Voir Fleck, . c, pages 273 et suivantes

2. La loi sur les entreprises de chemins de fer, du 3 novembre 1838, stipule que les Compagnies ont à payer, au lieu d'une patente, un impôt proportionnel au montant du capital-actions, après prélèvement des frais d'entretien et d'exploitation et de la somme

Les circonstances empêchèrent d'adopter un système analogue au système français. L'enthousiasme pour la construction des chemins de fer fut, sinon plus vif, du moins aussi réel qu'en France; mais les entrepreneurs privés n'avaient pas à leur disposition des ressources abondantes, des capitaux considérables dans lesquels ils pouvaient puiser comme en France et en Angleterre.

Les grands centres de trafic étaient, en Allemagne, fort éloignés les uns des autres ; ils l'étaient bien plus surtout qu'en Angleterre. En outre, au début de l'ère des chemins de fer, l'agriculture était la source principale de la richesse économique. Le commerce florissait bien dans quelques villes, mais l'industrie existait à peine, les ingénieurs manquaient, la population était tout à fait clairsemée, les placements industriels étaient peu recherchés. Les besoins du trafic paraissaient si faibles qu'on songea avant tout à rechercher l'économie dans la construction des lignes. Le terrain ne coûtait pas cher (et pourtant les devis donnèrent lieu à bien de fausses estimations) ; aussi, pour éviter les difficultés techniques, préféra-t-on contourner les vallées et les collines aux dépens de la rapidité des transports. A l'inverse de l'Angleterre, où il s'agissait surtout d'accélérer le trafic déjà très développé, on ne tenait pas à aller vite. Le temps, en Allemagne, avait moins de valeur qu'en Grande-Bretagne. La richesse forestière et le peu de développement de l'industrie furent cause qu'on abusa des constructions en bois. On eut le tort de poser des rails beaucoup trop faibles : en général, l'infrastructure fut établie avec des matériaux trop peu résistants'. Mais rapidement le trafic prit des proportions imprévues et, lors de l'inauguration des premières lignes, on s'aperçut bien vite que l'établissement de la voie laissait à désirer : il fallait transporter des poids très lourds ; rails et traverses devaient supporter des machines très pesantes.

Les Compagnies durent alors procéder à des réfections de voies qui les entraînèrent à d'énormes surcroîts de dépenses, et les capitaux se firent rares. Enfin la crise commerciale de 1846-1847 et, plus tard, les événements de 1848 vinrent interrompre bien des travaux.

Gomme en France, l'Etat dut secourir les entreprises qui étaient en péril : (jaranties d'intérêts, subventions^ prêts, souscriptions d'actions avec promesse de garantie, telles furent, en Allemagne, les diverses formes du concours prêté par l'Etat.

Ge qui eut sur la politique prussienne en matière de chemins de fer le plus d'infiuence, ce fut l'idée qu'on se fît de la garantie d'intérêts. Au lieu d'être accordé pour de très longues années, ce secours était tout à fait momentané, et, dans le cas où on le réclamait plusieurs fois de suite, l'Etat se réservait le droit de prendre lui-même en mains l'exploitation des lignes et de les gérer pour le compte des Compagnies. Ge cas devait être fréquent dans des entreprises aussi coûteuses et pour lesquelles on avait fait des

nécessaire pour constituer un fonds de réserve. Le produit de cet impôt, dont la quotité n'était pas précisée, devait servir, d'une part, à indemniser le Trésor des ressources (produits de la poste) que les chemins de fer lui enlevaient, et, d'autre part, à amortir le capital placé dans l'entreprise.

1. Dans les plus anciennes constructions de chemins de fer en Prusse (Berlin-Postdam. Magdebourg-Leipzig, Berlin-Anhalt, Magdebourg-Halberstadt et VVittemberg), on employa des traverses de sapin qu'il fallut bientôt remplacer par des traverses de chêne.

évaluations beaucoup trop faibles. Voilà pourquoi l'Etat devint exploitant : et de là, pour devenir propriétaire des lignes, le pas ne devait pas être long à franchir, dès que l'Etat, exploitant pour le compte de propriétaires, se sentirait gêné, et surtout dès que, propriétaire des actions, il verrait la possibilité d'acquérir les lignes à des conditions avantageuses ^ Quelques années plus tard, dans les provinces de l'Est et pour quelques lignes à peine commencées de l'Ouest (ligne de transit Cologne-Minden-Thuringe, Aix-la-Chapelle à Dusseldorf et Ruhrort-Crefeld-Gladbach), l'industrie privée réclama de nouveau l'aide de l'Etat sous forme de garantie d'intérêts et de remise d'actions: le même fait se produisit pour les lignes de Basse-Silésie-Marche, Haute-Silésie et Stargard-Posen.

C'est à ce moment qu'une voix autorisée déclara que les chemins de fer devaient être exploités par l'Etat, qu'il y allait de l'intérêt public de confier l'exploitation à une direction unique, et qu'il appartenait à l'Etat de construire les lignes encore inachevées.

L'Etat commença alors en 1847, la construction des lignes de l'Est et, en 1849, des lignes de Westphalie et Saarbrûck. C'est l'origine, le début d'un réseau d'Etat. Peu à peu le prolongement de ces lignes, la construction de raccordements, la mainmise sur neuf lignes déjà exploitées par l'Etat de 1849 à 1857, permirent de constituer dans les mains de l'Etat un réseau qui desservait des régions entières du pays. En Allemagne, il y avait donc juxtaposition de chemins de fer privés et de chemins de fer d'Etat; ceux-ci voulaient être le prototype de ceux-là et formaient le personnel technique des employés de toute catégorie.

Pendant la période où les États ne construisaient pas eux-mêmes, ils encourageaient la construction par une législation bienveillante, allocation des garanties d'intérêts, participation à la dépense d'établissement et même autorisation donnée à quelques Compagnies florissantes d'émettre des billets ne portant pas intérêt.

Le personnel administratif des chemins de fer en Allemagne est excellent. Il a fait ses preuves en surveillant les travaux des lignes neuves, en veillant à la sécurité des voyageurs, en créant tous les règlements des voies ferrées.

Mais la même faute qui s'est commise pendant la première période de l'administration du réseau d'Etat belge se répéta en Allemagne : les mêmes règles ont présidé à la construction des lignes, aussi bien dans les contrées les plus riches que dans les districts les plus pauvres. Aussi trouve-t-on, encore aujourd'hui, des lignes de deuxième ou troisième ordre, qui sont construites et exploitées comme les grandes lignes les plus importantes.

Particularisme et bureaucratie rendirent difficiles l'unification et la réglementation des réseaux. Les personnalités dirigeantes manquaient, il faut le reconnaître, de compétence en matière de chemins de fer, on les prenait en grand nombre dans les cadres des fonctionnaires ordinaires, et on leur demandait de faire un métier tout nouveau qui leur plaisait moins qu'une place dans l'administration de l'Etat proprement dite. Aussi, parmi ces agents subalternes, en compte-t-on beaucoup qui, par suite des promesses faites

1. Dans son Geschichllicher RUckblick (page 19), Schwabe donne un résumé des subventions en garanties d'intérêts accordées en Prusse, et des droits spéciaux acquis en échange.

aux anciens militaires de les placer dans l'administration civile, surtout dans celle des chemins de fer, qui, parvenus à l'âge mûr, ont eu une carrière tout à fait différente. Mais, par contre, il ne faut pas méconnaître la valeur de ce personnel obéissant et discipliné, qui possède l'esprit d'ordre et une exactitude à toute épreuve.

En 1841, sur les 826 kilomètres de voies ferrées existant en Allemagne, 56 kilomètres seulement (Brunswick-Wolfenbûttel) étaient entre les mains de l'Etat, En 1851, au contraire, sur 6.471 kilomètres, l'Etat en possédait 2.410 et en exploitait 741. En 1861, sur les 12.078 kilomètres, l'Etat administrait 1.443 kilomètres de lignes privées et possédait un réseau de 5.441 kilomètres. En Prusse, le réseau ferré avait passé de 34'"°, 8, en 1838, à 2.706 kilomètres en 1848, jusqu'alors construits et exploités par des Compagnies privées. En 1849, à côté de 2. 833""", 7 exploités par les Compagnies, l'Etat, pour la première fois, exploitait 33''™, 4 de lignes privées. En 1850, il possédait en propre un réseau de 87*"°, 4 et exploitait déjà 481'"", 3 de lignes privées, tandis que les Compagnies particulières n'étaient plus propriétaires que de 2. 398'='", 3. La situation resta la même en 1851. En 1852, l'Etat racheta pour la première fois une ligne, celle de Basse-Silésie-Marche. Le Staatsbahn comprenait alors 1.245'"", 2, dont 332 exploités et administrés par l'Etat aux lieu et placedes Compagnies, et les Compagnies privées exploitaient 2. 1 12^'", 8. Il y eut ensuite un arrêt dans l'absorption des lignes : à mesure que les chemins de fer s'étaient développés depuis 1850, le rachat des lignes privées devenait trop coûteux; de même, l'Etat n'avait plus souvent l'occasion de reprendre des lignes en détresse.

En France, l'Etat avait présidé à la fusion des lignes et à la création des grandes Compagnies.

On pouvait croire que, pour atteindre le même but, l'Etat prussien allait constituer de grands réseaux qu'il exploiterait lui-même. On avait songé qu'il pourrait absorber toutes les lignes existantes et créer un vaste et unique réseau d'Etat.

Les événements firent abandonner ces projets. On en revint alors au système primitif : faire construire les chemins de fer par l'industrie privée et acquérir ensuite les lignes grâce aux moyens indiqués dans la loi de 1838. C'était d'autant plus nécessaire que, dans aucune loi ou dans aucun acte de concession, la Prusse ne s'était réservé un droit de dévolution. Il fallut donc recourir à la loi de 1838, sinon le rachat des lignes lucratives pouvait devenir de jour en jour plus coûteux et, par conséquent, impossible, ce qui aurait pour conséquence de rendre ces lignes complètement indépendantes, comme les voies anglaises.

Une autre nécessité de s'assurer, dans l'avenir, la propriété des chemins de fer découlait de la création du réseau d'Etat lui-même. Sans le rachat ultérieur des Compagnies privées, ce réseau ne se composait que de lignes plus ou moins décousues. Ainsi, sur la grande ligne transversale qui relie le sud-est au nord-ouest de l'Allemagne, l'Etat ne possédait que la ligne de Basse-Silésie-Marche; les prolongements de Berlin vers le nord-ouest et le nord (Hambourg et Stettin) étaient aux mains de Sociétés privées; de même, le prolongement de la ligne de l'Est jusqu'à l'Elbe, vers Magdebourg et Mersbourg; à l'ouest, il n'y avait que des tronçons épars, provenant de lignes tombées autrefois en faillite.

En France, le concours financier accordé par l'Etat plaçait les Compagnies sous sa dépendance pour une période illimitée. En Prusse, l'assistance avait un autre but : la dépossession et l'absorption par l'Etat.

Les circonstances avaient fait échouer ce plan. On devait le reprendre en transformant le système primitif qui avait eu le grand défaut de négliger l'amortissement des capitaux dépensés pour les chemins de fer.

A partir de 1853, on préleva pour la première fois, sur les chemins de fer, l'impôt d'amortissement prévu par la loi de 1838 K

Demander aux Compagnies de prélever sur leurs bénéfices le prix de rachat de leurs actions et leur imposer l'obligation de déposer ce prix dans les mains de l'Etat, tout cela n'était pas une innovation heureuse. Il aurait mieux valu les forcer, pour des motifs économiques et fiscaux, à amortir ellesmêmes leurs capitaux, afin que leurs lignes pussent revenir à l'Etat exemptes de charges. Un versement immédiat l'ait à l'Etat, sous le nom impropre de contribution, semble une charge plus désagréable qu'une charge identique constituant une part d'amortissement de son propre capital. Néanmoins, l'application réelle et stricte'^ de cette loi aurait pu avoir pour effet (comme en France la garantie d'intérêts) de soumettre au contrôle perpétuel de l'Etat la gestion des Compagnies. Mais, pendant de longues années, on négligea de percevoir la taxe, de sorte que le public n'avait pas eu l'occasion de s'y habituer.

Lorsqu'on voulut, plus tard, donner à la loi un etTet rétroactif, les organes de la vie politique en Prusse n'étaient plus les mêmes. Le Gouvernement n'avait plus à compter sur la diète, qu'on réunissait autrefois, et qui, en 1847, s'était naïvement déclarée « incompétente » pour les questions de crédits relatifs à la construction de la ligne de l'Est. La représentation nationale protesta contre « l'impôt sur les actions », qu'on commençait alors à percevoir. Comme plus tard, à propos des fonds de réserve prévus dans le projet de loi de garantie de 1880, l'on crut que l'accumulation des produits de

1. A la date du 30 mai 1853, on promulgua une nouvelle loi frappant les Compagnies de chemins de fer d'une taxe progressive ainsi fixée :

Revenu inférieur ou égal à 4 o/o, taxe = Vio du revenu.

Au-delà de 4 o/q l'excédent donnait lieu à la perception d'une taxe supplémentaire fixée à :

1/.20 pour le revenu compris entre 4 et 5 0/( ^/[O — — 5 et 6 »

2/10 pour le revenu supérieur à 6 »

On afl'ectait le montant de cette taxe à l'achat amiable d'actions de Sociétés. L'intérêt et le liividende des actions ainsi achetées devaient avoir la même atlectation.

Les actionnaires étaient ainsi contraints d'abandonner une part de leurs bénéfices, de leur propriété par conséquent, dans l'unique but de donner à l'Etat le moyen de leur acheter une autre part de leur propriété et de transformer finalement la ligne privée en chemin de fer de l'Etat.

Voir Bergius, Grundsatze der Finanzwissenschaft; Berlin, 1871, page 252.

2. L'impôt aurait dû, d'après les dispositions de la loi de 1838, être perçu trois ans après l'achèvement de la seconde ligne concédée à l'intérieur de la Prusse, c'est-à-dire pour la première fois en 1844, puisque la deuxième ligne concédée par la Prusse, celle de Magdebourg Leipzig, a été déûaitivement inaugurée en 1840 (Schwabe, Geschichthlicher Riickbiick, page U).

l'impôt d'amortissement dans les caisses du Trésor et la création d'un fonds spécial auraient pour effet de renforcer la puissance de l'Etat.

Ainsi la loi de 1859 enleva à la taxe son caractère de taxe spéciale destinée à l'amortissement des capitaux de constitution des chemins de fer. La taxe fut maintenue; mais on décida que son produit ferait partie des ressources générales de l'Etat.

C'était abandonner l'orientation de la politique suivie à juste titre en Prusse depuis la loi de 1838. C'est ainsi que cette loi perdit, malgré la clause réservant à l'Etat le droit de rachat, sa qualité essentielle, qui était de servir de fondement à une politique intelligente et stable ; elle ne fut plus qu'une simple loi d'administration fixant le régime technique et légal des chemins de fer. En effet, un droit de rachat, vis-à-vis de Compagnies indépendantes au point de vue financier, n'est pas en lui-même un moyen sutfîsant pour les forcer à se soumettre à la volonté de l'Etat ni pour servir de base à une politique de longue durée.

En Prusse, dans les rapports entre les Compagnies et l'Etat, l'étendue des réserves privées semble, au premier abord, l'indice de leur influence économique; c'est, au contraire, leur faiblesse. Si les Compagnies n'avaient eu à construire que quelques grandes voies à fort rendement, elles auraient pu conserver une large indépendance, l/habilcté du Gouvernement français a été de favoriser, au moment voulu, la fusion des grandes lignes morcelées à l'origine, mais sous la condition expresse que les Compagnies se chargeraient du fardeau considérable de lignes secondaires d'une productivité nulle ou, du moins, incertaine.

L'Etat semblait généreux vis-à-vis des Compagnies en autorisant la fusion et en leur allouant, en compensation des nouvelles charges, des garanties sous forme d'avances. Grâce à ces avances, qui mettaient justement les Compagnies sous sa dépendance, l'Etat avait ipso facto acquis de nouvelles armes, en plus de celles qu'il possédait déjà sous la forme de droit de rachat. Iv'actionnaire qui, tout à fait indépendant de l'Etat, reçoit de beaux dividendes, n'a jamais à redouter le rachat ', car, si l'Etat voulait faire usage de ses droits, l'actionnaire en retirerait encore un bénéfice; il pourrait même réaliser un accroissement notable du capital.

Tout autre estla situation des Compagnies ayant reçu de l'Etat d'importantes avances de garantie. Jusqu'au remboursement de ces avances, les actionnaires ne peuvent toucher que le dividende minimum qui leur est assuré en cas de rachat, pendant toute la durée de la garantie. En même temps, le domaine privé, servant de gage aux avances, serait perdu pour les actionnaires, sinon en totalité, du moins en grande partie. Le seul bénéfice que peuvent espérer les Compagnies, c'est la libre disposition des produits nets jusqu'à libération complète de la dette de garantie. Jusqu'à ce moment, les actionnaires, en cas de rachat, ne peuvent escompter ni une augmentation de

1. Voir pages 121 et 722. La situation prospère de la Compagnie française du Midi, au moment de la signature des conventions de 1883, faisait entrevoir, dans un avenir prochain, le remboursement intégral de sa dette de garantie, soit 34 millions; aussi, à cette même date, le rachat par l'Etat aurait-il constitué une rente de 70 francs au profit des actionnaires.

capital ni un revenu plus élevé. Ils auront, au contraire, à craindre que, par le rachat, les bénéfices tardifs de leurs efforts et de leur témérité ne soient réduits à rien, et ce rachat peut s'imposer le jour où les Compagnies s'opposeraient à la volonté de l'Etat.

Il est inutile d'examiner ici si la Prusse, après avoir abandonné le système de 1838, n'aurait pas pu, en suivant l'exemple de la France, adopter un nouveau système permettant de conserver les Compagnies privées. Il ne faut pas oublier, toutefois, que ce sont les circonstances politiques qui se sont opposées à la fusion des Compagnies de chemins de fer allemands. L'Etat n'avait aucun moyen de coercition, et les Compagnies n'avaient aucun motif pour entreprendre, de leur plein gré, la construction de lignes improductives et pour risquer, par suite, de se mettre sous la dépendance des pouvoirs publics, beaucoup plus qu'elles ne l'étaient auparavant. La Prusse était forcée d'étendre de jour en jour son réseau d'Etat, soit en construisant de nouvelles lignes, soit en exploitant directement des lignes privées déjà subventionnées, afin de pouvoir jouer vis-à-vis des Compagnies privées le rôle de concurrent dangereux et exercer ainsi sur elles une influence, une influence souveraine qu'elle n'avait pas su prendre.

Avant de renoncer, en 1859, à amortir les actions, conformément à la loi de 1838, l'Etat avait cessé de racheter des lignes privées ; il cessa en même temps de construire de nouvelles lignes pour son propre compte ; mais il se chargea non seulement d'exploiter, mais aussi de construire pour le compte des Compagnies privées plusieurs lignes, telles que Cologne-Crefeld^ Rhein- Nahebahn.

Ainsi, pendant la période 1852-1859, le réseau d'Etat passa seulement de 912'"",2 à 1.293''",4 ; mais la longueur des lignes privées exploitées par l'Etat passa de 332 kilomètres à 1.222*"", 4. Les lignes privées indépendantes (2.122''°\8 en 1852) avaient, en 1859, une étendue de 2. 829'"", G, sur une longueur totale de 5. 345*"", 4 de chemins de fer en Prusse.

Dans les années suivantes, la construction du réseau d'Etat marcha un peu plus vite; le réseau total des lignes prussiennes se décomposait, en 1865, ainsi qu'il suit :

Lignes de l'État 1 .701''°',9

Lignes privées exploitées par l'Etat. . . 1 .429 ,9 Lignes privées indépendantes 3.672 ,8

Ensemble 6.804>'°',6

Les événements de 1866 eurent pour effet d'accroître de 1.292 kilomètres le réseau d'Etat prussien, par l'incorporation des lignes d'Etat des pays annexés, et d'augmenter les lignes privées, en Prusse, de 638 kilomètres.

Cette extension du réseau n'eut aucune influence visible sur la politique du Gouvernement Prussien, en matière de chemins de fer.

A partir de 1867, la Confédération de l'Allemagne du Nord (et l'Empire allemand après 1871) dut, d'après les actes constitutionnels, organiser et diriger le régime des chemins de fer.

D'après le texte de la constitution, les États confédérés s'engageaient

« dans l'intérêt du trafic général, à faire administrer comme réseau unique « les lignes de chemins de fer situées en Allemagne et, pour cela, à laisser « construire, et équiper, d'après une règle uniforme, les lignes encore à « créer. » Le pouvoir impérial avait le droit de concéder ou de construire les chemins de fer considérés comme nécessaires à un point de vue militaire ou économique. 11 suffisait d'une loi d'empire pour que l'on ne tînt pas compte des protestations émanant des Etats confédérés que la ligne nouvelle devait traverser.

Pour la première fois, on instituait ainsi un pouvoir d'Empire tout à la fois sur les lignes de l'Etat et sur les lignes privées. Cette autorité supérieure se manifestait surtout en matière de tarifs, et, comme l'Empire ne possédait pas de lignes \ il pouvait exercer une influence d'autant plus considérable en veillant aux besoins si divers et si multiples du pays tout entier.

En 1873, le Gouvernement Prussien, d'accord avec l'autorité impériale, maintenait le système mixte des lignes d'Etat et des lignes privées. Il espérait aussi pouvoir recourir aux entrepreneurs privés pour achever le réseau ferré; il croyait, en outre, que la concurrence des lignes pouvait exciter et stimuler l'administration des lignes d'Etat. Plus tard, une enquête parlementaire sur les chemins de fer montra que l'établissement de chemins de fer ne profitait pas seulement au bien général : c'était trop souvent des affaires financières dans lesquelles on voyait s'ébattre l'usure et la filouterie. Devant les clameurs qu'on entendit de toutes parts, sous la première impression de l'enquête, le Gouvernement résolut de remplacer l'administration prussienne par une administration impériale, qui serait plus tard propriétaire de toutes les lignes d'Allemagne : un domaine impérial de cette étendue et les emprunts nécessaires pour l'acquérir ayant pour effet de rendre créanciers de l'Empire beaucoup des détenteurs de la fortune immobilière allemande et de consolider l'unité de l'Allemagne.

Dans le projet de loi du 25 mai 1876, l'Empire devenait propriétaire des anciennes lignes d'Etat prussiennes et, en même temps, le pouvoir impérial se substituait au Gouvernement Prussien vis-à-vis des autres chemins de fer; comme lui, il était tout à la fois un concurrent et un arbitre. Ce projet échoua devant la résistance des Etats particularistes et devant la crainte qu'on avait de l'omnipotence de l'Empire ; mais la politique prussienne en matière de chemins de fer était sortie de sa réserve antérieure.

Déjà, dans l'exposé des motifs du projet de loi, le Gouvernement avait déclaré que, dans le cas où l'Empire ne s'emparerait pas de toutes les lignes prussiennes, la Prusse alors « devait, avant toutes choses, songer à l'agran- « dissement et à la consolidation de son propre réseau d'Etat qui caractéri- « sait sa politique en matière de chemins de fer ».

Le rachat des chemins de fer prussiens reçut un commencement d'exécution par le projet de loi du 29 octobre 1879.

Quant aux motifs que l'on faisait valoir sous l'influence des idées en cours à cette époque, on les appréciera tout différemment.

Dans son discours du 8 janvier 1876, le prince de Bismarck décrivait le

1. On ne parle ni des chemins de fer d'empire en Alsace-Lorraine ni de certaines petites lignes militaires.

grand morcellement des lignes allemandes formant 82 réseaux indépendants avec 66 présidents. Il montrait que les 16.665 kilomètres de chemins de fer de Prusse constituaient 63 réseaux séparés avec 50 présidents; sur ce nombre on comptait 49 entreprises privées et 40 présidents. Ce morcellement avait pour résultat d'augmenter les frais d'exploitation et de multiplier les tarifs ' .

On peut d'autant moins contester la grande valeur de ces arguments qu'il ne semblait pas alors possible de diminuer la multiplicité de tarifs ; par la fusion des nombreuses petites lignes ou des grands réseaux des Compagnies, on assignait des limites aux grands réseaux privés en incorporant au réseau d'Ktat certains chemins de fer privés.

La conclusion de l'exposé des motifs de 1879, en ce qui concerne l'appréciation de l'exploitation privée, résulte d'hypothèses qui, avec d'autres hypothèses faites ultérieurement, semblent aujourd'hui bien plus facilement réfutables.

« Si l'on pouvait supposer qu'on puisse organiser, soit par la voie législative, soit par les moyens administratifs, un système assez parfait pour que les intérêts publics soient suffisamment protégés vis-à-vis des chemins de fer privés, il est pourtant hors de doute que ce système confinant à toutes les branches de l'exploitation ou de l'administration d'un chemin de fer, c'est-àdire à tous ses intérêts vitaux, ne pourrait que difficilement laisser ce chemin de fer libre d'augmenter ses bénéfices. Les ordonnances du pouvoir administratif limitent et entravent l'exploitation des Compagnies: elles peuvent compromettre et arrêter les bénéfices ; elles ont des exigences, concernant la productivité financière, qui peuvent grever lourdement l'entreprise et faire considérablement baisser les recettes. Nous n'examinerons pas la question de savoir si l'on peut espérer une exploitation donnant des bénéfices, malgré le surcroît de dépenses résultant de réseaux morcelés qui se font, quelquefois, une concurrence déraisonnable. Mais, ce qui est certain, c'est que les capitaux privés ne rechercheront pas des entreprises dont la direction est assujettie à de nombreuses restrictions et aux prescriptions les plus multiples, dont le rendement peut être compromis par les mesures de l'autorité. D'autre part, l'exécution des ordonnances administratives est liée à la productivité des entreprises privées ; si les résultats financiers viennent à décroître, les intérêts placés sous le contrôle de l'Etat peuvent être atteints. Bien souvent on est forcé de renoncer à des exigences édictées dans un but d'intérêt général, afin de ne pas nuire à la productivité de l'entreprise et d'éviter la ruine qu'entraînerait son effondrement. Du reste, chacun sait que la prospérité d'une entreprise privée dépend de la gestion de ceux qui la dirigent et de circonstances indépendantes de l'Etat; par suite, ce serait le contrôle de l'Etat qu'on rendrait responsable des résultats bons ou mauvais de cette exploitation.

« Si donc une exploitation privée de chemin de fer, indépendante et lucrative, ne peut vivre avec un contrôle de l'Etat, défenseur sévère et consciencieux des intérêts publics, la prospérité de ces intérêts dépend en grande partie des résultats d'exploitation de ce chemin de fer, de ses recettes et de ses bénéfices, qui lui permettent de remplir les engagements pris envers l'Etat.

1. En octobre 1875, il y en avait 1.400, à l'exclusion de la Bavière.

« Le système des chemins de fer privés échouera donc, par suite de ces circonstances contradictoires, à savoir que les intérêts publics liés aux chemins de fer sont abandonnés à Tinitiative privée et que le contrôle indirect de l'Etat ne peut donner ce que l'exploitation, mise entre ses mains, peut seule accorder. »

Bien que, dans cet exposé, quelques-unes des hypothèses (par exemple celle de soutenir que les particuliers ne seraient pas disposés à engager leurs capitaux dans des établissements soumis à un contrôle trop sévère de l'Etat) soient tout à fait erronées, ainsi que l'a démontré l'expérience, tout le raisonnement n'en subsiste pas moins. Il part de ce principe que les intérêts publics dont l'Etat est chargé présentent une si grande importance que, pour les défendre, il ne peut être question d'excédents dans les entreprises de chemins de fer, que ce soit l'Etat ou une Compagnie privée qui les exploite. Nous allons plus loin : d'après le même raisonnement, on ne peut s'expliquer comment l'Etat, pour les raisons qu'il expose lui-même, dans le but de procéder au rachat de tous les chemins de fer et d'en faire la base de sa propre administration, pourra lui-même se procurer les intérêts et l'amortissement du capital d'établissement. Une seule raison est plausible, c'est que le rôle des chemins de fer a paru si important que l'Etat s'est décidé à faire participer tous les contribuables aux charges de ces chemins de fer. Sur ce point les idées ont complètement changé et sont actuellement diamétralement opposées.

Il importe peu, du reste, de discuter les motifs qu'on faisait valoir en faveur du rachat des chemins de fer prussiens par l'Etat, dans la période où cette transformation se faisait. Pour expliquer la nécessité du rachat, il faut admettre que l'Etat ne voulait pas abandonner le principe fondamental qu'il avait posé dès l'établissement des voies ferrées, et auquel il était resté fidèle pendant un certain temps : opérer le remboursement des capitaux employés pour l'établissement des chemins de fer, de manière à pouvoir, pendant la durée de l'amortissement, mettre à la disposition du pays, au milieu de la concurrence internationale, le précieux instrument de transport à aussi bon compte et en aussi bon état que les charges de l'amortissement le permettent, et, à la fin de l'amortissement, renoncer à tout bénéfice net. C'est à ce point de vue seulement que l'Etat, ayant abandonné de lui-même la forme primitive d'amortissement et en ayant adopté une autre, qu'il aurait pu imposer éventuellement aux Sociétés, devait fatalement racheter tôt ou tard les chemins de fer.

Si donc, d'après tout ce que nous avons vu, la nécessité du rachat des chemins de fer ne ressort pas d'un système théorique sur la meilleure manière de sauvegarder les intérêts publics, système qui se transforme avec les années, elle provient uniquement du développement historique de la politique suivie en matière de chemins de fer; cette explication historique indique aussi le but des mesures que l'administration aurait dû continuer à appliquer rigoureusement après le rachat effectué.

On ne doit pas chercher à justifier la nationalisation des chemins de fer, en comparant l'état actuel du trafic à l'état des chemins de fer à une époque reculée; car rien ne fait supposer que les mêmes progrès techniques et administratifs n'auraient pas été faits, par des administrations privées, sous le

contrôle de pouvoirs publics énergiques. Mais, en examinant si ce qu'on attendait du rachat a été ou non obtenu, on peut juger si la nationalisation a rendu plus de services que l'industrie privée.

En Allemagne, on n'est pas parvenu à uniformiser les procédés d'administration des chemins de fer, bien qu'on ait, dans les différents Etats, créé des réseaux d'Etat sur une base très large.

Si, malgré cela, les chemins de fer allemands, en tant qu'instrument de trafic, ont pris une certaine homogénéité, cela provient tout d'abord de l'essence même de cet instrument qui exige l'unification. Déjà, du reste, les anciennes administrations privées avaient formé une union pour réagir contre les effets du morcellement. Aussi, en Allemagne, en dépit ou à cause de la situation politique des Etats, a-t-on institué entre les administrations de chemins de fer une union régulatrice chargée de sauvegarder les intérêts communs. Cette union a porté les mêmes fruits que les fusions en France et en Angleterre. La plus ancienne union date de 1847 et porte le nom de Verein deutscher Eisenbahnverwaltuyigen. Cette union fit, en 1857, un règlement commun pour le transport des marchandises et établit des règles pratiques destinées à garantir le transit sans interruption d'une douane frontière à une autre ^, Dans des réunions périodiques, des ingénieurs s'occupent aussi, en dehors de l'Union elle-même, d'unifier les règles techniques de construction et d'exploitation.

Bien que souvent des administrations s'opposent aux décisions de l'Union et de ces associations libres, on a souvent réussi à corriger les inconvénients d'une décentralisation fatale et d'un morcellement excessif des réseaux.

La concentration de tous les chemins de fer dans la main de l'administration impériale n'a pas abouti. Néanmoins, en Prusse, on a pu réunir toutes les lignes importantes à celles de l'Etat et constituer ainsi le puissant réseau d'Etat prussien, qui a su grouper autour de lui de nombreuses administrations privées ou d'Etat dépendant d'Etats particuliers allemands.

Nous avons démontré que les chemins de fer allemands, sans se préoccuper d'économiser la distance et la durée de transport, ont cherché autant que possible à tourner toutes les difficultés du terrain et que, sur beaucoup d'entre eux, le confortable et le luxe étaient excessifs. La 1'^ classe, dont les voitures sont décorées avec une remarquable élégance, reçoit peu de voyageurs et les voyageurs qui prennent dans les autres pays des billets de 2* classe montent en Allemagne dans les voitures de 3'= classe. Par contre, les stations, très bien décorées, mais souvent placées loin du centre, et à côté des villes ou des localités à desservir, montrent, une fois de plus, que la rapidité n'apparaît pas comme la chose essentielle dans le transport des voyageurs; qu'on regarde encore aujourd'hui les voyages comme un luxe et que le voyageur a besoin de sentir un véritable bien-être dans les gares (et pourtant ces gares doivent servir aux départs et aux arrivées bien plus qu'aux arrêts).

1. Voir le mémoire sur l'efficacité du Verein deutscher Eisenbahnverwaltungen (Berlin, 1896). A TUnion appartiennent actuellement 14 administrations, entre autres toutes les importantes administrations allemandes, austro-hongroises, et plusieurs lignes de la Hollande, du Luxembourg, de la Belgique, de la Roumanie et de la Russie. La longueur totale d'exploitation est de 80.998 kilomètres.

11 est certain que le voyage en Allemagne est beaucoup plus confortable que dans n'importe quel autre pays du monde. Mais le chemin de fer est, avant tout, un instrument de trafic ; aussi n'est-ce pas pour le voyageur isolé, qui désire faire commodément de grands parcours, que le matériel roulant doit être établi, c'est pour le trafic en général, c'est-à-dire pour le mouvement d'un grand nombre de personnes et le déplacement d'un fort tonnage de marchandises.

Ainsi que tous les fonctionnaires allemands, ceux des chemins de fer se font également distinguer par leur honnêteté et leur compétence. Mais la médaille a un revers : c'est l'exagération des écritures et l'abus des formalités. L'exactitude de la gestion de l'administration est trop souvent contrebalancée par un grand nombre de mesures qui entravent le trafic; c'est la raison pour lequelle, au point de vue du transport, l'Allemand se sert bien moins du chemin de fer que l'Anglais et surtout que l'Américain.

En 1871, l'Allemagne avait 21.289 kilomètres de chemins de fer, dont 9.972 kilomètres de lignes d'Etat ; 2.024 kilomètres administrés par l'Etat ; 9.293 kilomètres exploités parles Compagnies.

Quelle est, depuis que la Prusse a commencé à racheter ses lignes, la composition du réseau des chemins de fer en Allemagne? On prendra différentes années caractéristiques : 1884-1883 (premier exercice après que le rachat eut été décidé en principe), 1889-1890 (parce que, dans cette année, il n'y avait plus en Prusse que 32 kilomètres de lignes privées à racheter).

Le tableau ci-dessous indique la longueur totale du réseau et la répartition des lignes entre l'Etat et les Compagnies privées.

Chemins de fer d'Allemagne depuis la loi de rachat.