B. — IMPOTS INDIRECTS
1° Taxes sur les véhicules : était anciennement perçue au profit de certaines municipalités ; transformée en impôt d'Etat dans le Grand-Liban et à Damas, cette réforme doit être étendue aux autres Etats.
2° Droits d' enregistrement : a) ventes et transferts : 55 % sur les immeubles bâtis, 30 % sur les terrasses ; b) hypothèques : 5 % sur les immeubles bâtis, 2 | % sur les terrains ; c) partages : 4 % sur les valeurs partagées ; d) mutations par décès : de 1 h à 6 J %
suivant le degré de parenté. Dans F ancienne province du Mont- Liban il n'est perçu de droits d'enregistrement qu'à l'occasion des mutations immobilières et à un tarif très réduit.
3° Droits notariaux : perçus par voie d apposition de timbres.
4° Droits judiciaires : id.
5° Timbres : seul le droit de timbre dit du Hedjaz (destiné à l'origine à payer les dépenses de construction et d'exploitation du chemin de fer du Hedjaz), n'est pas concédé à la dette ottomane. En attendant que soit établi le nouveau régime de ce chemin de fer le produit du timbre est provisoirement abandonné aux budgets locaux.
6° Impôt sur le sel et les tabacs (affecté à la Dette publique ottomane) : n'est perçu au profit de l'Etat que dans l'ancienne province du Mont-Liban.
Situation spéciale des étrangers :
Sur tous les territoires détachés de l'Empire Ottoman, les étrangers continuent, jusqu'à ce qu'il soit établi un nouveau règlement, accepté par les puissances en la, matière, à bénéficier des capitulations : au point de vue fiscal ils ne sont astreints au payement ni du temettu, ni de certains droits municipaux nom acceptés par les puissances ; ils refusent également d'acquitter les augmentations d'impôts ordonnées depuis 1914 (1).
Les Etats sont actuellement encore les seuls organes en activité de l'organisation politique de la Syrie.
Bien qu'au cours de l'enquête menée en 1921 les populations syriennes, les notables eux-mêmes aient manifesté l'indifférence la, plus complète en ce qui concerne les liens fédéraux qui pourraient unir les Etats, il entrait dans les vues politiques du Gouvernement français de créer1 une Fédération des Etats. Syriens
(1) La Syrie et le Lyban en 1922.
pour le règlement des questions d'intérêt commun entre les Etats.
Deux Etats se refusent à admettre leprineipe d'une fédération. 11 a fallu s'incliner devant leur refus parce que nous étions liés par des engagements : le Grand -Liban et TEtat Druze. Le Grand- Liban se réclamait des accords de 1860 concernant le Mont-Liban. Quand aux Druzes du Djebel-Druze, ils n ont accepté notre tutelle qu'en vertu d'un accord qui réserve expressément son indépendance vis-à-vis de la Fédération syrienne, dans laquelle il ne veut pas rentrer.
Le Général Goura ud a proclamé la. Fédération des Etats Syriens (Alep, Damas et Alaouites) dans un discours programme prononcé à Damas le 20 juin et à A\ep quelques jours plus tard.
Cette proclamation a été accueillie à Damas avec indifférence par les uns, avec hostilité par les autres. A Alep elle fut l'objet d'une répugnance visible : « elle ne provoqua guère que la crainte de voir le noird exploité par le sud, comme il se plaint de l'avoir été pendant l'aventure chérifienne » (1).
La seule concession que le Haut-Commissaire consentit à faire à l'opinion publique consista à donner à ce nouvel organisme une compétence des Etats et l'exception est celle de la Fédération. C'est à la fonction qu'il appartiendra de développer l'organe fédéral selon ce que conseilleront l'expérience et l'opinion publique qui pourront se manifester en Syrie ».
Aux termes du texte « portant organisation provisoire de la Fdération des Etats de Syrie », laquelle doit comprendre Damas, Alep et les Alaouites, la Fédération n'aura, sauf en ce qui concerne la législation qui doit manifestement être arrêtée en com-
(1) I/organisation de la Syrie sous le Mandat Français (extrait de la Revue des Deux-Mondes du 1er dée. 1922).
main, que ce que les Etats voudront lui déléguer de leur souveraineté. Le budget fédéral commencera par n'avoir pas de recettes propres, mais se composera des prélèvements consentis à son profit par chacun des Etats fédérés sur la part qui reviendrait a ces Etats dans le produit des recettes douanières. Celles-ci seront versées à une caisse que gère le Haut-Commissariat, mais réservées aux Etats entre lesquels elles doivent être partagées au prorata de la population.
Deux directeurs fédéraux seront, au début, placés à côté du Haut-Commissaire ; l'un pour les Travaux publics qui étudiera les projets de travaux d'intérêt général et en contrôlera l'exécution (cette exécution devant en principe être assurée par les soins des Etats sur le territoire desquels ces travaux seront effectués), l'autre pour les Finances. Un Conseil fédéral, composé de délégués élus par les Conseils de Gouvernement des Etats, sera réuni. Pour ménager les particularismes, il est stipulé que le vote aura lieu par délégation et que le Conseil siégera alternativement à Damas et à Alep, son président devant être choisi dans la délégation de l'Etat on se tiendra la session. Le Conseil fédéral, qui doit d'abord être consultatif, comme les Conseils de Gouvernement des Etats, aura à connaître, sur l'initiative des Etats fédérés, de la législation qui devra leur être commune et à se prononcer sur les travaux publics ainsi que sur la création d'institutions et d'établissements d'intérêt commun. On vient de voir que les moyens financiers nécessaires à ces travaux et à ces institutions seront délégués par les Etats en vue de ces objets déterminés » fl).
La création de ce nouvel organisme, quelle que soit sa valeur
(1) L'organisation de la Syrie sous le Mandat Français (extrait de la Revue des Deux-Mondes du 1er dée. 1922).
comme instrument d'éducation politique, n'a pas résolu la question du règlement des affaires d'intérêt commun (législation en matière économique, tarifs de douane, relations postales, régies, travaux publics d'intérêt commun) avec les Etats non fédérés.
« La solution a été fournie par les objections mêmes que les Libanais ont opposées à tonte idée de la Fédération de leur pays avec les Etats voisins... La, Commission administrative (du Grand-Liban) déclara que toute la réglementation commune qui ponvait être nécessaire pour assurer l'unité économique et que les travaux ei institutions publiques qui pourraient paraître d'intérêt commun, de même que les contributions qui pourraient être demandées pour ces travaux et institutions, devraient être décidés par des accords d'PJtat à Etat, conclus sons la direction et l'arbitrage du Haut-Commissariat et dans lesquels le Liban ne ferait abandon de sa souveraineté que d'une manière strictement déterminée et limitée dans le temps.
« L'application d'un tel régime pouvant être assurée d'une manière pratique, le Haut-Commissariat accepta la suggestion libanaise et au nombre des textes organiques qui viennent de recevoir l'approbation du Gouvernement est un « arrêté provisoire' relatif aux accords à intervenir, particulièrement en matière économique, soit sur l'initiative du Haut-Commissariat, soit à la demande des Etats ». Ce texte prévoit des accords entre la Fédération ou même un seul des Etats fédérés avec un Etat non fédéré. La procédure consistera dans la réunion d'une délégation de trois membres nommés par les gouvernements de chacune des parties en présence. « Ces délégations, dit l'arrêté, désignent une Commission chargée de l'étude de l'affaire, discutent en assemblée générale, puis se retirent par délégation pour délibérer sur
le projet. Le Haut-Commissaire constate l'accord de toutes les délégations et le sanctionne s'il y a lieu ».
« Si l'accord n'intervient pas au sujet de mesures nécessaires, soit pour assurer l'exécution d'obligations internationales ou la sécurité du pays, soit pour pourvoir aux besoins essentiels d'un des Etats intéressés, le Haut -Commis s aire peut décider. En V absence de tout organe politique commun, ce sont les services du Haut-Commissariat qui doivent assurer les accords conclus en dehors de la Fédération. Les fonds nécessaires à leur exécution seront prélevés sur la part des recettes douanières attribuées aux Etats contractants ».
Telle est en résumé l'organisation locale de la Syrie. Elle est éminemment souple ; on a poussé jusqu'au scrupule le respect de l'indépendance de chacun des Etats vis-à-vis des autres. L'autorité mandataire espère que la véritable Fédération de tous les Etats de Syrie et du Liban sortira de la multiplication de ces accords. « Sur ce terrain, comme à l'intérieur même de la Fédération, on réserve à la fonction de créer l'organe : le régime adopté n'impose rien mais n'empêche rien et se développera selon l'expérience et les vœux des populations sous notre mandat » (1).
Organisation mandataire
Alors que, pour les motifs exposés plus haut, il entrait dans les vues du Gouvernement français! de morceler la Syrie en plusieurs petits Etats autonomes, l'organisation de l'autorité mandataire a été conçue suivant un plan inverse è. celui qui a présidé à la création des gouvernements locaux.
(1) L'organisation de la Syrie sous le Mandat Français (extrait de la Revue des Deux-Mondes du 1er déc. 1922).
Il importait avant tout d'organiser un pouvoir central d'où partiraient toutes les décisions de> l'autorité mandataire et qui assurerait l'unité de direction dans toutes les matières où elle serait jugée nécessaire dans l'ensemble des territoires sous mandat français. Ce pouvoir central est constitué par le Haut- Commissaire entouré de ses chefs de service, représentant le Gouvernement de la République Française.
La fonction du Haut-Commissariat peut être considérée comme triple.
Il a d'abord un rôle de direction,, et à ce titre il a sa place au sommet de la hiérarchie dans l'organisation locale.
Il est le conseiller supérieur de tous les services locaux, les délégués et conseillers placés auprès de chaque gouvernement n'ayant pas de pouvoir propre si ce n'est ceux que le Haut- Commissaire veut bien leur confier.
A côté de ces fonctions de conseil et de direction le Haut- Commissaire se réserve de jouer le rôle de redresseur de torts. Des organes où dominera l'élément français seront chargés dans chaque Etat et au-dessus deux, auprès du Haut- Commissaire, de connaître des affaires de contentieux administratif et des abus de pouvoir ainsi que des contestât ions auxquelles les élections pourront donner lieu. De même les plaintes contre les fonctionnaires seront portées devant des tribunaux composés en majorité de magistrats français. Enfin, tandis que la Puissance mandataire, pour préparer les pays étrangers à renoncer à leurs tribunaux consulaires, crée dans la hiérarchie judicaire des Etats des juridictions à majorité française pour les causes étrangères, elle prépare, en organisant un recrutement meilleur des magistrats et un contrôle rigoureux de la justice, une transformation des tribunaux locaux.
Le Haut-Commissaire est secondé par un ensemble de services et de bureaux placés auprès de lui et sous ses ordres : la Haut- Commissariat.
Le Haut-Commissariat étend sa juridiction sur tout le territoire placé sous mandat français ; et il n'existe aucun organe correspondant dans l'organisation politique indigène. Il est actuellement composé comme suit :
Un Secrétaire général, assisté d'un Secrétaire général adjoint, d'un Chef de Cabinet, d'un bureau chargé des questions du personnel et d'un bureau administratif ;
Un Bureau Diplomatique ;
Un Bureau de la Presse et de la Propagande ;
Un Bureau des Renseignements politiques et militaires ;
Un Service d'Etudes législatives ;
Un Service des Etudes économiques ;
Un Service de la Justice ;
Un Service de F Enseignement ;
Un Service de l'Agriculture ;
Des Services Fonciers (deux sections : immatriculation foncière et cadastre) ;
Un Service de l'Hygiène, de l'Assistance publique et des Œuvres sociales ;
Un Service de l'Archéologie et des Beaux- Arts ;
Une Direction des Finances ;
Une Direction des Travaux publics (1).
Cette organisation du Haut-Commissariat qui a été remaniée à plusieurs reprises et est encore actuellement en voie de modification, date du début de 1922. Jusqu'en 1922 le Haut-Commissariat ne comportait pas de Services : on estimait, que les expres-
(1) La Syrie et le Liban en 1922.
sions de Direction, Service, évocatrices de l'idée d'administration directe ne devaient pas être employées là où il s'agissait uniquement de conseiller et de guider. Jusqu'en 1922 les fonctionnaires du Haut-Commissariat portaient le nom de conseillers (conseiller pour les Finances, conseiller pour les Travaux publics, etc.). Il était sans doute prévu que la direction de la totalité des affaires serait abandonnée soit aux Etats, soit plutôt au Gouvernement fédéra], alors à l'étude, lequel devait consacrer l'unité syrienne.
Ce Gouvernement fédéral, nous l'avons vu, n'a pu être créer : deux Etats sont en dehors de la Fédération ; d'autre part, l'arrêté qui constitue la Fédération syrienne est tellement timide, telle ment respectueux de l'indépendance de chacun des Etats fédérés, les uns par rapport aux autres, qu'elle n'est en réalité qu'une ébauche, qu'un cadre dans lequel on espère voir la Fédération syrienne s'édifier d'elle-même peu à peu « selon l'expérience et les vœx des populations sous notre mandat ».
Le Haut-Commissaire s'est donc trouvé dans la nécessité d'assumer au moins provisoirement lui-même leis fonctions de Gouvernement fédéral et de réorganiser ses services en conséquence. Les Conseillers du Haut-Commissariat sont devenus des Directeurs, des Chefs de Service, des Chefs de Bureau ou de Section suivant l'importance et l'ampleur qu'il convenait de donner au service qui leur était confié : « le Haut-Commissaire est le chef de l'exécutif de la Fédération et le contrôleur, l'eixécuteur, et au besoin le promoteur des accords conclus entre celle-ci ou l'un de ses membres et les Etats qui n'y sont pas encore rentrés » (1).
Le Haut-Commissaire est représenté auprès de chaque Etat par un délégué lequel a sous ses ordres un certain nombre de
(1) L'organisation de la Syrie sous le Mandat Français (extrait de la Revue des Deux-Mondes du 1er déc. 1921).
conseillers techniques chargés d'assister les Directeurs des Services généraux, de tenir au courant leur chef de service du Haut- Commissariat et de veiller à l'exécution des décisions prises par ces derniers.
Le délégué du Haut-Commissaire dans chaque Etat détache à titre permanent dans certains sandjaks un conseiller adminisitratif chargé de le renseigner sur la politique administrative de la circonscription et d'assister le mutéssarif dans l'administration du sandjak.
L'exposé de l'organisation mandataire serait incomplet si nous ne cherchions à dégager de cette organisation les idées maîtresses de l'autorité mandataire, celles qui sont à la base de la conception du mandat.
La création des deux directions des Finances et des Travaux publics montre que c'est sur ces deux points que le Haut-Commissariat se propose d'exercer plus particulièrement son activité.
Le Directeur des Finances est chargé :
1° D'élaborer le budget du Haut-Commissariat ainsi que les budgets dont le Haut-Commissariat a, la gestion (budget des recettes à répartir et budget sur fonds de concours) et de veiller à leur exécution ;
2° De faciliter par l'intermédiaire des conseillers l'élaboration des budgets des différents Etats et de veiller à leur exécution ;
3° D'instruire les propositions et demandes d'emprunts généraux, locaux et municipaux, et de suivre' toutes opérations de crédit et de trésorerie ;
4° D'élaborer les propositions relatives au régime monétaire, à celui des établissements de crédit et à la réglementation des changes.
Le Directeur des Finances a sous ses ordres les Services des
•douanes, des postes et télégraphes des Etats de Syrie et du Liban, des Domaines et des Contributions indirectes.
Mais la principale attribution du Directeur des Finances est l'élaboration et l'exécution du budget du H a ut -Commissariat . Ce budget est alimenté par une subvention du budget français (chapitre G du Ministère des Affaires étrangères). Les dépenses comprennent :
lr:; Section : les frais d'administration du Service central du Haut-Commissariat ;
2e Section : les frais d'administration des Délégations du Haut- Commissariat ;
3e Section : les frais du Service des Renseignements et de Propagande ;
4e Section : les frais nécessités par les œuvres d'assistance et d'enseignement.
En 1920, le budget qui était de 185 millions est passé en 1921 à 120 millions et en 1922 à 50 millions de francs, Pour 1923 il est prévu seulement la somme de 23 millions.
Les dépenses du mandat doivent être remboursées par la, suite par les Etats syriens dès que les circonstances le permettront. Aussi est-il prudent de ne pas laisser grossir la dette qui pourrait devenir lourde et de faire contribuer immédiatement, dans la mesure de leurs moyens les Etats Syriens et le Liban aux frais du mandat. Le Haut-Commissariat s'est donc employé à réduire peu a peu les subventions accordées aux divers budgets locaux ; pour 1923 il est question d'imposer aux Etats les frais des dettes techniques (finances, travaux publics, agriculture) et des tutelles administratives. Auprès des différentes autorités locales : le budget du Haut-Commissariat ne supporterait donc plus que les dépenses des délégués du Haut-Commissaire auprès du Gouver-
nement, conseillers du Gouvernement, conseillers judiciaires, conseillers pour la gendarmerie et la police.
Il a été également prévu l'imposition aux budgets locaux de certains services généraux contrôlés par nous :
Le Service de l'immatriculation foncière' ;
La Direction générale des douanes ;
La Direction des Postes.
La Syrie et le Liban contribueront en 1923 aux dépenses du mandat pour la somme de plus de trois millions de francs soit environ le huitième des dépenses civiles nécessitées par le mandat.
A partir de 1923 les dépenses des œuvres françaises en Syrie, Liban, Palestine et Cilisie n'émargeront plus également au budget du Haut-Commissariat ; elles ont été portées au chapitre concernant les œuvres françaises à l'étranger dans le budget des Affaires Etrangères.
La Direction des Travaux publics est chargée' d'arrêter et d'exécuter les projets de travaux d'intérêt général, d'étudier et de faciliter l'exécution des travaux des gouvernements locaux, d'instruire en collaboration avec la Direction des Finances et le Bureau des Etudes Economiques les demandes de concessions.
Le Service de 1 Enseignement est destiné à continuer notre œuvre scolaire dans le Levant en y donnant encore plus d'extension à renseignement du français et aux études françaises.
En matière judiciaire le Haut -Commissariat se propose la réforme de la juridiction indigène et l'amélioration du recrutement de son personnel. Pour les étrangers il a été créé une juridiction des causes étrangères destinée à remplacer peu à peu les tribunaux consulaires au fur et à mesure des accords avec les Puissances intéressées.
La réforme de la législation a également été poursuivie activement. Une Goimmissiom réunie à Paris, a élaboré un projet de Code Pénal et un projet de Gode de Procédure pénale. Un nouveau Code de Commerce doit aussi être mis en vigueur (1).
Telle est l'organisation du mandat français en Syrie1 : organisation double, gouvernements locaux d'un côté, administration mandataire de l'autre. D'un côté c'est la décentralisation, le morcellement poussé jusqu'aux plus extrêmes limites ; de l'autre la centralisation aux mains du Haut-Commissaire non seulement des pouvoirs du mandataire, mais aussi des pouvoirs du chef de la Fédération des Etats Syriens.
(1) La Syrie et le Liban en 1922.
