EXERCICES

RECETTES

BRUTES

DÉPENSES

RECETTES

N ETTKS

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Ces chiffres sont extraits du tableau IX du deuxième volume des Documents statialiques des Travaux publics.

i. Sauf les quelques obligations dont la période d'amortissement doit se prolonger audelà de celle des concessions.

aurait à servir Tintérèt de capitaux engagés et, de plus, à réaliser un bénéfice d'entreprise.

Le Trésor français voudra d'autant moins renoncer à encaisser un revenu net que ce revenu net profitera au contribuable et sera comme l'équivalent des sacrifices antérieurs consentis pour le paiement des annuités ou des avances de garantie.

Qu'importe ce que feront le Ministre des Finances et le Ministre des Travaux publics, en France, dans le milieu du siècle prochain, après la reprise des lignes ! Dans les circonstances actuelles, le Gouvernement Français doit néanmoins penser à traiter avec le plus de ménagements possible la réserve latente constituée par les chemins de fer.

La dette énorme de la France, dont le chiffre augmente chaque année, grève lourdement l'avenir, surtout si l'on considère que la rente perpétuelle est le type préféré d'emprunt et que le sixième seulement de la dette publique est remboursable. Si donc le Gouvernement surveille l'amortissement régulier et automatique de la dette des Compagnies de chemins de fer, il amortit ainsi indirectement une partie des siennes.

Ce côté financier constitue le principal argument des adversaires du rachat prématuré des voies ferrées, lorsqu'on leur oppose que l'Etat, après le rachat, pourrait amortir tout aussi bien que les grandes Compagnies : il leur suffit en effet de répondre que le Ministre des Finances, quelque énergique qu'il fût, serait amené à abandonner une partie de l'amortissement, lorsqu'il s'agirait de combler un déficit budgétaire, et que même s'il voulait, pour sa part, satisfaire à ces engagements, le Parlement le forcerait, au moment d'un déficit, à diminuer le crédit destiné à l'amortissement plutôt qu'à créer des ressources nouvelles ' .

1. Les chemins de fer prussiens donnent, à ce propos, un exemple très intéressant. Lorsqu'en 1879 on inaugura en grande pompe le système de l'acquisition par l'Etat des lignes prussiennes (Voir Drucksachen des abgeornelenhauses, session 1879-1880, n° 5), on proclama sur tous les tons que « l'augmentation des bénéfices n'était nullement le but de la « politique de l'Etat », et que ce qu'on voulait « ce n'était pas réaliser des recettes pro- <i duisant des bénéfices, c'était uniquement développer la prospérité économique du pays » (Rapport du MiPxistre des chemins de fer en date du 8 mai). On ajoutait qu'on ne « faisait pas de la politique de chemins de fer à un point de vue étroit et qu'on ne voulait pas faire du réseau ferré une vache à lait pour le Trésor seul » (Discours du même Ministre, en date du 10 juillet 1886). — C'est alors que la majorité de la Chambre demanda une loi garantissant l'emploi des bénéfices des chemins de fer. Les conditions principales de cette loi furent établies par la Commission compétente, avec l'assentiment du Gouvernement; en voici les traits essentiels: le produit net des chemins de fer de l'Etat devait, tout d'abord, s'ervir à faire face au paiement des intérêts de la dette des chemins de fer ; le surplus serait affecté à couvrir le déficit éventuel du budget jusqu'à concurrence de 2.200 000 marks, et l'excédent, s'il y en avait un, servirait à constituer un fonds de réserve représentant 1 o/q de la dette existante des chemins de fer. Après constitution de ce fonds de réserve, on ferait, chaque année, un amortissement d'au moins '/2 "/o de la dette ; on s'interdirait un amortissement de plus de '/i *'/oi dans le cas où le budget fixerait un autre emploi des fonds, car il fallait tout d'abord se préoccuper de faire face aux dépenses extraordinaires pour constructions neuves, extension de lignes et acquisition du matériel roulant. L'année suivante, lorsque le Gouvernement déposa un projet de loi codifiant ces propositions, la majorité parlementaire avait changé; elle eut des hésitations constitutionnelles pour abandonner au Gouvernement un fonds de réserve de 50 à 60 millions de marks, et en tenant compte des nécessités éventuelle duTrésor, qui pouvait avoir besoin de contracter de nouveaux emprunts, elle repoussa également le'principe d'un amortissement régulier et automatique. Il ne serait pas rationnel,

Du reste, le rachat, dans les circonstances présentes, ne serait possible qu'au prix de grands sacrifices, et, de pins, les conventions de 1883 en ont nettement précisé les conditions de détail. Le rachat pour toutes les lignes exploitées depuis plus de quinze années serait calculé d'après le revenu net des sept dernières années avant le rachat (déduction faite des deux plus mauvaises), et on servirait à la Compagnie une annuité ferme jusqu'à l'expiration des concessions. Pour les lignes exploitées depuis moins de quinze ans, c'est-à-dire pour celles qui sont naturellement les moins bonnes, les Compagnies seraient autorisées à réclamer le capital entier de construction.

Pour les Compagnies de l'Est, de l'Ouest, d'Orléans et du Midi, d'après

disait-on, d'amortir d'un côté des dettes, alors que, de l'autre, il faudrait en contracter de nouvelles. On ne s'était pas rendu compte que l'amortissement régulier d'une dette est vm excellent moyen d'accroître le crédit du débiteur et lui donner, à im moment donné, la possibilité de contracter de nouveaux emprunts. Par ailleurs, ne pas amortir le capital industriel en faisant des placements nouveaux n'est pas du tout la même chose que de ne pas amortir la dette publique pour éviter de nouveaux emprunts. Souvent même, il peut être aussi plus avantageux pour l'Etat d'amortir d'anciennes dettes et de combler, par un nouvel emprunt, les trous budgétaires: c'est une sorte de conversion avec les inconvénients en moins. Dans ce dernier cas, le chiffre des intérêts à payer a varié; mais le chiffre global de la dette est resté réellement le même. Si l'on suppose, au contraire, l'amortissement du capital placé dans une entreprise industrielle, on grève l'avenir d'intérêts plus élevés et d'un amortissement plus long ou plus étendu : c'est un fardeau pour l'entreprise elle-même ; le partage des charges présentes et futures est remis à plus tard, et c'est le présent qui est allégé.

Le Gouvernement n'avait aucune raison de s'opposera la nouvelle opinion de la majorité : il était ainsi certain d'avoir une plus grande liberté pour l'emploi des ressources existantes. La loi du 27 mars 1882 ne parla pas de la constitution d'un fonds de réserve ; elle stipula l'obligation de verser au Trésor une somme de 2.200.000 marks pour couvrir les déficits éventuels ; de plus, l'amortissement fixé à ^/^ o/^ (sans compter l'intérêt du capital) ne sera obligatoire que pour les dettes amortissables de chemins de fer déjcà contractées ou à contracter. En réalité, ce prélèvement fut assez minime, et l'amortissement effectif de la dette des chemins de fer ne s'est élevé (d'après un tableau annexé au budget pour 1894-1895) qu'à 44.592.914 marks, pour la période de onze ans (1882-1863 à 1892-1893). L'amortissement régulier de la dette des chemins de fer n'était donc pas prévu. D'après le même tableau, pendant cette même période de 11 années, l'excédent des chemins de fer (intérêt de la dette déduit) s'est élevé au total de 958.000.000 marks ; l'amortissement prévu a atteint 44.600.000 marks; l'amortissement extraordinaire des dettes de l'Etat, ou l'imputation au compte des emprunts, s'est élevé à 422.000.000; ce qui fait ressortir l'amortissement total à 466.600.000 marks. Si l'amortissement de la dette des chemins de fer, calculé à 3/ j o/^^ avait eu lieu régulièrement, l'amortissement effectif aurait été de 378 .000.000 marks, au lieu de ces 466.600 000. Enfin une somme totale de 491.400.000 marks a servi à payer d'autres dépenses budgétaires. Ce qui importe, c'est de voir l'emploi des 422.000.000 marks affectés à l'amortissement des dettes de l'Etat. Tout d'abord, il faut remarquer qu'on n'a pas porté en compte les frais d'administration et que ces dép,enses auraient di'i être prélevées sur les excédents des chemins de fer immédiatement après le service des intérêts et de l'amortissement. En réalité, cette dépense de 422.000.000 marks a servi à payer des constructions de gares, la pose de doubles voies, des améliorations des moyens de transport. Mais ce qui caractérise le système, c'est l'emploi prétendu des excédents destinés à l'amortissement; c'est l'imputation en compte, telle qu'elle figure dans les tableaux annexes du budget Si un excédent des chemins de fer figure, pour n'importe quelle raison, dans le compte des emprunts, c'est-à-dire si un emprunt peut être évité grâce aux ressources provenant des excédents d'exploitation des lignes, la dette des chemins de fer en est-elle en quelque chose amortie? ou bien l'Administration des chemins de fer est-elle dispensée de servir les intérêts correspondants? Ce serait le cas, si les dettes de l'.Vdministration et celles des chemins de fer constituaient deux services distincts, de sorte que la dette publique .devrait verser à la dette des chemins de fer les intérêts correspondant <aux sommes portées à son compte. Mais, tant que les dettes d'Etat et les dettes des chemins de fer seront confondues en un seul et même compte ; tant que les excédents des chemins de fer,

les conventions do 1883, les dividendes garantis seraient un des éléments de calcul. Ainsi, dans l'hypothèse du rachat, les actionnaires ne peuvent que gagner. Si, par exemple, l'Etat devait payer 56 francs de rente aux actionnaires de la Compagnie d'Orléans, — 3 francs de rente d'après le cours moyen de la rente en 1895 (101 fr. 67), — cela donnerait un capital de 1.900 francs en chiffre rond, alors que le cours moyen des actions a été de 1.573 dans cette même année; chaque actionnaire, en cas de rachat, réaliserait ainsi un bénéfice de 300 à 400 francs par action.

Un pareil rachat majorerait environ de moitié le montant nominal de la dette publique en France et, en même temps, exposerait l'Etat propriétaire

après paiement des intérêts et de l'amortissement obligatoire, seront versés dans la même caisse que les autres revenus de l'Etat ; tant qu'on pourra éviter de nouveaux emprunts de l'Etat à l'aide de ces excédents d'exploitation, on n'amortira absolument rien, et le compte de la dette des chemins de fer restera une pure fiction, un groupement de chiffres dépourvu de toute signification. D'accord avec nous, M. Ulrich, dans son livre Slaffellarif und Wf assers trassen (Berlin, 1894), où il donne (p. 108) un abrégé de l'annexe budgétaire, indique (p. Hi) également que la somme réellement affectée à l'amortissement de la dette des chemins de fer dépasse légèrement 40 millions de marks. Dans son livre DleVerwendung des pretissisclien Eisenhahniiberchiisse {Preussischen Jahvbucher, t. LXXIX, 1893, p. 303), Hammacher ne considère pas les lignes de l'Etat comme un organe indépendant de l'Administration de l'Etat. Il demande principalement la constitution d'un fonds de réserve de 1 0/^ de la dette actuelle, soit 36 millions, etinsiste pour que l'excédent soit affecté à l'amortissement réel des capitaux empruntés, pour les chemins de fer. Cette mesure ne nous semble pouvoir être admise qu'à titre transitoire ; ce qu'il faut, c'est rendre complètement distinctes la gestion des chemins de fer et l'Administration des finances.

Note du Traducteur. — Dans une étude publiée dans les Finanz Archiv de 1897, sur l'amortissement de la Dette publique en Prusse et sur la loi du 8 mars 1897 relative à l'amortissement, M. de Kaufmann a donné des renseignements fort intéressants concernant les restrictions apportées à la loi de garantie des chemins de fer.

Les Annalen des Deutschen Reichs (1898, cahier IV, p. 311 et suiv.) ont donné de cette étude le résumé suivant:

Quand on déduit du capital de premier établissement des chemins de fer les dépenses faites pour leur construction, au moyen des ressources propres de l'Etat, cela prouve simplement que cette portion du capital d'établissement ne constitue ni une dette d'Etat, ni une dette de chemins de fer. La loi de garantie de 1882 a eu le tort — on peut le regretter — de ne pas stipuler que les excédents portés au compte des emprunts pour chemins de fer devaient seuls venir en déduction du capital total de construction, et qu'il n'en pouvait être de même pour les sommes portées au compte des autres emprunts.

M. de Kaufmann a calculé, d'après les divers rapports de l'Administration de la Dette, que, sur un total de 322 millions de marks, représentant le total des bénéfices des chemins de fer. portés au compte des emprunts pendant la période 1882-1883 à 1893-1896. 197 millions de marks, en chiffres ronds, ont servi à payer des dépenses étrangères aux chemins de fer. On les a, il est vrai, portés en diminution du compte de premier établissement; mais cela n'a eu nullement pour effet d'amortir une partie de la dette des chemins de fer ni d'augmenter le domaine libre de lEtat. Au surplus, le fait de diminuer de 197 millions de marks la dette des chemins de fer n'aurait de signification réelle que si les chemins de fer et l'Etat étaient deux personnes distinctes. Par suite, le seul avantage (hypothétique du reste) de la réduction opérée consiste à démontrer que l'actif des chemins de fer se serait augmenté de 197 millions de marks, si on les avait employés à des travaux pour nouvelles voies ferrées, au lieu de les affecter aux besoins généraux de l'Etat.

C'est le même avantage purement théorique que présente également l'emploi des excédents de chemins de fer versés au Trésor pour subvenir aux besoins généraux de l'Etat. C'est ainsi qu'a été affectée une somme totale de 906 à 947 millions de marks pendant la période 1882-1883 à 1893-1896.

La loi de garantie de 1882 ne permet pas, il est vrai, d'affecter ces excédents à diminuer, jusqu'à due concurrence, la dette des chemins de fer ; elle laisse, tout au contraire, le Parlement libre d'autoriser l'imputation qui lui paraît la meilleure; il a donc pu régulière-

de chemins de fer et seul maître en matière de tarifs à des incidents dangereux ; car, avec les idées révolutionnaires qui sont proclamées souvent à la tribune du Parlement, on voudrait que les tarifs soient réglementés d'après l'avis de la majorité ; la tarification serait donc soumise à toutes les variations possibles.

Quant à soutenir que l'Etat n'a pas, en France, une action suffisante sur les chemins de fer, ce n'est pas un argument en faveur du rachat. Le pouvoir actuel de l'Administration vis-à-vis des chemins de fer repose, à part la souveraineté de l'Etat en elle-même, sur une double relation avec les Compagnies : d'une part, l'Etat est resté propriétaire de la voie ; les Compagnies

ment sanctionner l'affectation des excédents aux besoins généraux du budget. Mais ces affectations devaient être interdites, car on ne peut les justifier ni au point de vue comptable, ni au point de vue économique. On ne pourrait pas davantage prétendre que les emprunts faits par un industriel à sa caisse, pour subvenir à son entretien personnel, représentent les disponibilités de ses placements et indiquent un accroissement de sa fortune.

Conformément à la loi de 1882, qui en donnait l'autorisation, on a pu porter les excédents de chemins de fer en déduction du capital de premier établissement ; on l'a même fait avec exagération, puisque l'intégralité des bénéfices a été ainsi portée en déduction delà dette, sans se préoccuper de la dépense réellement efl'ective ; mais il est permis de penser que c'est un procédé aussi simple que commode pour faire apparaître des totaux énormes dans le compte des réductions des dettes et pour laisser croire à un amortissement considérable de la dette des chemins de fer. La situation actuelle du capital de cette dette, telle qu'elle ressort avec ses diminutions dans les tableaux annexes du budget des chemins de fer n'est, par conséquent, qu'un trompe-l'œil, et a, par sa désignation spéciale, l'inconvénient de laisser croire qu'elle donne la situation exacte ; en réalité, on a la solde du compte-courant qui, conformément aux dispositions de la loi de garantie, a été établi entre l'Etat comme propriétaire et l'Etat comme directeur de l'exploitation du réseau ferré.

En face de ce tableau inexact de la dette en capital des chemins de fer prussiens, il est très important d'établir, aussi exactement que possible, le total des dépenses de premier établissement du réseau de l'Etat, le montant du concours financier du Trésor, le chiffre de la participation de l'Etat, antérieure ou postérieure à la loi de garantie, la part du capital, qui constitue une dette.

Au regard de cette dette, il faut chiffrer l'amortissement réellement effectué depuis 1880-1881, date fixée par la loi de garantie pour le point de départ du compte de premier établissement.

D'après M. de Kaufmann, le capital de l'établissement des chemins de fer de l'Est était compris, à la fin de l'exercice 1895-1896, entre 6.830 et 7.010 millions de marks. Les amortissements de l'Etat atteignent 584.800.000 marks, y compris 267 millions pris sur les excédents des chemins de fer depuis 1882-1883 et 104 millions provenant de fonds libres de lignes rachetées.

La dette, diminuée ainsi de 585.000.000 marks, n'atteignait donc plus que 6.245 ou 6.425 millions de marks.

Pendant la même période, l'amortissement réel ne fut que de 293 millions, soit 4,56 ou 4,67 o/o du capital. La dette effective était donc de 5.952 ou 6.133 millions, au lieu de 5.230 et 5.282 millions indiqués au tableau officiel de la Dette d'Etat.

Cette différence est sans importance pour la fixation du chiffre des intérêts de la dette; car, de toute façon, le Trésor doit en payer la totalité, sans se préoccuper des comptes ouverts. Cette différence est aussi sans importance pour les chemins de fer, puisque leurs bénéfices d'exploitation sont intégralement versés dans la Caisse commune de l'Etat; ils remboursent donc, en toute hypothèse, les intérêts de la dette.

En résumé, un amortissement total de moins de 5 f/o en seize années est insuffisant, surtout si l'on considère le capital de la dette, qui atteint plusieurs milliards, dont 90 o/o fournis par l'Etat : par suite, la nouvelle loi de 1897, qui proclamait la nécessité pressante de modifier la législation antérieure, n'est pas si réformatrice qu'elle l'annonçait, puisqu'elle permet de limiter à ^/i, o/o du capital de la dette de l'Etat l'amortissement de celte dette, et qu'elle laisse la faculté de comprendre dans ces ^/r, "/o le total des excédents de recettes, imputées au compte des emprunts autorisés.

en ont l'usage comme des fermiers, et elles doivent, en échange, maintenir en état les lignes anciennes et continuer à en construire de nouvelles : toutes ces lignes, bien entretenues par les Compagnies, doivent appartenir à l'Etat dans un demi-siècle ; d'autre part, le Trésor, par les avances de garantie, est devenu le créancier des Compagnies ; il est donc le créancier de ses fermiers. L'Etat, qui a toujours le droit de s'occuper de l'exploitation des réseaux, se gardera bien, dans son propre intérêt, de vouloir aller de l'avant. En outre, comme représentant de la généralité des citoyens, il exigera tout ce qui paraît utile à cette généralité, en veillant, bien entendu, à la situation économique.

L'Etat français, dans son propre intérêt, qui est celui aussi de la totalité des citoyens, ne doit donc pas abaisser les tarifs, car alors les recettes des Compagnies pourraient diminuer, et, dans ce cas, il devrait leur fournir des avances de garantie plus considérables, et ces avances seraient payées aux frais des contribuables ; réciproquement, il ne permettra pas non plus des relèvements des tarifs qui doivent rester au-dessous du minimum fixé parle cahier des charges.

Toute l'histoire de la formation des tarifs en France démontre qu'un tarif, une fois baissé, n'a peut-être jamais été relevé. Cette tradition a même des inconvénients dans certains cas ; car les Compagnies évitent quelquefois de faire des essais de réduction de taxes.

Admettons pour un instant que le Ministre des Travaux publics n'ait aucune inlluence sur les Compagnies ; des considérations techniques démontreront que l'expérience du rachat est impossible. Aujourd'hui même ce sont des ingénieurs de l'Etat qui sont à la tète des Compagnies ; aussi le personnel de direction ne changerait-il pas beaucoup, si l'Etat voulait devenir luimême exploitant. On peut admettre, au contraire, que l'Etat, tel qu'il est actuellement, est bien plus impartial en cette matière que s'il était à la fois propriétaire et son propre contrôleur.

La véritable difficulté s'élèvera à l'expiration des concessions, quand il s'agira de décider par qui et comment les lignes devenues la propriété de l'Etat seront administrées.

Il y a cinquante ans, personne ne pouvait imaginer quelle serait la situation actuelle des chemins de fer ; aussi y a-t-il lieu de croire que l'avenir nous réserve d'autres moyens de locomotion. Peut-être, avant un demi-siècle, toutes les voies ferrées d'aujourd'hui seront-elles depuis longtemps abandonnées ; peut-être alors des lignes électriques fonctionneront-elles, qui, comme des lignes suspendues, toucheront le sol par quelques piliers seulement ; peut-être verra-t-on, comme à la naissance des locomotives, des moteurs parcourir les grandes routes sans avoir besoin de rails ; la navigation aérienne sera peut-être, elle aussi, entrée dans le domaine de la pratique, quelque invraisemblable que cela paraisse aujourd'hui? En un mot, on peut imaginer les progrès les plus variés.

Néanmoins, en présence de semblables perspectives d'avenir, le Gouvernement, en France, montrerait une rare maladresse s'il voulait intervenir dans le développement paisible des chemins de fer actuels et entraver l'amortissement des capitaux. C'est ainsi que l'amortissement obligatoire et imposé aux Compagnies devient justement l'argument le plus puissant contre le

rachat des voies ferrées. L'État, propriétaire et exploitant lui-même, oublierait bien vite la nécessité d'amortir, et, heureux de profiter des recettes nettes versées par les chemins de fer, il ne se préoccuperait pas que ce domaine perde dans l'avenir un peu de sa valeur.

Le Gouvernement, en France comme ailleurs, doit absolument alléger autant que possible l'avenir financier du pays : il ne faut donc plus que l'on construise trop de lignes nouvelles improductives, ni que l'on fasse sur les anciennes des essais trop coûteux et si souvent infructueux, car on a calculé que chaque nouveau million de recettes brutes représente pour les Compagnies le double, quelquefois le triple des dépenses et que ces recettes nouvelles sont produites par des lignes qui, auparavant, ne donnaient presque pas de trafic.

L'amortissement croit sans cesse à mesure que la lin de la concession se rapproche; aussi a-t-on souvent prétendu qu'il serait nécessaire d'émettre des obligations remboursables après l'expiration des concessions. Cette éventualité n'est pas nécessaire si, comme nous essaierons plus tard de le démontrer, l'on ne construit plus que les lignes actuellement classées, si le cahier des vœux pour l'établissement des nouvelles voies d'intérêt général est définitivement fermé. C'est un des devoirs du Gouvernement d'y tenir énergiquement la main, lui qui seul doit songer à l'avenir aussi bien qu'au pi*ésent. C'est. pour cela que la politique en matière des chemins de fer suivie, jusqu'à ce jour, en France doit être continuée sans hésitation. L'amortissement forcé assure en effet à l'Etat, dans un avenir relativement prochain, un bénéfice absolument assuré ; ce remboursement de toutes les dettes des chemins de fer lui donne des ressources énormes et lui évitera de grandes pertes dans l'hypothèse d'un nouveau mode de locomotion qui viendrait se substituer au système actuel. D'autre part ce bénéfice éventuel à réaliser par l'Etat n'est pas le seul : en dehors des avantages indirects que procurent les chemins de fer, le Trésor retire un produit de 200,000.000 francs en chiffres ronds.

Il reste maintenant à étudier les bénéfices encaissés par l'Etat jusqu'à la lin des concessions et les avantages attribués aux actionnaires et obligataires. En d'autres ternies, nous allons essayer de chiffrer l'accroissement de la fortune publique, les revenus encaissés par les porteurs d'obligations et les dividendes perçus par les actionnaires ; nous rechercherons également les bénéfices particuliers de l'Etat et du public, en dehors de ceux plus généraux qui résultent des facilités de communication ^ .

Quelque difficulté que présente cette évaluation des bénéfices, nous allons néanmoins la calculer, car elle est absolument indispensable.

Tout d'abord, en dehors d'avantages immenses qu'on ne peut chiffrer, les chemins de fer, par leur bonne administration, accroissent la fortune publique de l'écart qui existe entre le capital réalisé par les Compagnies et les sommes qu'elles rembourseront effectivement aux porteurs de leurs titres.

1. Dans la Zenlrulblutt der Rauverwallting (1894, n" 24), Launhardt évalue pour l'Allemagne (le Profit éconotnique des chemins de fer), au chiffre annuel de 2 milliards de marks, chiffre approximatif qui, par analogie, pourrait s'appliquer également à la France.

L'ORGANISATION FINANCIERE

D'après le tableau indiqué pages 616 et 617, le capital-actions et obligations, fin 1893, s'élevait aux chiffres ci-après :

(îrandes Compagnies