VALEUR DU MANDAT A EN LUI MÊME

1°— Manque de méthode dans le choix de cette politique.

2°— Sa valeur comme système d'administration.

3° — Sa valeur comme contrôle supérieur de la Société des Nations.

Dans un remarquable ouvrage qui jouit d'un légitime succès dans les milieux coloniaux : « Un programme de Politique Coloniale », paru en 1919, M. Vignon, professeur à l'Ecole Coloniale, démontre que c'est dans une méthode scientifique, dans le prin cipei déterministe que Ton doit chercher les directives pour l'administration des territoires coloniaux. M. Vignon part de ce principe que l'homme sur un point quelconque de la planète est une' résultante, la résultante de trois forces primordiales : la race, le milieu, la société. « La race, le milieu, la société, dit-il, sont les causes de ses modes de penser et d'agir, de ses croyances, de toute son organisation sociale. Ces trois forces agissent dans le temps » (t).

(1) L. Vignon (Professeur à l'Ecole Coloniale) : Un programme de Politique Coloniale.

Passant en revue l'histoire coloniale des grandes Puissances colonisatrices, il montre les fautes commises et expose qu'elles auraient pu être évitées si on avait eu recours à la méthode déterministe.

Avant de jeter les bases de son programme de politique coloniale, M. Vignon envisage trois politiques possibles vis-à-vis des populations indigènes : le refoulement, l'assimilation et le protectorat.

Le refoulement, quoique ayant encore été pratiqué au début de ce siècle, est une politique si monstrueuse qu'elle ne saurait être envisagée ici, d'autant plus qu'elle est la négation de l'idée coloniale telle qu'elle est oomiprise de nos jours ; c'est-à-dire comme un moyen de faire profiter des nations plus ou moins arriérées des bienfaits de la civilisation.

Dans la politique de l'assimilation la puissance colonisatrice sans se soucier des coutumes résultant de la race, du milieu, de l'adaptation, entreprend d'arracher les indigènes à leur mode de vivre, de les dénationaliser par la loi, les règlements, etc. et de les contraindre à s'adapter à ses propres coutumes. M. Vignon, pour mettre en lumière l'infériorité de cette méthode, consacre de longs développements à démontrer « l'irréductibilité des civilisations, l'impossibilité pour une collectivité d'adopter de piano les coutumes d'une autre collectivité ».

Après avoir exposé les conséquences déplorables de l'assimilation, M. Vignon préconise pour tous les cas une seule politique, celle du protectorat.

Le mot protectorat n'est pas pris ici avec la même signification que celle que nous lui avons donnée dans le chapitre précédent. Il ne s'agit plus d'un système d'administration coloniale, de protectorat envisagé comme' un traité entre deux Etats dans lequel

l'Etat protégé accepte la tutelle d'une grande Puissance, mais seulement de la politique à avoir vis-à-vis des indigènes, leur territoire fût-il un protectorat ou une colonie. « Une seule politique peut être suivie à l'égard des indigènes. Elle est l'art (car c'est un art) de conduire les populations par l'intermédiaire de leurs chefs naturels, sans les troubler dans leurs croyances, leurs modes de vivre et habitudes, en se bornant à leur demander de refermer leurs coutumes par ce qu'elles ont de trop contraire à ses idées morales et juridiques ; l'art de leur faire accepter le contact des colons ou d'agir du moins de sorte qu'elles en souffrent le moins possible ; et encore l'art de les mener lentement, à leurs pas, sans qu'elles en pâtissent, vers un état social, politique, économique meilleur, état qui toutefois ne cessera pas de répondre à leur mentalité, demeurera conforme' aux facultés évolutives de leur intelligence. Ainsi comprise, la politique du protectorat s'appuie sur un 3 observation sociologique ».

Sans suivre jusqu'au bout la théorie de M. Vignon et nous appuyant sur les paroles de M. Gobineau : « Les civilisations sont incommunicables », et de M. Ribot : « ïl y a des manières de sentir et de penser qui sont irréductibles », nous sommes amenés à conclure de l'expérience" coloniale de ce der nier siècle que si l'assimilation est à la longue possible elle doit se faire très lentement, sans violence, sans heurt et qu'il est nécessaire de faire évoluer les peuples suivant leur propre mentalité.

Pour avoir suivi une méthode empirique dans leur politique coloniale les puissances coloniales, l'Angleterre et la France notamment, les ont gravement mécontentés et ont parfois provoqué des troubles qu'avec un peu de doigté et une connaissance suffisante des mœurs locales elles auraient pu éviter. Ce n'est qu'à la suite de nombreuses erreurs payées très cher qu'elles sont

arrivées, par tâtonnements successifs, à s'appuyer, quoique très imparfaitement encore et d'une façon toute empirique sur les principes que M. Vignon a dégagés et merveilleusement mis en lumière par sa. méthode scientifique de la sociologie et de l'observation des faits : les systèmes d'administration coloniale doivent être adaptées au degré de civilisation et à la mentalité des po*pulatioos indigènes ; celles-ci ne peuvent évoluer normalement que suivant leur mentalité et suivant leurs coutumes et non pas suivant celles de la Puissance coloniale qui les administre.

La Société des Nations, soucieuse' de ménager les intérêts des collectivités dont elle avait la charge, semble bien avoir voulu rendre hommage à la supériorité des méthodes de politique coloniale de l'Angleterre et de la France en leur confiant la mission d'assurer le bien-être et le développement des populations placées sous mandat. « La meilleure méthode, porte l'art. 22 du Pacte de la S. D. N., de réaliser pratiquement ce principe est de confier la tutelle de ces peuples aux nations développées qui, en raison de leurs ressources, de leur expérience on de leur position géographique sont le mieux à même d'assumer cette responsabilité et qui consentent à l'accepter ». Une politique spéciale a même été prévue pour les nouveaux Etats issus de la dislocation de l'Empire Ottoman. Alors que pour les territoires sons mandat B et G elle laisse la Puissance mandataire libre, sous son contrôle, de suivre la politique qu'elle jugera la plus propre à améliorer le sort des indigènes, pour les Etats placés sons mandat A elle lenr impose des directives, elle fait œuvre d'initiative et prétend inaugurer une nouvelle politique coloniale, un nouveau mode d'administration coloniale différent du protectorat et de l'administration directe.

« Certaines populations, porte l'art. 22 du Pacte de la S. D. N.,

qui appartenaient à l'Empire Ottoman, ont atteint un degré de développement tel que leur situation comme nation indépendante peut être reconnue provisoirement ».

Dans la plupart des discours auxquels les pays sons mandat A ont servi de thème, cette même idée apparaît que, jouissant d'une civilisation très avancée, ils doivent bénéficier d une administration spéciale digne de leurs capacités. « Vons avez raison de dire qu'il faut distinguer entre les peuples, déclare M. Briand, président du Conseil, à une séance de la Chambre (11 juillet 1922), nons ne colonisons pas la Syrie. La Syrie, ce n'est pas un protectorat, c'est un mandat. Nons avons été appelés par les Syriens qui sont Français de civilisation et de culture. Ce ne sont pas des Arabes comme les Arabes du Hedjaz. Ce ne sont pas non plus des Arabes comme ceux de la Mésopotamie. Sur la côte ils ont reçu tous les flots de la civilisation. Leur pays a participé à tons les élans de civilisation de l'Europe et, en particulier, à toutes les manifestations de la civilisation française ».

Tous les flots d'éloquence qui ont eu pour développement la Syrie ou la Palestine posent en principe que les populations de ces pays ont une culture européenne et plus particulièrement française.

Mais il ne semble pas que parmi les personnalités chargées soit de poser le principe du mandat à la S. D. N., soit de l'appliquer en Syrie ou en Palestine il s'en soit trouvé une senle qui pour dégager la notion du mandat A soit partie de l'étude approfondie de la mentalité, de la civilisation on plutôt des civilisations des collectivités qui habitent ces territoires. Cette» enquête préliminaire que la S D. N. se devait de mener avant de prétendre innover en matière de politique coloniale, n'a pas été faite. En

décidant ainsi à la légère du sort de ces populations, en ne prenant pas la précaution de dégager ce système politique de l'observation des faite, de la situation géographique, ethnique et politique qui commande leurs intérêts, en se refusant à tenir compte de l'expérience coloniale des différentes puissances, lesquelles étaient arrivées peu à peu à perfectionner leurs méthodes d'administration coloniale, elle risquait de créer une politique impraticable susceptible de lui aliéner les sentiments des populations sous mandat, de rendre impossible la tâche des puissances mandataires et d'ouvrir sur ces territoires une période de troubles comme les débuts de l'histoire coloniale de tous les pays en offrent de si nombreux et de si pénibles exemples.

Si une enquête préliminaire impartiale avait été faite on se serait aperçu que ce pays est extraordinairement disparate soit quant au nombre des collectivités, soit quant au degré de civilisation de chacune d'elles et que ce serait folie de songer à séparer et réunir ces groupements pour en former des unités territoriales artificielles. On se serait aperçu aussi que la culture européenne est en réalité très peu répandue et que surtout, quelle que soit l'éducation reçue, fût-ce une éducation française, ces gens-là ne s'assimilent pas du too.it notre mentalité, ils conservent leur mentalité propre, la mentalité de leur race et ne sont susceptibles d'évoluer que suivant cette mentalité, mentalité.

Le meilleur moyen de juger sainement à la fois la théorie et la pratique du mandat, c'est de recourir à la méthode déterministe de la sociologie et de l'observation des faits. C'est à quoi nous allons nous employer dans l'examen critique du système des mandats.

La valeur du mandat A comme système d'administration

Le principal moyen de juger de la valeur du mandat A, d'en, apprécier la supériorité, si supériorité il y a, c'est de le comparer au système politique colonial© sur lequel il prétend marquer un progrès, c'est-à-dire au protectorat.

Qu'est-ce que le protectorat ?

Le protectorat est le lien juridique qui réunit deux Etats de civilisation inégale, l'un de civilisation supérieure, le protecteur, l'autre de civilisation inférieure, le protégé. C'est un procédé par lequel un Etat, qui est déjà à une certaine distance sur la route de la civilisation, se retourne et vient chercher en arrière un Etat dont révolution a été moins rapide. 11 se présente ainsi comme une institution d'entr'aide fraternelle d'Etat à Etat ; l'Etat qui est le plus avancé vient, en quelque sorte, prendre par la main, pour le guider vers un stade supérieur, auquel il n'accéderait que trop lentement par ses propres forces. l'Etat retardataire, qui fait seulement ses premier pas vers la route du progrès (1).

Le protectorat ainsi compris se justifie par lui-même, mais iL peut être dénaturé, déformé ; l'institution peut être utilisée dans un dessein égoïste de la part du protecteur , alors ce ne sera plus le protectorat mais l'abus du protectorat, comme il peut y avoir un abus du mandat de la part de la puissance mandataire. De même que la tutelle a revêtu successivement deux formes, l'une agnatique, au profit du tuteur, l'autre toute moderne, au profit du pupille, de même le protectorat s'est présenté à travers l'histoire tantôt comme' un instrument de domination tantôt comme

(1) G. de la Pradelle, Professeur à la Faculté de Droit de Paris r Cours de Droit International (Doct. 1919-1920).

un instrument de protection. Mais dans sa conception véritablement sincère, naturelle le protectorat ne doit jouer que dans l'intérêt du protégé, saut* au protecteur à retirer, très incidemment, soit par l'augmentation de sécurité personnelle dans certains cas, soit par un développement de prestige dans presque tous les cas, soit enfin, à l'occasion, par quelques avantages d'ordre économique, un profit indirect mais accessoire.

Le protectorat s'est présenté a travers l'histoire comme une institution très généralisée ; ce n'est pas seulement une institution moderne mais médiévale et mondiale. Mais, lorsqu'on le prend au sens où on l'entend de nos jours, c'est-à-dire dans sa fonction civilisatrice, c'est une institution purement européenne et aussi une institution plus particulièrement française. Les altérations du protectorat sont très souvent étrangères, mais l'application pure, rigoureuse-, féconde, durable du protectorat, c'est une application française.

La France pratique, dès 1847, le protectorat comme instrument de civilisation coloniale. En 1847 elle institue son protectorat sur l'archipel polynésien de Taïti, mais, par une évolution insensible. Taïti devient une colonie française en 1880.

Plus durables sont les protectorats institués sur le Cambodge par le traité de 1863, modifié et aggravé en 1884 ; sur l'Annam, créé en 1874, modifié et aggravé en 1884.

Mais ce sont les protectorats de Tunisie et du Maroc, lesquels n'ont aucune espèce d'alalogie dans aucun autre groupe de relations extérieures, qui doivent être considérés comme les véritables types du protectorat (1).

Voici un extrait du traité de Kassar-es-Saïd, qui est la base du protectorat français sur la Tunisie ■

(1) G. de la Phadelle, Professeur à la Faculté de Droit de Paris : Cours de Droit International (Doct. 1019-1020) op. cit.

« Le Gouvernement de la Rép. Franç. et celui de son Altesse le Bey de Tunis ;

« Voulant empêcher à jamais le renouvellement des désordres qui se sont produits récemment sur les frontières des d'eux Etats et sur le littoral de la Tunisie, et désireux de resserrer leurs anciennes relations d'amitié et de bon voisinage, ont résolu de conclure une convention à cette fin dans l'intérêt des deux hautes parties contactantes . . .

« En vue de faciliter (art. 1er) au gouvernement de la Rép. Franç. l'accomplissement des mesures qu'il doit prendre pour atteindre le but que se proposent les hautes parties contractantes, son Altesse: le Bey de Tunis consent à ce que V autorité militaire française fasse occuper les points qu'elle jugera, nécessaires pour assurer le rétablissement de Tordre et la sécurité des frontières et du littoral.

« Cette occupation (art. 2) cessera, lorsque les autorités militaires françaises et tunisiennes auront reconnu d'un commun accord que l'administration locale est en état de maintenir Tordre.

« Le Gouvernement de la Rép. Franç. (art. 3) prend rengagement de prêter un constant appui à son altesse le Bey de Tunis contre tout danger qui menacerait la personne ou la, dynastie de son Altesse ou qui compromettrait la sécurité de ses Etats,

« Le Gouvernement de la Rép. Franç, (art. 5) sera représenté auprès de son Altesse le Bey de Tunis par un Ministre résident qui veillera à l'exécution du présent pacte et qui sera l'intermédiaire des rapports du Gouvernement français avec les autorités tunisiennes pour toutes les affaires communes aux deux pays.

« Les agents diplomatiques (art. 6) et consulaires de la France en pays étranger seront chargés de la yrroteetion des intérêts tunisiens et des nationaux de la Régence.

« En retour son Altesse le Bey s'engage à ne conclure' aucun acte ayant un caractère international sans en avoir donné connaissance au Gouvernement de la Rép. Franç. et sans s'être entendu préalablement avec lui.

« Le Gouvernement de la Rép. Franç. (art. 7) et le Gouvernement de- son Altesse le Bey de Tunis se réservent de fixer d'un commun accord les bases dune organisation financière de la Régence qui soit de1 nature à assurer le service de la Dette Publique et à garantir les droits des créanciers de la Tunisie. »

C'est seulement un peu plus tard par une nouvelle' convention du 8 juin 1883, dite convention de La Marsa, après une nouvelle expédition militaire, rendue nécessaire par l'insuffisance de notre premier établissement, que l'on voit apparaître ce qui est vraiment la caractéristique du protectorat : l'engagement par le Bey de procéder aux réformes administratives, judiciaires et financières que le Gouvernement français jugera utiles (art. 1er). De plus, c'est dans ce texte que l'expression de protectorat apparaît pour la première fois : « Afin de faciliter au Gouvernement français l'accomplissement de son protectorat, sa Majesté le Bey de Tunis s'engage à pratiquer les réformes... ».

Dès ce moment le protectorat était créé, avec son but : les réformes administratives, judiciaires, financières, et sou moyen : un traité entre deux Etats qui conservent, après comme' avant, leur personnalité internationale distincte, la République Française d'une part, la Régence de Tunis d'autre part.

Le Bey de Tunis conserve le pouvoir de conclure des traités, mais il ne peut naturellement les conclure qu'avec l'assentiment de la France fart. 6, § 2 du traité de 1881). Il peut conclure notamment des traités avec la France, et cela est si vrai qu'après le traité de 1881 il y a eu la Convention de 1883.

A l'égard des puissances étrangères, bien qu'en principe ce soit le Bey lui-même qui signe aux traités avec son Ministre des Affaires Etrangères, il ne peut agir qu'avec ressentiment de la Puissance protectrice. D'ailleurs, par un développement coutumier des plus curieux, c'est la France qui peu à peu dans les traités a pris la place du Bey.

On voit combien était vague dans les termes le lien de vassalité entre la Tunisie et la France ; il était à peine touché à l'indépendance de cet Etat.

Le protectorat a été organisé peu à peu par des lois et des décrets pris par la puissance protectrice. La population tunisienne continue, comme par le passé, à n'avoir affaire qu'au gouvernement indigène ; tous les actes administratifs sont signés par le Bey et c'est le Bey seul qui promulgue les lois.

L'action de la France est représentée en Tunisie sous les ordres du Résident Général par le corps des contrôleurs civils. Voici comment M. Leroy-Beaulieu définit le rôle de ces fonctionnaires : « Dans une administration dont iets contours sont si indécis et si ondoyants nos contrôleurs civils ont une tâche médiocrement délimitée et dont l'heureux accomplissement dépend surtout de leur caractère. Ils ne doivent pas administrer par eux-mêmes mais observer, renseigner, conseiller (1).

Quels sont, dans leur conception théorique et dogmatique, les points de ressemblance et les différences entre le mandat et le protectodat au point de vue interne, c'est-à-dire comme systèmes politiques coloniaux (leur situation respective au point de vue international sera exposé plus loin).

Ils se. ressemblent beaucoup par la généralité, l'imprécision,

(1) Leroy-Beaulieu. — L'Algérie et la Tunisie.

la confusion des termes par lesquels on a cherché à les définir dans les textes officiels.

Pour le mandat A, l'art. 22 du Pacte proclam© l'indépendance des populations mandatées et limite l'action du mandataire qui devra se borner a « conseiller » et à « aider » ; les droits clés deux parties en présence ne sont nullement définis. Lies rapports anglais et français de 1922 sont également muets sur ce second point ; mais il y est affirmé les droits des mandataires en des matières accessoires au mandat, en matière militaire, diplomatique et aussi pour l'organisation des pays sous mandat. Là non plus il n'est pas question de la façon dont s'exercera le mandat, des relations entre mandataire et Etat mandaté ; mais les mandataires parlent du degré d'autorité, de contrôle et d'administration qui doit leur être reconnu.

Le protectorat, aux termes du Traité du Bardo, consisterait seulement de la part de l'Etat protégé à pratiquer les réformes administratives, judiciaires et financières jugées nécessaires par le protecteur, et à abandonner à ce dernier sa politique étrangère et sa défense militaire. Il n'y est nullement question de contrôle, ni d'atteinte quelconque à l'indépendance de l'Etat protégé.

Dans les deux systèmes, les diplomates se sont évidemment efforcés d'éviter les termes qui auraient pu froisser les susceptibilités des populations mandatées ou protégées, et pour leur faire accepter la déchéance représentée par l'ingérence dans leurs affaires d'un gouvernement étranger ils les ont fait précéder d'expressions assez ^agues mais flatteuses pour leur amour-propre. Dans le mandat A, l'indépendance des populations mandatées est reconnue ; quant au traité de protectorat, il semble être passé d'égal à égal entre deux puissances pour « resserrer les anciennes relations d'amité et de bon voisinage » et pour « prêter un constant appui » au souverain protégé.

Les doux systèmes se ressemblent également par l'engagement que prend la puissance coloniale de protéger son pupille vis-à-vis des Etats étrangers.

Les différences de principe sont caractéristiques et marquent bien la supériorité du mandat A. Mais, si on va. jusqu'au fond des choses, on constate, au contraire, que cet avantage est nul et tomme au contraire au profit de l'Etat protégé.

Dans la mandat A, le Gouvernement local administre, l'autorité mandataire a conseille » et « aide ». Dans le protectorat, la puissance protectrice contrôle l'Etat protégé et peut lui imposer ses décisions. Tel est. le principe. Mais, nous avons vu plus haut que les Mandataires sont obligés de se réserver et se réservent en fait des droits très étendus d'autorité, de contrôle et même d'administration. Les développements que nous donnerons plus loin tendront également, à montrer que l'autonomie des gouvernements locaux n'est en fait nullement garantie et est destinée à être constamment violée par le jeu même du mandat.

Bien mieux, en réalité, c'est dans le protectorat que le gouvernement local sera le plus indépendant et que la population indigène sentira le moins peser sur elle le joug de l'étranger. La puissance protectrice a les mains libres dans le pays protégé qu'elle occupe en fait par droit de conquête, n'est soumise à aucun contrôle international, et n'a de compte à rendre à personne. Mais, c'est parce qu'il entre dans sa politique de maintenir le gouvernement local comme écran entre elle-même et la population qu'elle lui maintient le pouvoir de décision toutes les fois qu'elle ne le revendique pas. L'autorité indigène a donc tout intérêt à s'inspirer des directives du Protecteur à les prévoir pour que ses décisions ne soient pas constamment réformées ou annulées. Le Gouvernement protecteur a également tout intérêt à

abandonner les rênes du pouvoir au gouverneraient local s'il obéit à sa politique et à se contenter d'un contrôle de plus en plus général. Il arrivera le> plus souvent, comme le prévoyait M. Leroy-Beaulieu, que l'autorité protectrice aura beaucoup plus à conseiller qu'à contrôler et à réformer, parce que l'autorité indigène aura intérêt a lui demander conseil avant de prendre une décision susceptible d'être réformée.

Rien de semblable dans le mandat A. L. autorité mandataire n'est que gérante au nom de la S.D.N. auprès de laquelle elle est responsable de l'organisation et de la bonne administration du pays, et elle doit accomplir sa mission en conseillant et en aidant. Or, comme elle ne peut agir qu'en usant d'autorité, ce qui est un abus de pouvoir, le gouvernement local et la population seront tentés de protester auprès de la Société des Nations contre la gestion abusive du « «gérant ». Ce dernier, bien ambarrassé, tantôt pour obéir aux vœux de la population fera preuve de faiblesse en renonçant à sa politique et compromettra ainsi le succès de sa mission, tantôt sera obligé pour organiser le pays sous sa tutelle en nation indépendante d'entrer en lutte contre les désirs de la population « trop inexpérimentée dans les conditions particulièrement difficiles du monde moderne. (1)

En fait, l'autorité mandataire devra donc contrôler très étroitement, imposer ses directives, alors que l'autorité protectrice se> bornera à conseiller, et, le plus souvent, à laisser agir le gouvernement local, lequel jouira de toute sa confiance. Dans ces conditions il semble bien que le système politique préconisé par le Conseil Suprême ne soit applicable que dans le Protectorat et non pas dans un système de mandat confié par la S.D.N. et sous son contrôle.

(1) Art. 22 du Pacte de la S.D.N.

On reproche au Protectorat d'être une formule d'oppression des peuples coloniaux (1), alors que le mandat A a pour but, au contraire^ de libérer des populations asservies et de les appeler à s'administrer elles-mêmes. Cela est vrai en principe, mais, en fait dans le Protectorat la population locale sent beaucoup moins l'action de l'autorité étrangère que dans le mandat. La puissance protectrice n'est pas en rapport direct avec la population de l'Etat protégé ; celle-ci continue à vivre sous la conduite de ses chefs naturels, sous la même législation, sous la même administration qu'auparavant. L'action du Prolecteur n'apparaît pas à leurs yeux ; c'est leur gouvernement qui est sensé prendre toutes les décisions et qui administre.

Le mandataire à son arrivée dans le pays, ne se trouve pas en présence d'un gouvernement établi, auquel la population soit habituée et qui jouisse de sa, confiance. Il doit organiser un Etat dans un pays qui n'a. jamais eu d'administration autonome, et qui n'a aucun des éléments voulus pour en constituer un. Il est chargé de jeter les bases d'une organisation politique adaptée à des sociétés dont la mentalité, les coutumes, sont en sommes peu connues de ses agents. Il a à grouper en nations plusieurs communautés vivant côte à côte et qui n'ont jamais pu et surtout jamais voulu s'entendre. Pour des populations traditionalistes, comme le sont les populations levantines, une organisation gouvernementale qui choque leurs coutumes et leur mentalité sera une organisation étrangère et les fonctionnaires locaux, quoique leurs compatriotes seront des fonctionnaires du gouvernement étranger qui occupe le pays et non pas les leurs. Une organisation et un choix de fonctionnaires qui conviendra à telle

(1) Discours de M. Vtviani à la session de juillet 1922 du Conseil de ]a S. D. N. et conférence de M. Larnutde « La S. D. N. depuis 1920, cit. p. 92 ».

communauté déplaira pour la même raison à telle autre. Et, pour organiser et veiller à la bonne administration du territoire mandaté le mandataire, qui n'a, en principe aucun pouvoir, est obligé pour accomplir sa mission de violer les principes mêmes du mandat et. par conséquent, de se mettre à dos la population pour laquelle il n'est qu'un mandataire, qu'un « gérant » en quelque sorte dont on peut se plaindre à l'autorité supérieure et non pas un maître.

Aussi, en revenons-nous à la théorie que nous avons soutenue tout à l'heure, c'est que le système du Protectorat aurait été beaucoup plus adapté à la situation de la Syrie et de la Palestine que celui du Mandat. Pour organiser ces pays, il faut une autorité jouissant de pouvoirs indiscutables ; or, cette autorité n'existe que dans le Protectorat ; et c'est certainement à ce système que se seraient arrêtés les rédacteurs du Pacte si, au lieu de chercher avant tout à prononcer des phrases plus ou moins ronflantes et humanitaires, ils avaient véritablement songé à soumettre ces pays au système politique qui leur convenait le mieux.

Le protectorat, en effet, peut comporter une variété infinie de modalités, et il eût été très facile à une puissance protectrice, débarrassée de toute entrave1 internationale, de doter ce pays d'un organisme politique où les populations auraient à peine ressenti une ingérence étrangère dans leurs affaires publiques.

Le Mandat A peut il évoluer vers le protectorat ?

L'évolution du mandat vers le protectorat est à prévoir si la Société des Nations finit par renoncer effectivement à s'occuper des mandats ou si^elle reste sans influence dans le monde, et si la collaboration entre mandataire et mandaté s'effectue dans une atmosphère de confiance réciproque. Dans ces conditions, la puissance mandataire aura tendance, pour réduire les frais d'ad-

miiiistration, à abandonner peu a peu la direction des affaires au gouverneinrent local et se bornera a exercer un contrôle très large comme dans un bon protectorat, parce qu'elle aura plus facilement confiance en un gouvernement qui sera son œuvre qu'en un gouvernement qu'eile a trouvé installé à son arrivée.

On objectera que le ternie de révolution du Mandat, c'est l indépendance par la suppression du mandat, comme il est prévu dans le Pacte : on dira même que c'est là une supériorité sur le protectorat. Ce serait une erreur: le protectorat comme le mandat est essentiellement temporaire ; cela ressort nettement du Traité du Bardo, la France n'intervient dans l'administration Tunisienne que pour procéder à des réformes jugées par elle nécessaires. Les réformes accomplies, les finances remises à flot, en un mot dès que la population pourra s'administrer toute seule, sa mission sera terminée. Le jour ou l'Etat protégé aura assez évolué pour voler de ses propres ailes, il se détachera pour ainsi dire automatiquement de la Métropole, comme l'on fait les dominions britanniques à moins que cette dernière ne commette la maladresse de lui refuser les concessions nécessaires au fur et à mesure de son développement ; dans ce cas les populations protégées seront alors assez unies, assez fortes pour se libérer par la, violence d'un contrôle et d'une protection qui n'auront plus leur raison d'être.

Le caractère temporaire du Mandat A constitue d'autant moins une supériorité sur le protectorat, qu'aucune autorité n'a reçu les pouvoirs de proclamer la majorité de l'Etat pupille et la fin du Mandat. Ce pouvoir n'appartient certainement pas à l'Assemblée de la S.D.N, dont les pouvoirs en la matière sont délégués au Conseil. Il n'appartient pas davantage au Conseil qui, comme nous le verrons plus loin, doit borner son action, quand

il s'agit de décisions importantes, à approuver celles qui sont prises par les principales puissances alliées ; ce sont en fait les puissances Mandataires elles-mêmes qui seront juges de la majorité du pupille et qui s'effaceront quand elles le jugeront à propos. La situation est donc exactement la, même que dans le protectorat.

Il reste à l'avantage du Mandat le contrôle supérieur de la S.D.N. devant laquelle les Puissances Mandataires se sont engagées à remplir leur mission avec désintéressement et en vue seulement du bien-être et du développemnt des populations confiées à leur tutelle. Nous allons examiner la valeur de cette garantie.

3. - La valeur du Mandat au point de vue du contrôle supérieur de la S. D. N.

Po<ur apprécier convenablement la valeur du contrôle supérieur de la S.D.N. comme garantie de la bonne exécution (les Mandats, il importe ce donner préalablement un bref aperçu de l'organisation, du fonctionnement et de l'esprit de cette nouvelle institution.

Au point de vue constitutif elle se comporte de deux éléments : l' Assemblée et le Conseil. L'Assemblée comprend les représentants de chacun des Etats membres de la Société. En raison de> sa composition même (grand nombre de représentants, difficultés matérielles de réunion) elle est appelée à ne se réunir que très rarement. Le Conseil se compose des représentants des principales Puissances Alliées et Associées et de cinq autres membres de la Société ; ces derniers sont désignés librement par l'Assemblée et aux époques qu'il lui plaît de choisir Le \ onseil se réunit quand les circonstances le demandent, et an moins une fois par an. Il connaît de toutes les questions rentrant dans la

sphère d'activité de la Société ou affectant la paix du monde. (I) Quelle est la règle adoptée pour L'admission des Etats dans la Société ?

« Pour être membre de la S.D.N., dit ./]. Larnauie ,i , il faut d'abord être doté d'un gouvernement libre ; il faut de plus avoir une force suffisante pour participer aux obligations éventuelles de guerre collective que; peut avoir à faire la Société. Il faut encore qu'on soit une nation véritable qu'il n'y ait pas de contestation bien sérieuse sur les frontières. Enfin, il faut qu'on donne des garanties effectives d'observer les engagements internationaux et d'accepter le règlement établi par la Société en ce qui concerne les forces et les armements. C'est en se servant de ces multiples critères que l'on a examiné les candidatures ■ .

Il a donc été admis que la candidature des Empires centraux et de leurs Alliés serait repousisée tant qu'ils n'auraient pas manifesté par leurs actes l'intention de renoncer à leur ancienne politique de conquête. L'Autriche et la Bulgarie ont été admises dès qu'elles ont rempli les conditions vendues ; 1 Allemagne n'a pas encore été acceptée ; la Turquie le sen. vraisemblablement après la signature du traité de paix.

Mais d'autres Etats se sont vus refuser l'admission pour de® raisons toutes différentes : l'Arménie, TAzerbidjan, la Lettonie, l'Esthonie, la Géorgie, la Lithuanie, l'Ukraine, anciennes dépendances de la Russie et de la Turquie, et cela « à cause de l'incertitude qui pèse encore sur ces nouvelles nations, sur leurs frontières, et aussi sur leurs ressources, sur leur avenir, sur leurs rapports avec la Russie de demain, qui finira bien par se débarrasser de la dictature soviétique.. Ils ont toutefois été admis en

(1) F. Larnaude.

— Conférence sur la Société des Nations.

partie avec cette restriction qu'ils ne profiteront que des organisations techniques de la S. D. N. » (l).

En somme la S. D. N. veut bien garantir, et dans une certaine mesure seulement, la paix et l'intégrité des frontières des Etats, mais à condition que leur indépendance ne soit pas en danger et qu'ils n'aient besoin d'aucun appui extérieur pour se défendre. Quant aux nationalités qui ont fait un effort des plus méritoires pour se rendre indépendantes et se constituer en Etat par leurs propres moyens, la S. D. N. leur refuse sa protection et les abandonne à leur sort.

Et cependant il y a des populations que la 8. D. N. à la suite du Conseil Suprême a couvert de sa protection avec une sollicitude toute spéciale^ ; ce sont des populations qui n'avaient rien fait pour mériter leur autonomie : celles de Syrie et de Palestine.

Nous avons expliqué plus haut l'origine des mandats, l'esprit dans lequel cette théorie a pris naissance sous la plume du général Smuts qui a été le premier à élaborer eu 1918 un projet net et pratique de Société des Nations. Le général Smuts développait cette idée que par suite de la défaite des Empires Centraux et de leurs Alliés et de la carence du gouvernement en Russie, il y avait des territoires qui n'appartenaient à personne et que la Société des Nations était l'héritière naturelle des Empires défaillants et devait se charger de l'administration de ces territoires au moyen de puissances mandataires.

Dans l'esprit du général Smuts le système des mandats devait être très extensible et englober les nouveaux Etats nés de la décomposition de la Russie soviétique et l'Arménie.

Le Pacte (art. 12) distingue trois sortes de mandat : à côté de mandats B et C qui sont destinés à être appliqués aux territoires

(1) F. Larnaude. — La Société des Nations.

coloniaux il définit ainsi le mandat A : « Certaines communautés qui appartenaient autrefois, à l'Empire ottoman ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme nations indépendantes peut être reconnue provisoirement à la. condition que les conseils et l'aide d'un mandataire guident leur administration jusqu'au moment où elles seront capables de se conduire seules ».

Nous ne voyons pas pourquoi ces communautés sont plus intéressantes que celles qui ont fondé les Etats de l'Azerbidjan, de la Lettonie, de l'Esthonie, de la Géorgie, de la Lithuanie et de l'Ukraine, dont certaines dépendaient aussi d'ailleurs de l'Empire ottoman et les autres de la. Russie. Le degré de développement atteint par ces populations est certainement au moins égal à celui que l'art. 22 reconnaît aux communautés soumises au mandat x\.

La différence est même toute à i'a,vantage des premières. Constituant des nationalités et par conséquent aspirant à l'autonomie elles ont saisi la première occasion ponr se déclarer indépendantes. La S. D. N. qui a fait sien le principe des nationalités se devait donc de les protéger plus particulièrement au moyen de la politique du mandat, ou alors les admettre dans son sein à l'égal des autres Etats ; or elle n'a pris aucun de ces deux partis et a abandonné ces populations au triste sort qui les attendaient si elles restaient sans protection.

Les communautés de Syrie et de Palestine n'ont rien fait pour mériter les faveurs de la Société, elles n'ont pas proclamé leur indépendance ; elles en étaient complètement incapables, l'hostilité de chacune d'elle se tournant beaucoup plus vers les communautés rivales que vers le gouvernement turc.

Un mandat sur l'Arménie avait d'abord été projeté, mais au-

cune Puissance, même les Etats-Unis, qui d'abord avaient songé à l'accepter, ne voulut assumer cette charge qui ne représentait pour eux aucun avantage, mais beaucoup de difficultés et les populations arméniennes, malgré toute la publicité donnée dans la presse à leurs malheurs, furent abandonnées.

Quant au mandat sur Constantinople, par lequel les Anglais espéraient voir couronner' leur rêve de domination sur les Détroits, il serait exagéré de dire qu'il avait été prévu pour assurer le bien être des populations turques.

Il ne faudrait pas voir cependant dans la politique des mandats l'expression d'une politique impérialiste. Alors, que le partage du Levant était déjà décidé entre l'Angleterre et la France, et que les armées anglaises et une administration anglaise étaient déjà installées dans ces régions, le Conseil Suprême, on les Américains jouaient véritablement en l'occurence plus particulièrement un rôle désintéressé, voulut, en acceptant cette idée de mandat, opposer au moyen d'un contrôle international, un frein aux velléités d'expansion anglaise et française dans le Leivant. Examiné dans cet esprit, le mandat ne pouvait produire que des résultats heureux puisqu'il tendait à placer l'action des puissances mandataires sous le contrôle de la Société des Nations et qu'il limitait à un certain nombre d'années l'occupation du Levant par l'Angleterre et la France. La valeur du mandat serait doue liée à celle de la S. D. N. Si celle-ci doit réussir et être capable un jour d'imposer ses décisions aux puissances, le mandat ne peut avoir que des résultats heureux en empêchant l'emprise des puissances mandataires d'étouffer l'individualité des populations sous mandat. Ce n'est que dans le cas où celle-ci n'aurait aucune influence sur les Etats et surtout sur les grandes puissances, en l'absence d'un contrôle rigoureux et efficace que la notion de man-

dat perdrait toute sa valeur et ne serait en réalité qu'une formule creuse destinée à masquer une politique de conquête coloniale, une politique de conquête coloniale.

Dans quel esprit la Société des Nations entend-t-elle faire applique!1 le mandat A ?

M. La.rna.ude- semble avoir très bien interprété la pensée de cette haute Assemblée quand il dit : « Le mandat est donc avant tout donné, nom dans l'intérêt du mandataire, non dans l'intérêt du mandant, mais dans l'intérêt des populations sur qui il est appelé à s'exercer. Jl constitue une tutelle et la tutelle existe toujours, dans le Droit moderne, clans l'intérêt et pour la protection de celui sur qui elle s'exerce. On a donc écarté toute idée d'annexion. Le cinquième des quatorze points du Président Wilson ne permettait pas de recourir à cette solution. On n'a pas voulu non plus organiser dans les territoires et pour les populations qui les habitent le régime du. protectorat, qui est une annexion déguisée ».

ce Les populations de ce qu'on appelle maintenant le « proche Orient » sont loin d'être des populations non civilisées. Les Arméniens, les populations du Caucase, les Syriens, par exemple, ne peuvent pas être mis sur le même plan que les colonies allemandes. Seulement ces populations ont été tenues pendant longtemps dans un état de sujétion tel qu'elles ne sont pas encore mûres pour se gouverner librement. Et c'est pour cela que mandat sera donné à des nations déterminées de les conseiller, de les aider, de les administrer au nom de la S. D. N., au Conseil de laquelle il faudra rendre des comptes dan» un rapport

annuel » (1).

Nous avons vu qu'aucun mandat n'a été attribué sur l'Arménie et sur les populations du Caucase et nous savons pour quelles raisons.

Un an plus tard, en 1921, malgré cette défaillance de la S. D. N., M. Larnaude, dans une nouvelle conférence, n'a pas perdu sa confiance dans le succès de la politique des mandats. Parlant de la Commission d'étude créée au sein de la S. D. N. pour étudier les diverses questions se rattachant aux mandats, il déclare : « Une partie de l'ancien Empire Ottoman et les anciennes colonies allemandes n'ont pas été l'objet d'annexions ni de l'établissement de protectorats. Ce sont de vieilles formes que Von a reléguées dans l'Ancien Droit international » (1).

Ces paroles sont bien dures pour deux systèmes politiques qui ont fait leurs preuves en assurant le- bien-être de populations parfois très arriérées et en les amenant lentement mais sûrement à la civilisation.

Nous avons vu au chapitre précédent que le mandat ne constitue pas en réalité un progrès sur le protectorat comme système politique. D'ailleurs M. Larnaude et avec lui les membres du Coinseil voient surtout ce progrès dans la notion du mandat, dans le caractère international de cette politique coloniale, c'est-à-dire dans le Contrôle supérieur de la S. D. N.

Ce Contrôle de la Société des Nations doit être examiné à deux points de vue, d'abord dans ses relations avec la politique générale de cette Assemblée, ensuite quant à la valeur même de ce contrôle.

(1) M. Larnaude, doyen de la Faculté de Droit de Paris. — La Société des Nations.

— lia -

ï. — La Société des Nations a-t-elle été fidèle à son programme en établissant le mandat A sur la Syrie et la Palestine; ?

Les principes au nom desquels elle était appelée à agir en la circonstance étaient le principe des nationalités, celui de l'établissement de la, paix, de la protection des minorités et enfin le souci du développement économique d'un pays laissé à l'abandon.

C'est en s'inspira nt du principe des nationalités qu'elle a voulu libérer les Syriens et les Palestiniens du joug ottoman : « Certaines communautés, porte Fart. 22 du Pacte, qui appartenaient autrefois à l'empire ottoman ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme nations indépendantes peut être reconnue... »

Mais on ne peut s'empêcher de remarquer qu'à ce point de vue sa, politique manque de logique ; on se demande pourquoi la question de la libération de nationalités certainement empreintes d'un patriotisme sincère et du plus vif désir de se rendre indépendantes comme l'Irlande, l'Egypte, a-t-elle été, malgré toutes leurs réclamations, écartée des délibérations soit du Conseil, soit de l'Assemblée.

En Syrie-Palestine au contraire, il n'y a pas à proprement parler de nationalité vraiment consciente. Personne n'y avait pris les armes pour protester contre la domination turque. Le gouvernement de Constantinople était d'ailleurs considéré comme leur gouvernement national par les musulmans lesquels constituent la grosse majorité de la population. Dans l'Islam les pouvoirs religieux et civils sont étroitement liés, ils sont pour ainsi dire fondus l'un dans l'autre. L'autorité religieuse musulmane est représentée' par le Khalife, et pour tous les bons musulmans le Khalife reste le chef politique aussi bien que religieux. Le Con-

seil Suprême s'est leurré s'il a cru que des musulmans accepteraient volontiers le mandat d'une puissance non musulmane. La politique de la S. D. N. a donc abouti à opprime** la majorité musulmane puisqu'elle n'est pas libre de pratiquer sa religion laquelle consiste aussi bien dans l'obéissance au Khalife, dans le caractère religieux de l'autorité civile que dans la pratique des rites religieux.

L'administration turque était supportée volontiers par les .chrétiens dont les communautés étaient en partie autonomes. S'ils étaient en général partisans de l'occupation de leur pays par les puissances alliées, c'est parce qu'ils se sentaient humiliés de voir triompher la religion rivale et parce qu'ils étaient effectivement, malgré les privilèges qui leur étaient accordés, des parias dans leur propre pays. Ils espéraient surtout que les puissances européennes ne manqueraient pas de partager leur haine contre- les musulmans, qu'elles leur donneraient le pouvoir et leur permettraient d'opprimer à leur tour ces derniers. Rien ne faisait supposer avant la guerre qu'ils étaient las dans l'ensemble de la souveraineté ottomane. Les Libanais eux-mêmes avaient à plusieurs reprises manifesté leur loyalisme vis-à-vis de la Porte ; c'est la guerre de 1914 qui en mettant aux prises la Turquie et la France la protectrice séculaire des Maronites, a obligé ces derniers à choisir entre leur loyalisme et leur vieille' affection pour la France. Ils n'ont pas hésité ; leurs sympathies sont allées à la cause des Alliés, Aussi en 1919 eut-il été bien difficile de les remettre sous la domination des Turcs qu'ils avaient abandonnés à une heure si critique.

Un autre motif de l'intervention de la S. D. N. était la protection des Minorités. La S.D. N. a fait une œuvre des plus intéressantes à ce point de vue en Europe centrale en imposant à

certains Etats (Hongrie, Roumanie, Pologne, etc.; de reconnaître coinstitutionnellement certains droits aux minorités ethniques et religieuses de ces pays.

Dans les pays ottomans l'attention de l'Europe avait été a plusieurs reprises attirée par les massacres de minorités comimis soit à l'instigation des autorités turques, soit sans que celles-ci soient intervenues pour les protéger. Le massacre des chrétiens du Liban en 1862 est resté célèbre et le souvenir en est encore vivace dans le pays. Plusrécemmentencore à différentes reprises les massacres d'Arméniens ont ému l'opinion européenne.

Les Arméniens étaient assurément la minorité qu'il importait le plus de protéger puisqu'ils vivaient au milieu des Turcs. Ces derniers étant un peulpe exclusivement agriculteur, les Arméniens, doués d'un sens commercial très développé, exerçaient un véritable monopole dans le commerce de l Anatolie et jouaient exactement vis-à-vis des Turcs le même rôle que les Juifs en France au Moyen- Age. Commerçants et usuriers ils avaient tôt fait d'exploiter et de ruiner le paysan Turc, lequel, rapidement ruiné, se jetait en masse sur l'Arménien pour lui faire rendre gorge. Ainsi Turcs et Arméniens qui avaient besoin pour vivre les uns des autres, se détestaient d'une haine' vivace dont ils ne se sont jamais relâchés.

La guerre survint. Qu'allait faire le gouvernement turc des Arméniens ? Il ne fallait pas songer à les envoyer au front puisque le plus grand désir de tels soldats eut été d'assister à la défaite des Turcs qu'ils n'auraient demandé qu'à favoriser. On se borna à en mobiliser une partie dans les services de: F arrière ; quant aux autres on ne pouvait guère les laisser dans les villes où ne restaient plus que les femmes et les enfants des patriotes partis à la guerre.

Les Arméniens se' considéraient d'ailleurs à tel point comme te pires ennemis des Turcs qu'une partie d'entre eux profita de la guerre pour se révolter et entrer en hostilité contre les troupes turques dans les montagnes de l'Arménie. Les Turcs, menacés à l'intérieur même du territoire par le danger arménien, en rassemblèrent plusieurs dizaines de milliers et les envoyèrent sous .escorte à Deir-Ez-Zoor, en plein désert de Syrie, où ils les abandonnèrent à leur sort ; beaucoup mururent de faim,, les autres furent massacrés on dispersés par les Bédouins, les femmes violées et emmenées en esclavage.

A la fin de la guerre, la plus grande partie de l'Arménie était en fait indépendante. Le Conseil Suprême proclama d'abord le principe du mandat sur l'Arménie qui devait être constituée en Etat autonome indépendant ; d'autre part, les Arméniens habitant les villes du Sud de l'Anatolie jusqu'à Marache et Ourfa devaient se trouver sous mandat français. Quant a ceux de Cilicie où ils constituent le tiers de la pupulation ils étaient aussi sous la protection de la France, chargée d'occuper la Cilicie et d'en contrôler l'administration confiée à des fonctionnaires Turcs (1).

Mais toutes les puissances tour à tour sollicitées pour la charge du mandat sur l'Arménie se dérobèrent ; celle-ci, incapable de subsister sans appui extérieur, finit par se jeter dans les bras des bolcheviks. Restaient les Arméniens d'Anatolieet de Cilicie, dont la situation était d'autant plus grave qu'ils vivaient au milieu des Turcs. La France, après avoir dans une guerre excessivement pénible apprécié la mesure du patriotisme des Turcs et leur volonté bien déterminée de libérer leur pays de l'occupation étrangère, abandonna l'Anatolie du Sud et la Cilicie. Dans Tac-

(1) Traité de Sèvres.

— iJ7 —

corj d'Angora, (1) qui mit fin à la guerre, des garanties étaient inscrites peur la protection des minorités arméniennes.. Une mission française fut envoyée à Adana, (et un Consul à Aïntab) pour veiller à l'exécution de l'accord relativement à la protection des Arméniens. Ces garanties exigées par la France montrent une fois de plus l'ignorance complète chez nos représentants de la mentalité des Orientaux. La proclamation du Général Gouraud aux Arméniens leur annonçant que leur protection était confiée au gouvernement d'Angora fut accueillie par eux avec stupeur ; ils comprirent que la France, vaincue par les Turcs (les Turcs ne manquaoient pas de le leur dire), renonçait à les protéger. C'est de ce jour qu'a pris naissance cheiz la majorité des Arméniens une antipathie très marquée vis-à-vis de la France qu'ils accusent d'être la cause de tous leurs malheurs, de les avoir réduits à l'exil en leur promettant sa protection et en les abandonnant ensuite. C'était en effet plutôt piquant et assez paradoxal de confier la protection des Arméniens à leurs bourreaux. Ils ne songèrent pas une minute à en faire l'expérience et dès la signature de l'accord, ceux qui avaient les moyens de s'expatrier, vendirent tout leur mobilier à vil prix, et sans perdre une minute, malgré les objurgations françaises, et la promesse de notre protection consulaire ils prirent la route de l'exil.

Bien leur en prit, car, ils le savaient bien, quelles que soient les intentions du gouvernement d'Angora, il n'aurait pu empêcher les populations turques et même les autorités locales de les molester, de prendre contre eux des mesures de rigueur et cle les réduire à la misère. C'est ce qui arriva ; les populations turques

0 Accord d'Angora entre la France et le Gouvernement Kémaliste (oct. 1921).

qui jouaient leur existence dans leur lutte contre les Grecs, auraient eu de la peine à regarder d'un œil bienveillant des mino rites qui auraient aidé les ( irecs à les piller et à les massacrer si ceux-ci avaient été vainqueurs et qui étant exemptées de l'impôt du sang jouissaient dans l'Etat d'une situation privilégiée.

Les Arméniens qui restaient encore en Anatolie durent s'exiler à la suite de provocations, d'humiliations de toutes sortes et même de nombreux meurtres et se réfugièrent soit en Syrie, soit en Amérique. Il ne reste plus guère aujourd'hui que quelques indigents en Anatolie et en Cilicie.

En l'occurence le gouvernement d'Angora s'efforça de bonne foi d'appliquer l'accord conclu avec M. Franklin-Bouillon, mais son autorité dans les provinces était très faible ; celles-ci se trouvaient sous la dictature de Comités locaux, xénophobes intransigeants, assez puissants pour imposer leurs décisions aux fonctionnaires. La France en fut donc réduite pour la protection des Arméniens à leur accorder l'hospitalité en Syrie. Quant à la Société des Nations, elle s'est occupée beaucoup de la question arménienne ; des enquêtes ont été faites, dos protestations ont été envoyées à Angora ; mais aucune mesure effective n'a été prise pour les protéger et il semble bien pour tout œil averti qu'aucune mesure de protection efficace soit possible si ce n'est la constitution d'un foyer Arménien. Maintenant d'ailleurs le mal est fait : il y avait donc une minorité qu'il importait avant tout de protéger, or la Société des Nations malgré toute l'activité qu'elle a montrée en roccurence, n'a absolument rien fait ou plutôt rien pu faire pour elle.

La S. D. N. a porté toute sa sollicitude sur les minorités de Syrie et de Palestine. Celles-ci en avaient- elles besoin ? Nous ne le croyons pas. Depuis les massacres de 1862, que les Turcs

n'avaient pas favorisés mais s'étaient bornés à ne pas réprimer, les Chrétiens n'avaient pas été molestés en Syrie. Ils étaient d'ailleurs sous la protection officielle des puissances européennes plus particulièrement de la France (catholiques) et de la Russie (orthodoxes), protection très efficace car ces puissances ne demandaient qu'à avoir des prétextes pour intervenir dans le pays, et la Sublime Porte se gardait bien de leur en fournir.

Au cours de la guerre un certain nombre de notables, connus pour leurs sentiments francophiles ou anglophiles ont été envoyés en résidence forcée dans certaines villes, mais c'était là une mesure de précaution que n'importe quel gouvernement aurait pris s'il s'était trouvé à la place du gouvernement turc visà-vis de personnages connus pour leurs sympathies envers les ennemis du pays. Quant à ceux, trop nombreux hélas, qui ont payé de leur tête leurs sentiments francophiles ou anglophiles, c'est parce qu'ils étaient convaincus de trahison ; or il ne faut pas oublier que juridiquement ils étaient sujets ottomians dans les mêmes conditions que les Turcs d'origine et qu'ils devaient le même loyalisme à leur patrie.

Ceux qui, après les Arméniens, ont eu le plus à se plaindre des Turcs au cours de la guerre, ce sont les Libanais.

Au cours de la guerre, alors que le Liban était à sa merci, ils ont respecté les accords de 1862, et n'ont pas porté atteinte aux privilèges politiques du Liban bien que les populations de ce pays leur soit ouvertement hostiles et n'aient pas à leur cacher leur sympathie pour la cause des Alliés ; aucun Libanais n'a été mobilisé, mais comme ceux-ci ne concourraient pas à la défense nationale et n'avaient aucun droit a être considérés en l'occurence comme faisant partie de la nation turque, des mesures oint été prises pour que le ravitaillement très insuffisant déjà pour

le reste du pays, ne s'étende pas au Liban. Cette montagne qui comptait en 1914, 600.000 habitants, en a perdu à peu près 200.000 par suite de la famine.

Evidemment il appartenait à la S. D. N. de prendre des mesures pour la protection des minorités du Levant, comme pour celles de l'Europe Orientale, bien que les premières aient été beaucoup moins opprimées que les minorités d'Europe ; mais il n'était pas nécessaire pour cela de prendre des dispositions plus rigoureuses en leur faveur et de les séparer de l'empire ottoman.

La S. D. N. en confiant à l'Angleterre et à la France le mandat sur la Palestine et la Syrie a soumis à la domination de puissances chrétiennes un pays où les deux tiers de la population est musulmane et de ce fait opposée à toute ingérence d'une puissance européenne dans leurs pays. Aux yeux des deux tiers de ces populations la S. D. N. de par le droit du plus fort, à la suite d'une parodie de plébiscite, a soumis des pays musulmans à la domination de pays ennemis . C'est là une fa,çon étrange de, protéger les minorités.

Ces minorités chrétiennes, juives, etc., fortement protégées sous le régime ottoman, le seront d'ailleurs certainement beaucoup moins à l'avenir. Concourrant avec la majorité à l'administration du pays, il n'y a plus aucune raison pour qu'elles conservent leurs privilèges (de juridiction, justice, état-civil, etc.) : aussi maintenant les minorités ne sont plus protégées aussi efficacement qu'auparavant, si ce n'est par la Puissance mandataire dont les attributions restent bien imprécises et qui pour maintenir son influence sera tenue à des égards vis-à-vis du parti le plus puissant.

Enfin par la création de l'Etat du Grand-Liban, l'intervention de la S. D. N. a abouti à ce résultat que des populations musulmanes, appartenant par conséquent à la majorité, sont soumises,

pour la formation d'un gouvernement chrétien, à une minorité chrétienne dans le but, avoué d'ailleurs, de fournir les ressources suffisantes pour l'équilibre du budget de cet Etat qui sans l'annexion de régions peuplées en majorité de musulmans eut été trop pauvre pour vivre de ses seules ressources.

Le principal objet de la constitution de la S. D. N. était le maintien de la paix dans le monde. Si c'est le souci de la paix en Orient qui a été sa principale préoccupation dans l'établissement du régime des mandais, elle a été certainement bien mal inspirée puisque la guerre n'a pas cessé depuis 1919 d'ensanglanter le pays ; guerre des Kémalistes contre les Grecs et contre les Français ; guerre entre les Français et Fayçal. Ce n'est pas tout : la guerre est l'exception en Orient, les populations belliqueuses préfèrent pratiquer le système des bandes armées ; malgré la présence impressionnante de 75.000 soldats en Syrie, la France a dû envoyer de nombreuses colonnes contre les Hauranais, les Bédouins, les Druzes, les Alaouites et surtout les Tchètes (bandes turques ou tureopbiles) qui opèrent dans le nord-ouest de la Syrie. Non seulement la pacification cle la Syrie est loin d'être accomplie ; mais les Bédouins d'une part, les Hauranais de l'autre sont travaillés par la propagande arabe de Fayçal et tous les moyens leur sont fournis pour se révolter.

Il est à prévoir d'ailleurs que le nombre et l'audace de ces bandes augmentera au fur et à mesure de la réduction des effectifs.

En Palestine, les Anglais ont eu les mêmes difficultés, leair politique sioniste leur a aliéné à la fois musulmans et chrétiens, cest-à-dire l'immense majorité de la population. Des troubles graves se sont même produits à plusieurs reprises. En Transj ordaine ils ont reculé devant les frais d'une occupation militaire

effective et ont laissé le pays dans un véritable état d'anarchie. En Mésopotamie ils ont aussi beaucoup de peine à maintenir l'ordre parmi les tribus Bédouines.

Sous le régime Turc tous ces pays vivaient en paix, les bandes étaient très rares et peu dangereuses ; aujourd'hui plusieurs régions manquent complètement de sécurité, le banditisme va s'accentuant et presque partout la xénophobie s'exaspère chaque joiur de plus en plus. La situation est d'autant plus grave que presque tous les habitants ©ont armés et ont des munitions en abondance.

Le rôle de la, S. D. N. au point de vue économique n'est pas moins étendu ; il lui appartient de favoriser le commerce international et d'empêcher les monopoles commerciaux au profit de certaines puissances. Cette t.icne lui était facilitée adns les pays sous mandat où elle était libre d'imposer à l'Etat mandataire les conditions qu'il lui plaisait. C'est ce qu'elle a tait : en Syrie et en Palestine aucun pavillon n'est privilégié, c'est le régime de l'égalité pour tous, sans aucun avantage même pour les nationaux de la puissance mandataire. Cette condition est en réalité illusoire si la puissance mandataire a suffisamment de pouvoirs pour favoriser indirectement l'exploitation du pays par ses nationaux et l'extension du commerce du territoire sous mandat avec la Métropole, et pour mettra des entraves à la concurrence étrangère. L'Angleterre a développé considérablement sou commerce avec la Palestine proportionnellement aux autres pays. La France a agi de même en Syrie et si nous n'avons pas réussi aussi bien que les Anglais cela tient au caractère du commerce français qui n'est pas adopté à la situation spéciale des marchés levantins. En tous cas personne n'est dupe des déclarations soit de la S. D. N., soit des Puissances mandataires sur le caractère

désintéressé du mandat. Les mandats ont été attribués aux Puissances qui avaient le plus d'intérêts dans ces pays et qui se les étaient déjà partagées par droit de conquête ; et elles ne cachent pas leur intention de les développer. Le Haut- Commissariat français pour faire ressortir l'importance de sa mission ne manque pas de mettre en avant les avantages économiques qui peuvent en résulter pour la France : « l'affaire payera » a dit le Général Gouraud.

Mais, en matière économique la question de l'égalité douanière passait au second plan dans les préoccupations de; la S. D. N. Ce qu'il importait avant tout dans une institution essentiellement humanitaire et tutélaire c'était d'assurer le développement des ressources du pays. La Syrie et la Palestine, disait-on, pays très riches, étaient laissés à l'abandon par les Turcs : libérées du joug ottoman elles seront appelées à une très grande prospérité. Nous avons déjà exposé dans le chapitre précédent et nous expliquerons plus en détail dans la partie consacrée spécialement à cette question, les résultats désastreux, pour la Syrie tout au moins, de leur séparation de l'empire ottoman et de cette politique qui a conssisté à conper en moire eaux au hasard des appétits européens un Etat formant un tout économique susceptible de se développer harmonieusement et à donner l'autonomie à ces tronçons incapables de vivre isolément.

Ainsi, si on envisage la politique du mandat A comme moyen d'assurer le bien-être et la prospérité des peuples, la S. D. N. n'a certainement pas eu un choix heureux en l'appliquant à la Palestine et à la Syrie. Rien ne l'autorisait à appliquer à ces provinces turques un régime différent des pays d'Europe ou elle a eu à s'occuper de la protection des minorités. En voulant maladroitement faire respecter en Orient les grands principes qu'elle

tend à imposer à la conscience du monde, elle est allée contre le but même qu'elle se proposait. En voulant assurer la paix elle a déchaîné la guerre et attisé des haines qui sont le prélude de nouveaux troubles ; eu voulant libérer des populations du joug d'une puissance, elle les a soumises à un joug beaucoup plus opprimant ; en voulant protéger des minorités elle a oppr imé des majorités, et enfin en voulant former des Etals autonomes prospères, elle a groupé une bigarure de populations hostiles les unes aux autres et prêtes à s' entredéchirer ; elle a créé un état de fait provisoire qui n'est pas viable et prépare une période de troubles pour l'Orient.

II. — Quelle est la valeur du contrôle supérieur de la Société des Nations dans le système des mandats ?

L'efficacité de ce contrôle sera en ra. ison directe de l'autorité et de l'impartialité de cette Haute Assemblée.

Quelle est donc actuellement l'importance de la S. D. N. ? Quelle est la mesure de son influence sur la diplomatie mondiale?

Il serait bien difficile de donner une appréciation là-dessus. La S. I). N. a des partisans convaincus qui voient dans son histoire de trois années des preuves multiples de sa vitalité. D'autres, au contraire, limitent son rôle rà celui d'Un Conseil délibérant sur des matières sans importance que pour cette raison lui auront abandonnées les diplomaties.

Ce qui est plus facile cà définir c'est le caractère actuel de la 8. D. N., l'esprit qui anime le Conseil chargé seul de la question des mandats. L'Assemblée n'étant appelée à se réunir que rarement, c'est le Conseil qui la représente et est appelé à la représenter le plus souvent. Or, ce Conseil est composé des représentants des grandes Puissances Alliées, au nombre de quatre, et de

cinq membres (au début quatre seulement) élus par l1 Assemblée. Les Puissances Alliées, si elles sont d'accord, sont donc à peu près assurées d'imposer leurs décisions. Elles ne se sont d'ailleurs pas contenté de fonder la S. D. N. et de s'y réserver une situation privilégiée ; elles ont tenu à l'associer à leur œuvre de reconstitution de l'Europe, suivant leurs propres plans, à l'exécution de certaines clauses du Traité de Paix. La question des mandats est de celles-là ; aussi est-elle réglée par le Pacte même fart. 22) qui constitue la Société.

Les Puissances Alliées lui ont confié la souveraineté et le contrôle des territoires sous mandat, mais elles lui ont, en même tenrps, retiré les moyens d'exercer cette souveraineté et ce contrôle. Le mandat, stipule l'art. 22, devra être exercé « au nom de la Société des Nations » par le mandataire. Quel est le mandant ? La Société des Nations en principe bien que le caractère juridique du mandat soit qu'il choisit et révaque le mandataire. En fait, les principales Puissances Alliées se sont réservées le droit de choisir elles-mêmes les mandataires (art. 94, alinéa 3 du Traité de Sèvres et art. 116 et 119 du Traité dé Versailles). Voici donc la procédure qui a été adoptée pour la désignation des mandataires : 1° les principales Puissances Alliées attribuent un mandat à telle Puissance ; 2° elles notifient cette décision au Conseil ; 3° le Conseil déclare officiellement prendre acte de cette désignation et fait savoir à la Puissance désignée qu'il la considère comme investie du mandat (Cens. VIII, p. 180;.

Le droit de destitution du mandataire n'est pas non plus stipulé ; le silence des textes doit donc être interprété par la négative ; les fondateurs de la Société des Nations ont reculé devant l'application de sanctions vis-à-vis d'une grande Puissance.

Les principes imposés aux mandataires pour l'application du mandat sont aussi généraux et vagues que possible.

Le contrôle des mandats n'est pas exercé par l'Assemblée, elle a été seulement autorisée à formuler des vœux en la matière (Ass. 294. Ass. Res. 32).

Seul le Conseil est compétent ; or. nous savons que quatre membres sur neuf sont les délégués des principales Puissances Alliées ; aussi si elles arrivent à s'entendre elles sont à peu près assurées d'imposer leur volonté au Conseil.

Le mandataire est tenu de rendre compte (al. 7) de son mandat sous la forme d'un rapport annuel. Mais l'article 22 garde un silence absolu sur les sanctions que pourrait encourir le mandataire dont la gestion ne serait pas suffisante. Une résolution du Conseil prévoit seulement, si tant est que ce soit là une sanction, la publication des rapports avec les observations de la Commission permanente. La destitution du mandataire n'est donc pas prévue, ni même le droit de lui adresser de simples recommandations.

La seule sanction possible est la sanction d'un caractère général, prévue par l'art. 16 qui autorise le Conseil à exclure une Nation de la Société pour inaccomplissement d'engagements résultant du Pacte.

Les pouvoirs du Conseil, si modestes qu'ils soient, sont encore limités par ceux des principales Puissances x\iliées et Associées. L'alinéa 8 prévoit qu'une convention entre les membres de la Société » pourra avoir précisé les pouvoirs du mandataire ; s'il n'en a pas été ainsi c'est le Conseil qui devra statuer ». Or, le compte rendu de la huitième réunion du Conseil (p. 38) porte que « les Puissances Alliées et Associées en usant, lors de la rédaction du Pacte, des mots « membres de la Société » ont bien entendu se désigner elles-mêmes ».

Il est donc bien difficile de définir d'un côté les droits des principales Puissances, de l'autre ceux du Conseil.

En fait, jusqu'à présent ce sont les principales Puissances qui ont tout décidé en petit comité, et elles ont ensuite» envoyé leurs décisions au Conseil pour ratification.

Le dernier mot revient donc finalement aux Alliés en matière de mandat. Or, comme les Américains se sont retirés et de la Société des Nations et du Conseil des Alliés et se désintéressent de la question des mandats (sauf en ce qui concerne Mossoul), comme des accords particuliers ont été passés avec l'Italie qui avait des intérêts dans le Levant, l'Angleterre et la France se trouvent em réalité maîtresses de la situation, soumises à aucun contrôle ni à aucune sanction.

Cette intervention de la S. D. N. dans 1 administration de territoires nouvellement soumis à l'occupation de puissances européennes non seulement n'est pas une garantie, mais elle n'est pas une innovation.

On a prétendu que la politique des mandats était le prélude d'une véritable révolution dans l'administration des territoires coloniaux, qu'auparavant ils étaient soumis à une exploitation égoïste de la part des Puissances conquérantes, lesquelles négligeaient le bien-être et le développement des populations indigènes ; l'emprise de la S. D. N. sur les anciennes colonies allemandes et les territoires séparés de l'empire ottoman ne serait que le prélude d'une internationalisation de toutes les colonies ; à l'avenir celles-ci seraient exploitées dans l'intérêt non plus d'une seule puissance, mais de toutes les nations par Ja suppression des barrières douanières ; et des précautions seraient prises pour l'amélioration du socrt des indigènes.

Ceux qui parlent ainsi se refusent à voir les faits et à dégager les lois de l'histoire. En réalité, rien n'a été innové. Les prescriptions de la S. D. N. relatives à l'amélioration du sort des indigè-

nés ne sont que la copie d'accords passés avant la. guerre entre les principales puissances coloniales (Congrès de Berlin, Conférence de Bruxelles, etc.). L'internationalisation économique des territoires coloniaux est un fait accompli depuis la suppression du Pacte colonial ; comme nous le verrons dans un chapitre ultérieur, le commerce de la presque totalité des colonies se^ fait avec les pays étrangers dans une beaucoup plus grande proportion qu'avec la Métropole (1). Le régime de faveur que se réserve le commerce métropolitain n'est qu'une équitable compensation des frais que la Métropole a supportés poiur la mise en valeur de la colonie et est loin de constituer — les statistiques le mettent suffisamment en lumière — une entrave au commerce de ses colonies avec l'étranger. Ce qui est un danger, au contraire, pour la mise en valeur des territoires coloniaux, et par conséquent pour le commerce mondial, c'est l'obligation pour la Métropole de respecter, comme dans le mandat, l'égalité économique entre toutes les nations ; si cette égalité était parfaite, la Métropole perdrait tout intérêt au développement de ces territoires ; ainsi leur mise en valeur d'une part, le bien-être des indigènes et le commerce international d'autre part, seraient les premiers à en subir les fâcheuses répercussions.

L'internationalisation politique, sous des prétextes divers, des territoires coloniaux qu'une puissance se propose de coloniser, est également tout ce qu'il y a de plus commun dans l'histoire coloniale du XIXe et du XXe siècle. (Test même depuis longtemps la première, phase des conquêtes coloniales. Nous nous bornerons à citer les exemples plus particulièrement frappants de la Tunisie, du Maroc et de l'Egypte.

(1) Troisième partie, chapitre II.

Voici comment M. Leroy-Baulieu décrit la situation de la France en Tunisie au début du Protectorat :

« Le Traité du Bardo était tout à fait informe ; il ne contenait « rien de net et de précis. On ne savait quels étaient nos droits : « c'étaient à nous de les définir et de les fixer. La Tunisie restait « garottée dans des liens nombreux que tenaient et que- serraient « les puissances étrangères ; elle n'avait ni des finances à elle, « m une justice à elle. La Commission financière internationale, « où des représentants Italiens et des représentants Anglais se « rencontraient avec les représentants de la France, était seule « maîtresse de tous les revenus un peu liquides et facilement « recouvrables, ceux des douanes notamment. Les capitulations, « la justice des Consuls ne laissaient au Bey et à son associé ou « son protecteur, la France, aucune influence positive sur les « jugements, soit en matière civile, soit en matière pénale où « des Européens étaient engagés. Le Régime commercial de la « Régence était asservi, il l'est malheureusement encore, aux « traités conclus sans détermination de durée avec des puissan- « ces qui sont nos rivales politiques. La Tunisie était donc une « terre où nous tenions garnison, mais dont tonte V Europe, et « surtout V Angleterre et Vitalie, au même titre que nons, conser- « vait la tutelle légale » (1).

Si nous prenons maintenant l'exemple du Maroc il est encore beaucoup plus caractéristique. Au Maroc étaient au début en jeu les intérêts primordiaux de la France, de l'Espagne et de l'Angleterre. Malgré noire entente avec ces deux pays, l'Allemagne a réussi à faire internationaliser à la Conférence d'Algésiras la question du Maroc et nos droits y étaient réduits à néant. C'est peu à peu par des accords avec les autres puissances, notamment

(1) Leroy-Beaulieu. — L'Algérie et la Tunisie.

avec l' Allemagne en 1911, puis par le Traité de Versailles que la France a réussi à se dégager en partie de l'hypothèque internationale à laquelle le Maroc était soiumis.

Quant à l'Egypte, qui était comme la Tunisie sons la tutelle d'une Commission financière européenne, depuis l'occupation de ce pays par ses troupes, l'Angleterre n'a pas perdu une occasion de s'y débarrasser des droits des nations étrangères et elle n'y est encore parvenue que très imparfaitement.

Ainsi il n'y a absolument rien de nouveau, rien d'original, rien de supérieur dans le système des mandats. La Société des Nations elle-même n'est pas une innovation dans l'histoire ; elle est la, conséquence dans le monde de la guerre mondiale, comme la Sainte Alliance fût la conséquence du Congrès de Vienne qui avait la charge de la reconstruction de l'Europe. Sous l'influence d'Alexandre Pr cette Sainte Alliance eut une couleur mystique et religieuse. Les souverains unis voulaient « faire connaître à l'univers entier* leur inébranlable résolution de suivre, aussi bien dans la direction des Etats qui leur étaient confiés, que dans les relations politiques avec tous les autres gouvernements, uniquement les préceptes de la sainte religion,, de l'amour de la vérité et de la paix » (1). N'est-ce pas là un peu le caractère de la S. D. N. et ne croirait-on pas entendre parler le Président Wilson. La Sainte Alliance était dirigée primitivement contre la France jusqu'à ce que la France en fit partie, comme la S. D. N. est dirigée contre 'Allemagne jusqu'au jour où celle-ci en fera également partie.

Les Puissances de la Sainte Alliance, comme les membres de a S. D. N. « jouaient le rôle de cour régulatrice de l'Europe, de gardiens protecteurs appelés à veiller avec un soin jaloux sur la

(1) Saint-Brice. — Correspondance d'Orient, 1919.

tranquillité des peuples. Elles établirent comme une règle la faculté de s'ingérer dans les affaires intérieures des Etats indépendants, lorsqu'à leur jugement la situation de ces affaires constituerait un danger pour la paix de l'Europe » La Sainte Alliance dura jusqu'au jour où l'Angleterre s'aperçut que la Révolution servait ses intérêts dans l'Amérique du Sud.

Nous ne voulons pas préjuger de l'avenir de la Société des Nations ; elle est peut-être dès maintenant le moule définitif dans lequel viendront peu à peu se fondre les égoïsmes nationaux et sur lequel s'édifiera une véritable, et durable solidarité entre les nations.

Mais, la véritable Société des Nations n'existera réellement que lorsqu'elle sera soutenue par l'opinion publique de tous les Pays, et que sera répandu dans lei monde l'esprit de justice et de bienveillance mutuelle dans les relations internationales.

Cet état d'esprit n'est pas encore celui des peuples ; et les égoïsmes nationaux sont plus déchaînés que jamais. Dans ces conditions il serait puéril de compter sur un organisme sans vitalité, sans puissance pour mettre un frein à 1 impérialisme des grandes puissances, d'autant plus que cet organisme est luimême sous la tutelle de ces grandes puissances.

Le mandat A, qui n'est pas un système cl administration coloniale original, n'est donc pas davantage un système d'administration internationale nouveau : le contrôle* international constitue fréquemment la première phase des conquêtes coloniales, la phase préparative au protectorat ou à l'annexion ; celui de la S. D. N. offre peut-être un avantage mais pour la puissance occupante ; alors qu'en général ces contrôles étaient vexants et gênants pour la puissance qui en était l'objet, ceui de la S. D. N.

apparaît comme tout à fait platonique ét de pure, forme ; peutêtre, dans ces conditions, les puissances mandataires ne jugeront pas utile cette fois de s'en débarrasser par des marchandages diplomatiques coûteux et restera-t-il, à l'instar de la Société des Nations, comme le symbole d'une ère nouvelle qui n'est pas encore parue, mais qui naîtra peut-être un jour.