millions de francs par mois, en

Les crédits ouverts et employés s'appliquent, en moyenne:

aux dépenses militaires pour.......... 7 aux dépenses de solidarité sociale pour .. 1006 aux charges des emprunts et se dé-

PeNnSES DOUAI ER RES 1520

Les besoins financiers de la guerre se révélèrent, dès le premier jour, si formidables, qu'il eût été insensé de vouloir y faire face exclusivement par l'impôt. Il y a des impossibilités dont ne sauraient triompher les plus généreuses intentions. Mais fallait-il écarter systématiquement l'impôt, sous prétexte qu'il ne donnerait que « peu de chose »? Fallaitil s’entêter dans la détestable politique du « tout ou rien », alors que la guerre, ruineuse certes pour quelques-uns, at pour d’autres la source de honteux profits? Fallait-il imiter l'Allemagne, accordant, de longue date, sa préférence à l’em-

(26) Ces sommes ne comprennent pas les avances de la France « à plusieurs pays amis ou alliés », lesquelles s'élevaient déià fin 1916, à 3.875 millions de francs (Rapport de M. le Sénateur Aimond, rapporteur général de la Commission des-finances, 23 décembre 1916,-n0 470, p. 12) et à 6.700 millions de francs en 1919. (M. Raoul Péret, discours à la Chambre du 7 mars 1919.)

prunt, parce que, pour'elle la guerre est une industrie nationale dont le produit (vol sous toutes les formes, indemnité, conquête territoriale) doit largement couvrir les frais de la campagne? Ou bien n’était-il pas plus sage, à l'exemple de l'Angleterre, de l'Italie et des Etats-Unis, d'exiger du contribuable un effort maximum? N'’était-il pas au moins indispensable de compenser par de nouvelles taxes:

1° Les moins-values des anciens impôts, résultant à: la fois de l'invasion de notre territoire et de la mobilisation des hommes les plus valides, soit, d’après les statistiques officielles, pour la seule année 1914:

Contributions directes: 108.689.000 francs (par rapport au montant des rôles émis) (27);

Impôts et revenus indirects ei monopoles: 640.767.790 francs (par rapport aux évaluations budgétaires); 2° La perte que subissait le Trésor du fait de l’ajournement à 1916 de l’impôt sur le revenu (28), — du dégrèvement (près de 100 millions) de l’impôt sur les terres, lequel cesse d’être un impôt de répartition (loi du 29 mars 1914),

(27) Suivant la iudicieuse remarque de M. le professeur Gaston Jèze (Les finances de guerre de la France, t. I, p. 45), il n’y a pas à parler des contributions directes pour 1915, l'administration ayant prescrit aux percepteurs d’user des plus grands ménagements dans la mise en recouvrement des rôles. Quant à l’année 1916, M. Ribot, dans son exposé des motifs du projet de loi des contributions directes, annonçait un « fléchissement notable », particulièrement pour la contribution des patentes, en raison de la fermeture ou de la réduction des moyens de production de nombreux établissements, et pour les cotisations afférentes aux immeubles détruits au cours des hostilités et qui cesseront de figurer dans les rôles. Le projet évaluait le produit total des impôts directs (Êtat, départements et communes) à 1.052.430.806 francs, eu diminution de 87.920.017 francs par rapport aux chiffres de l'exercice 1915. Sur quoi il devait revenir à l'État 492.015.839 francs au lieu de 548.929.156, — et aux départements et communes 590.414.967 francs au lieu de 621.421.667. Pour les taxes assimilées, la recette totale prévue était de 48.703.402 francs au lieu de 64.877.570.

(28) « L’on peut sans exagération, nous semble-t-il, compter au nombre des faveurs que la fortune nous réservait au cours de cette année tragique la nécessité où elle nous place de surscoir à l'application d’une loi condamnée par des événements de force majeure, qui lui éviteront peut-être là condamnation que l'expérience n’eût pas manqué de prononcer. » (Professeur Marion, du Collège de France, « Une des premières victimes de la guerre : l'impôt sur le Revenu », dans la Revue politique et parlementaire du A0 janvier 1945,

po en

— de la suppression de l'impôt de la licence pour les débitants qui ne vendent que des bières, vins, cidres, hydromels et des boissons alcooliques, à l’exclusion des spiritueux et apéritifs de toute nature (loi du 15 juillet 1914, art. 36)?

Le pÉéricir. — EMPLOI ABUSIF DES MOYENS DE TRÉSORERIE. — En 1914, l'écart entre les dépenses publiques et les receltes budgétaires est d'environ 5.500 millions de francs.

En 1915, les dépenses sont de 22.805 millions et des recettes normales de 3.751 millions.

En 1916, les unes sont de 32.640 millions et les autres de 4.562 millions. |

Le déficit ressort donc à 5.500 +19.054+28.078=52.632 millions de francs pour la période du 1* août 1914 au 31 décembre 1916 et n’a été couvert, à proprement parler, qu’au moyen du papier-monnaie et de l'emprunt, soit à court terme, soit en perpétuel.

Passe encore en 1914. Sans le vote des Chambres, il ne pouvait être question, en effet, ni de créer de nouveaux impôts, ni d'augmenter ceux qui existaient, ni d'émettre un emprunt à long terme. L'emploi des expédients de Trésorerie était l’inéluctable conséquence du décret qui avait prononcé la clôture de la session parlementaire.

Mais pourquoi les mêmes errements en 1915 et en 1916? Car on ne saurait vraiment mettre à l’actii de cette dernière année le timide essai de l’impôt général sur le revenu, pas plus que la loi du 1* juillet 1916 (contribution extraordinaire sur les bénéfices exceptionnels réalisés pendant la guerre) qui n’a joué que longtemps après. Manque d'énergie ou incompétence financière? Peut-être les deux; mais, à coup sûr, erreur de fait quant à la durée de la guerre (29) et erreur psychologique quant aux dispositions du contribuable à l'égard de l'impôt.

« Dans la situation actuelle, déclarait, le 22 décembre 1914 (30), le ministre des Finances M. Ribot, nous ne nous

(29) Pour l'Économiste français, dont l'optimisme était sans doute partagé par le ministre des Finances, la guerre devait durer sept mois, — ni plus ni moins |

(30) J. off., Chambre, Doe., no 351, p 3198.

ET

proposons ni de créer de nouveaux impôts ni de relever les impôts existants. On peut voir, par les chiffres que nous avons donnés, que la rentrée des impôts est difficile. Nous ne devons pas songer à ajouter en ce moment quelque chose aux charges que le pays supporte... Il vaut mieux attendre, pour augmenter le poids des impôts, que le pays ait été délivré de l'invasion et que la vie économique ait pu reprendre tout son élan.

« En attendant que l'heure soit venue des réformes fiscales qui nous permettront de liquider le passé en même temps que d’asseoir sur de nouvelles bases l’équilibre de nos budgets, les moyens de trésorerie dont nous pouvons disposer sont largement suffisants pour parer, quant à présent, à tous les besoins de la situation. »

L'année suivante (31), au Sénat, c’est la même thèse sinon la même formule : « En présence de cette progression de dépenses, on se demande s’il ne faut pas recourir à des impôts très lourds qui pourraient, dans une large mesure, faire compensation aux dépenses.’ Le gouvernement ne l’a pas pensé jusqu'à ce jour... Nous ne devons pas nous laisser entraîner ni décevoir par l’exemple de l’Angleterre; je ne dis pas qu'il faille repousser tout impôt... mais je ne crois pas que l2 gouvernement se soit trompé en n'’imposant pas à ce pays, dès le début de la guerre, un lourd fardeau d’im- ‘pôts qui seraient très mal rentrés... Nous avons vécu jusqu'à ce jour d'emprunt, c'est-à-dire de la confiance du Pays. »

Le ministre des Finances n'était pas seul à trouver que :« l'heure n’était pas venue » des impôts et des emprunts à longue échéance. Dès le 17 octobre 1914, dans une communication faite à l’Académie des sciences morales et politiques, M. Paul Leroy-Beaulieu (32) affirmait qu'on ne devait, pendant la querre, pourvoir aux dépenses que « par ce que l’on appelle les moyens de fortune, ou plutôt d’infortune, par des expédients passagers. »

Quelques semaines plus tard, l’Economiste NAT (n° du

(81) Discours de M. Ribot, 24 décembre 1915.

.(32) Économiste frarçais, n° du7 novembre 1914.

4 G= 64 crxe 26 décembre 1914) était encore plus catégorique: « Il ne peut être question maintenant ni d'impôts nouveaux mi d'emprunt définitif; si d’autres pays recourent, au milieu de la guerre, à ces deux moyens, c’est leur. méthode, ce n’est pas la nôtre. Pour nous, avec neuf départements encore envahis et, même une fois l'ennemi rejeté hors de France, avec deux millions et demi ou trois millions d'hommes de toute situation sociale sous les drapeaux, M. Ribot juge — et tous les hommes expérimentés sont, en France, de son avis — qu’ serait prémaluré d'établir un impôt nouveau et de recourir à un emprunt permanent. »

« I n’a pas paru possible au ministre, dont il convient d'approuver la sagesse, de proposer des impôts nouveaux ou le relèvement des impôts actuels... C’est aux seuls moyens de trésorerie qu'il convient d’avoir recours; ils sont suffisants. » (M. Raphaël-Georges Lévy, Revue des Deux Mondes, n° du 15 janvier 1945, p. 336.) | ;

M. Paul Doùumer disait, le 28 septembre 1915: « Ne convient-il pas dattendre que le pays ne soit plus envahi et que la moitié de ses forces productives ne soit plus annihilée? » (Journal off., Sénat, Débats, p. 541.)

RAISONS POUR LESQUELLES LE VOTE DE NOUVEAUX IMPÔTS ÉTAIT NÉCESSAIRE. — Non, il ne convenait pas d'attendre, parce que:

1° Les dépenses de guerre étaient si formidables que les «expédients passagers », même les plus ingénieux, ne pouvaient pas les couvrir, et c'était courir fatalement à une catästrophe que de laisser déborder de plus en plus le torrent du papier-monnaie.

2° En raison même de l’énormité de ces dépenses, tout espoir de les faire supporter par l’Allémagne après la victoire était chimérique.

3° L'émission du papier-monnaie pèse plus lourdement que l’impôt sur les particuliers. En effet, dans le présent, elle réduit les ressources individuelles dans la mesure où elle diminue le pouvoir d’achat des billets de banque, et elle les réduira encore dans l’avenir, quand s’opérera, par voie d'emprunt à long terme ou d'imposition extraordinaire, le retrait

des billets.

4° Il est injuste de faire supporter au delà du strict nécessaire par ceux que la guerre à appauvris la charge du service de la Dette publique, dont les titres sont, pour la plupart, dans les mains de ceux que la même guerre a enrichis. La morale sociale exige la suppression par l'impôt des « bénéfices de guerre », quels qu'ils soient.

* Les dépenses normales et le service de la Dette publique absorberont toutes les recettes de l'Etat et longtemps le détourneront des'entreprises d'intérêt général les plus urgentes.

6° Les impôts de guerre ont, entre autres avantages, ceux de contraindre à l’économie, de supprimer les consommaions inutiles, de modérer le luxe et, par conséquent, d’empêcher la hausse des prix, et de fournir aux productions de guerre la main-d'œuvre dont elles ont besoin.

7° La nécessité des impôts supplémentaires étant tôt ou tard inéluctable, il est irrationnel de les percevoir seulement après la paix, alors que, dans le commerce et dans l’industrie, le retour à l'ordre normal exige beaucoup de capitaux.

8° C’est au début des hostilités, heures d'angoisse où le pays est prêt aux plus lourds sacrifices, que l'impôt est le moins impopulaire. Quand les uns offrent leur vie pour la cause commune, pour la conservation du patrimoine nalional, les autres auraient mauvaise grâce à marchander leur concours pécuniaire. Aux jours terribles de la Marne, de 1’Yser, de la Somme et de Verdun, quel Français aurait failli à son devoir si on lui avait dit: « La guerre coûte effroyablement cher; pour que la:patrie triomphe, donne-lui le double de ce que tu lui donnais pendant la paix? » Nos dirigéants n’ont rien demandé, par crainte d'invraisemblables conséquences politiques, et, sur ce point encore, ils se sont trompés. Nous pouvons en témoigner: le publie à été extrémement surpris d'être aussi légèrement imposé de 1913 à 1918.

Pour justifier la méthode gouvernementale, invoquerat-on les décrets moratoires, la crise du commerce et de l’industrie? Mais, si l'argent manquait pour PRET des impôts, comment expliquer sa surabondance dès qu’on proposait un placement avantageux? N’eût-il pas été bon d'exiger quel-

Charbonnet o)

ques millions des capitalistes qui employaient leurs milliards disponibles à l’achat de valeurs d'Etat productives de gros revenus?

9° Enfin le recours immédiat à l’impôt était nécessaire pour payer les intérêts des emprunts de guerre, — dépenses ordinaires et normales, auxquelles, en bonne règle, auraient dû correspondre des recettes ordinaires el normales (33).

L’EFFORT FISCAL DE L'ANGLETERRE, . DE L'ITALIE ET DES Erars-Unis. — « User de l’emprunt pour payer ces intérêts, ce serait la pire des politiques financières, ce serait même la pire des lâchetés », déclarait M. Lloyd George à la Chambre des communes, le 47 novembre 4914. (Times, 18 novembre.) Parler ainsi, c’était rester fidèle aux principes traditionnels de l'Angleterre. Rappelons en effet que les frais de la « grande guerre » (1793-1815), s’élevant à 20.775 millions de francs, ont été couverts à concurrence de 9.775 millions par les impôts et de 11 milliards par l'emprunt; — que, pour la guerre de Crimée (coût: 1.700 millions de francs), l'impôt a donné 700 millions et l'emprunt 1 milliard (34); — qu'’enfin la guerre du Transvaal (coût: 5.430 millions de francs) a été payés avec 1.460 millions d'impôts, 230 millions pris sur les fonds d'amortissement et 3.740 millions d'emprunt (35).

Ces heureux précédents rendaient impossibles, en 1914, toute hésitation, tout tâtonnement, toute controverse théorique. Les conservateurs eux-mêmes, d'ordinaire beaucoup

(33) Les charges annuelles résultant des emprunts de toute nature faits depuis le commencement de la guerre s’élevaient, à la fin de 1916, à 2.447.181.009 francs. (Rapport Aimond du 23 décembre 1916, Sénat, n° 470, p. 25)

(34) La France a fait face aux frais de la guerre de Crimée avec des emprunts jusqu'à concurrence de 1.538 millions, avec des impôts jusqu’à concurrence de 100 millions à peine, lesquels, en réalité, étaient plutôt destinés au service des intérêts des emprunts qu'à l’atténuation du capital qu'il était nécessaire d'emprunter. (Paul Leroy-Baulieu, Traité de la science des finances, , 6° éd., t. IT, p. 280.)

(35) La règle de l'établissement immédiat des impôts de guerre a été appliquée par les États-Unis lors de là guerre de Cuba, en 1898, et par le Japon dans sa lutte contre la Russie,

pie

moins pressés que les libéraux de recourir à l'impôt, oublië. rent leurs préférences de pure doctrine pour donner, suivant les nécessités du moment, leur appui au gouvernement ra. dical de M. Lloyd George.

La presse anglaise lui accorda aussi le sien. Le Times écrivait: « Les raisons fiscales et économiques données par M. Lloyd George pour recourir tout de suite à l'impôt sont par elles-mêmes extrêmement puissantes en dehors des précédents historiques. Il y a un déficit de 275 millions de francs en ce qui concerne le budget ordinaire de cette année: ce serait de la lâcheté financière que de couvrir le déficit par l'emprunt. » Et, de son côté, la Saturday Review, journal très conservateur: « La génération présente doit payer largement et loyalement sa part des énormes dépenses qu’elle est appelée à faire... Charger l'avenir de dettes, passer à nos héritiers un héritage hypothéqué, rejeter le fardeau de nos épaules sur celles de nos enfants, cette politique n’a pas été la méthode de nos Chanceliers. Demander la totalité de notre énorme déficit à un emprunt, ce serait infliger à la période actuelle de la Grande Guerre, dans l’histoire, la marque de l’égoïsme et de l'insuffisance... »

Résultats: l'Angleterre perçut 375 millions d'impôts sup. plémentaires pendant la fin de l’exercice 1914-1915, période pour laquelle le tarif de l’income-tax et du supertax fut relevé de 1/3, et pendant l'exercice 1915-1916, 4.638 millions 750.000 francs, se décomposant ainsi:

Impôts directs (tarif doublé) :

TAC HE En NEA Tes .... 968.750.000!

SE RE LA NE ER Eee TIR 1550.000.000 | ER

Impôts indirects :

Droits de douane et d'exercice sur la b'ère.. 4:0.000.000

| 40 3 Droits de douane sur le thé ................ €0.000.000, 520.000.000 fr. (°°)

Cet exemple de sagesse et de science financières fut suivi

(36) Nous empruntons ces chiffres, ainsi que les deux cilations qui les précèdent, à M. Gaston Jèze, Le plan financier de guerre de l'Angleterre, Conférence.

par l'Italie, qui, dès son entrée en campagne, grossit de 400 millions de francs la somme de ses impôts, et par les Etats-Unis, qui, pour l’année 1917-1918, augmentèrent les recettes générales d'environ 13 milliards de francs, dont plus de 4 milliards fournis par l'impôt sur le revenu (Loi fédérale du 3 octobre 1917.) *

Seuls, nous Français, nous attendions avec sérénité l'heure indéterminée de l’inévitable sacrifice, tandis que l’abîme de notre déficit réjouissait l'Allemagne et consternait nos amis et nos alliés. En voici, parmi beaucoup d’autres, une preuve irrélutable: le discours prononcé par le ministre d'Etat italien Luigi Luzzatti au Comité interparlementaire économique réuni au Sénat français en avril 4916 : «... Mes chers collègues, il est des pays héroïques dans les-1mpôts, sobres dans l'émission du papier-monnaie. Saluons l’Angleterre, saluons l'Angleterre! Il est vrai qu'elle abonde en richesses, mais il est aussi vrai qu’elle surabondé en courage. L'Angleterre a fait beaucoup de dettes, dettes permanentes et flottantes; les impôts servent à en couvrir les intérêls et les amortissements, et laissent aussi une marge, sans émission ultérieure de papier-monnaie. Nous autres, nous avons suivi à distance la même méthode; j'ai une admiration profonde pour les contribuables italiens; quand j'en parle, les larmes de reconnaissance me viennent aux yeux. Eh bien! dernièrement nous avons eu le courage de décréter plus de 400 millions d'impôts, dont: quelques-uns très lourds, et on n'a pas encore dit le dernier mot... Je n'ai pas le droit de donner des conseils à la France; si j'ose faire quelques recommandations, je le fais avec grande timidité et profond amour. Je voudrais voir rétabli aussi en France l'équilibre entre les émissions de billets de banque surabondants, les impôts non suffisants et les emprunts consolidés si glorieusement réussis » (37).

Quoiqu'il s’en défendit, c'étaient bien des conseils, de pressants et judicieux conseils, que M. Luigi Luzzatti donnait à nos hommes d'Etat. D’autres leur étaient venus d’ailleurs et depuis longtemps, mais en vain: « Je n'ai plus qu'un

(37) Voir Gaston Jèze, Les finances de guerre de la France, t. I, p. ST ets.

mot à dire pour répondre à l'invitation que, dans des termes aussi courtois que flatteurs, la Commission du budget m'a adressée (38). Elle m'a demandé si nous ne songions pas, à l'exemple de l'Angleterre, à créer des ressources par des impôts. C’est une question grave qui nécessitera des délibérations du Gouvernement et sur laquelle je dois réserver ses décisions jusqu'à ce que j'aie pu m'entretenir avec la Commission du budget elle-même... Je puis vous dire, en mon nom personnel, que j'ai toujours été partisan de la politique vigoureuse qui est suivie par l'Angleterre... Il peut être moral, utile, patriotique de demander à tous les citoyens un supplément d'efforts même pendant la querre. Je sens autant que personne toute l'importance et l'intérêt de la question. C’est pourquoi je demande la permission de ne pas m'engager en ce moment... » (39)

Grâce au crédit largement fait au ministre et plusieurs fois renouvelé, dans l'attente naïve d’une paix prochaine et sous l'influence chloroformique de « l’Union sacrée », la situation ne se modifia pas pendant toute une année. C'est en effet seulement en mai 1916 que M. Ribot convint de la nécessité de créer de nouvelles ressources: « Nous avons pu, jusqu'à présent, ne pas vous demander d'augmenter les impôts existants ni de créer des taxes nouvelles. Cette politique, qu'on nous a parfois reprochée, se justifiait par des raisons solides... Mais le temps qui s'écoule, en changeant les termes du problème, nous amène à modifier nos vues... » (40)

Même note en septembre 1916, après l'échec du programme fiscal conservateur de mai 1916 tendant à obtenir

(38) Dans son rapport du 18 juin 1915, M. le député Albert Métin disait : « La Commission aurait souhaité trouver dans lexposé des motifs du projet du Gouvernement un système ou tout au moins une amorce de recettes permanenltes. Le Gouvernement ne saurait évidemment larder à faire sur ce, point des propositions au Parlement. Votre Commission tient à déclarer qu'une proposition raisonnable de ressources normales doit être introduite le plus tôt possible parmi nos recettes, de manière que les revenus permanents de l'Etat payent au moins les charges des emprunts. »

(39) Discours de M. Ribot du 25 juin 1915, J. off., Ch., Débats, p. 964.

(40) Crédits provisoires, 32 trim. 1916, exposé des motifs, 18 mai 1916, Ch., Doc., n° 2115, p. 14.

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, des impôts existants un supplément d'environ un milliard (46,52 p. 100 pour les impôts directs et 53,48 p. 100 pour les impôts indirects), quand le ministre des Finances fit appel à l'esprit de conciliation de la Chambre pour l’amener à une transaction avec le Sénat : « C’est le moment, écrivaitil, de montrer votre résolution en... votant sans plus de retard les augmentations d'impôt qui doivent être le gage de nos emprunts. L'accord se fera bientôt, nous l’espérons, entre la Commission du budget et le Gouvernement, grâce à leur commun désir d’entente et grâce aussi à l’empressement patriotique qu'a déjà mis et que mettra encore Île Sénat à achever la réforme, depuis longtemps en suspens, de nos contributions directes... » (41).

Si M. le professeur Jèze écrivait seulement aujourd’hui le chapitre qu'il à intitulé : Considérations critiques sur la politique financière du gouvernement français pendant les années 1915 et 1916 (42), chapitre où à une science rare s'ajoute un très noble souci d’impartialité, sans doute n’éprouverait-il plus le même scrupule à condamner la polilique qui, aussi bien en 1915 qu’en 1918, lui semblait « dé. testable au point de vue social, politiaue, économique et financier ». En effet, comme nous tous, il possède Js c'térium infaillible auquel il subordonnait son appréciation définitive: les. résultats. Les faits ont prononcé: la crise de notre change s’accentue Chaque jour; la vie devient de jlus en plus chère et le contribuable, qu'on a si imprudemiment ménagé quand, les mains pleines de papier-moanaie, :l pouail et voulait aider l'Etat, succombe sous le poids des impôts maintenant qu'il n'a pas irop de toutes ses ressources pour faire honneur à ses affaires.

Nous ne mettons en cause ni la bonne foi ni la bonne volonté de ceux qui, pendant trois ans, ont défendu et pratiqué

(41) Crédits provisoires, 4e {rim. 1916, exposé des motifs, 12 septembre 1916, Ch., Doc., n° 2449, p. 18.

(42) Les finances de guerre de la France, t. II, p. 64 ets.