limiterons à souligner par quelques exemples Pimportance de ce mouvement.

Parler de la nature d’une chose, c’est faire penser à un ensemble de propriétés caractéristiques. On reconnaît généralement que cet ensemble

(1) Nouveau Répertoire Dalloz, V° Commune n° 74. (2) V. notamment l’édition de 1923. Seule la 11° édition ne reprend plus les développements des éditions antérieures.

V. également la circulaire de M. le Ministre de l’Intérieur du 15 mai 1884 déjà citée.

de propriétés doit présenter une certaine stabilité, la faculté de durer dans le temps. Car c’est précisément à partir d’elles qu’on va vouloir procéder à des classifications, à des études, penser à des organisations, etc. Tout au moins il semble bien que c’est ainsi qu’on aurait voulu voir s'organiser le pouvoir de police administrative. D’un côté on aurait rangé la réglementation d’un certain nombre de matières paraissant se signaler essentiellement, sinon exclusivement, par des rapports intimes et stables avec la vie locale, pour assigner, d’un autre côté, un sort différent à celles d’une portée plus grande.

Une telle conception est rationnelle. Au surplus on comprend qu’elle ait pu autrefois prendre forme. Mais s’il est bien encore de vouloir maintenir « des zones de préférence » à la police municipale, par rapport à la police générale du département ou de l'Etat, nous craignons fort que la base de de cette organisation puisse être aussi facilement trouvée dans l’invocation d’une différence de nature. Ce qui est certain déjà c’est que cette dernière, en admettant son existence, n’a pas empêché la police municipale de perdre une partie importante de ses attributions et de ses moyens pratiques d’action.