CHAPITRE PREMIER

DE l'action des LOIS SUR LA POPULATION

Action directe et indirecte des lois sur la population. — Faits démographiques sur lesquels s'exerce l'action directe des lois.

— Inefficacité des mesures législatives qui tendent à accroître la natalité. — De l'influence de la législation fiscale sur le mouvement de la population. — Réformes fiscales hypothétiques.

— Des lois qui agissent indirectement sur les mouvements de la population.

Nous considérons l'action législative sur la population comme directe ou indirecte, selon que la loi étudiée a ou n'a pas pour raison d'être l'intention du législateur d'agir sur la population. C'est donc le caractère intentionnel de la disposition légale qui sert de base à la distinction et non l'effet agissant de la loi.

Le législateur peut tendre à favoriser ou à entraver le développement de la population. S'il tend a en favoriser l'accroissement, il favorise le mariage, ré-

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compense la fécondité, protège de diverses manières la vie des citoyens et surtout la vie de ceux qui ne peuvent se protéger eux-mêmes. S'il tend à mettre obstacle au développement de la population, il empêclie ou retarde le mariage.

Il ne paraît pas que le législateur puisse mettre obstacle aux relations conjugales ni s'y immiscer. Son action doit donc être antérieure au mariage ; pareille action est efficace : en prohibant le mariage, le législateur agit sur la natalité.

Si le législateur veut favoriser le développement de la population par des mesures ad hoc, c'est encore sur les mariages qu'il doit agir pour qu'on les contracte tôt, pour que la plupart des citoyens se marient. Ce résultat obtenu, le but final de la loi est atteint, lorsque les époux s'abstiennent de tout calcul et de toute fraude. Au contraire, quand les époux sont volontairement inféconds, rien n'est fait, et le nombre des mariages peut s'accroître sans que pour cela la natalité se relève. L'efficacité de ces mesures dépend des mœurs. Les statistiques établissent que pour 1000 femmes mariées de 15 à 50 ans, il naît annuellement en tous pays, un nombre d'enfants à peu près égal, sauf en France. La multiplication du nombre des mariages y aurait un effet relativement peu sensible sur le mouvement de la natalité. Ce ne sont pas les mariages qui font défaut en France, ce sont les enfants qui font défaut aux ménages.

Le but à atteindre aujourd'hui en France, ce serait

de décider les époux à avoir des enfants. La question qui se pose est celle-ci : Quelle mesure législative sera assez efficace pour les déterminer ? Les mœurs répugnent trop à la fécondité pour qu'une mesure quelconque atteigne ce but d'une façon vraiment efficace. On a tenté de modifier l'opinion par l'appât d'avantages pécuniaires accordés par la loi aux familles nombreuses. Mais la réforme légale — ou fiscale, pour être plus précis — devrait consister plutôt dans une re vision générale des lois fiscales, que dans telle ou telle mesure isolée, comme l'éducation du 7® enfant aux frais de l'État, ou la dispense de contribution personnelle pour le père de famille qui a 7 enfants.

Deux catégories de mesures peuvent être considérées comme tenant le milieu entre les lois intentionnellement décrétées en vue d'agir sur la population, et celles qui agissent sur la population d'une manière indirecte.

D'abord les lois destinées à protéger la vie des citoyens : non pas précisément les lois répressives de l'homicide, mais les lois relatives à l'hygiène publique, celles qui protègent la femme et l'enfant, notamment la législation relative à la protection des enfants orphelins ou abandonnés. Ces lois n'agissent pas sur la production de la population, mais sur sa conservation. Nous leur attribuons un caractère mixte, parce qu'elles tendent aussi à assurer la tranquillité publique, à réaliser la justice sociale,

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parce qu'elles rentrent dans la mission d'ordre de l'État.

Une seconde catégorie de lois mixtes, ce sont les lois relatives à l'impôt. Leur raison d'être principale c'est de faire face aux nécessités des services publics, mais il faudrait qu'elles tendissent, en Fra.nce, moins à exonérer en partie les familles les plus nombreuses des charges fiscales, qu'à assurer plus efficacement l'égalité bien entendue devant l'impôt.

Imposer de la même manière deux fortunes identiques, si l'une est possédée par un célibataire, l'autre par le père d'une nombreuse famille, est une injustice véritable. L'égalité devant l'impôt consiste non en ceci qu'on frappe également chaque citoyen, mais en cela qu'on le frappe proportionnellement à son bien. N'est-il pas évident que la fortune d'un citoyen doit s'évaluer en tenant compte des charges de cette fortune, des dettes notamment, et l'éducation des enfants n'équivaut-elle pas à une véritable dette dont il faut acquitter chaque année les intérêts? Il conviendrait de placer les pères de famille dans le droit commun, mais, dans la répartition de l'impôt, de tenir compte des charges de famille.

A ce point de vue, on peut faire à l'impôt de répartition, tel qu'il fonctionne en France, un premier reproche. C'est qu'il est réparti par tête d'habitant entre les départements. « On a cru fort équitable, dit le D^' Bertillon, de charger les impôts des départe-

ments à raison de la population qu'ils contiennent. C'est évidemment une erreur : les départements de la vallée delà Garonne, ne produisant que fort peu de naissances, ont fort peu d'enfants, à tel point que le Gers ne compte que 220 enfants de 0 à 15 ans pour 1000 adultes, tandis que les départements bretons en comptent jusqu'à 330 (Finistère); non seulement ces 110 enfants que le Finistère a en sus de ceux du Gers ne contribuent en rien à payer les impôts, mais ils constituent pour le département une véritable charge. Loin de compter les enfants et les vieillards dans le calcul de la répartition des impôts, on devrait, en toute justice, dégrever en outre les départements où les familles supportent la lourde et utile dépense nécessaire pour élever une nombreuse postérité. Cependant c'est le contraire qui se fait. Et, chose extraordinaire, c'est par esprit d'équité qu'on est arrivé à cette injustice ^ » Il j a là une cause indirecte d'affaiblissement de la natalité.

Le second reproche, le voici : On frappe les citoyens d'après leur revenu, idée juste, sans doute, mais on oublie de tenir compte de l'état civil, de se demander si l'imposé est célibataire, marié, père de famille. A notre avis, si deux citoyens ont chacun 50,000 francs de revenu, mais sont, l'un célibataire, l'autre marié, père de famille, il faut que l'impôt frappe plus fort le premier. Ce qu'il faut atteindre

1 Encyclopédie d'hygiène et de médecine publique y t. F', p. 120.

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par l'impôt, c'est le revenu ; le principe est incontestable et incontesté. Si l'on touche au capital national, on tarit la source même de l'impôt ; mais n'est-il pas de toute évidence qu'à fortune égale, le célibataire a infiniment plus de revenu disponible, utilement imposable, que le citoyen chargé d'enfants ? Il est assez difficile, nous l'avouons, de formuler la réforme fiscale. En voilà, en tous cas, le principe indiqué. Comme une pareille réforme serait équitable, elle pourrait être réalisée même par les pays qui ne souffrent pas de la dépopulation. Là où la contribution personnelle est payée par quotité, comme en Belgique, et où l'on connaît des « bases ?? du droit, comme les portes et fenêtres, le mobilier, les domestiques, ces impôts qui visent à réaliser le principe de la proportionnalité, sont en fait progressifs.

Impose-t-on les domestiques, par exemple :

Celui qui n'en a pas, paie 0.

7, ■ n en a un, paie 1.

n n en a deux, paie 4, etc.

ou encore :

Celui qui a 10 portes et fenêtres, paie 10 fois 1. n „ 20 jj n paie 20 fois 2, etc.

Comment se ferait l'adaptation de la réforme indiquée ?

Le célibataire qui a un domestique, paierait 1. » 75 en a deux n 4.

Les gens mariés qui ont deux domestiques, comme ils sont deux, ne paieraient pas comme le

célibataire 1 fois 4, mais 2 fois 1, soit 2 seulement au lieu de 4.

Supposons que ces époux aient un enfant. Le ménage composé de 3 personnes (père, mère et enfant), paierait 2 fois | = 1 |.

Il suffit d'ailleurs d'un moment de réflexion pour comprendre que dans les trois cas que nous posons, le fait d'avoir 3 domestiques est, selon le cas, un indice de fortune très différente. Nos suppositions sont si peu théoriques, qu'en Belgique, pays où les domestiques sont l'une des bases de la contribution personnelle, il y a exemption ou réduction de l'impôt pour les bonnes qui ont la garde d'un ou de plusieurs enfants.

Peut être le système devrait-il être mitigé, la présence d'un enfant dans un ménage ne pouvant occasionner la même dépense que la présence d'un adulte. Mais si le système était destiné — comme ce serait le cas dans l'hypothèse de son adoption en France, pure hypothèse au surplus — à encourager l'accroissement de la population, il n'en atteindrait que mieux son- but.

Les impôts que certains publicistes considèrent comme les impôts de l'avenir, l'impôt progressif sur le revenu, l'impôt progressif siir les successions, seraient-ils susceptibles de servir les vues de ceux qui entendent favoriser législativement le relèvement de la natalité ? Nous le pensons.

Examinons d'abord la question pour l'impôt pro-

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gressif sur le revenu. Supposons le principe admis ^ :

Les revenus de moins de 1,000 fr. ne paient pas l'impôt.

» 1,000 à 5,000 fr. paient 1 p. c.

» 5,000 à 10,000 fr. » 2 p. c.

» 10,000 à 25,000 fr. » 3 p. c.

» 25,000 à 50,000 fr. » 5 p. c.

» 50,000 à 100,000 fr. » 10 p. c.

Pour calculer le revenu imposable on tiendrait compte de l'état civil. Le célibataire ayant, par exemple, un revenu de 25,000 fr. paierait 750 fr.

Le citoyen marié, père de 3 enfants, et possédant le même revenu, paierait comme ayant 5 fois (attendu que la famille compte 5 membres) le cinquième de 25,000 fr. Il paierait donc comme ceux qui ont un revenu de 5,000 fr., mais 5 fois, — c'est-à-dire 250 fr. , au lieu de 750 fr.

Pour l'impôt progressif sur les successions, il faudrait frapper non le patrimoine, mais la part héréditaire des co-partageants.

Supposons le droit fixé comme suit pour les successions en ligne directe descendante :

Les parts héréditaires de 1,000,000 paient 10 p. c. Celles de 500,000 . 5 p. c.

1 Comme nous raisonnons sur une hypothèse, nous cherchons en faisant choix des chiffres qu'on lira, bien plus à être clairs qu'à être pratiques.

Supposons une succession de 1,000,000 h\

Si elle s'ouvre au profit d'un enfant unique, il aura 900,000 fr. Le fisc percevra 100,000 francs.

Si elle s'ouvre au profit de 2 co-partageants, ils auront 960,000 fr. ensemble. Le fisc percevra 50,000 francs seulement.

Si elle s'ouvre au profit de 6 co-partageants, ils auront 980,000 fr. ensemble, le fisc 20,000 francs \

L'égalité devant l'impôt deviendrait ainsi un avantage pour les familles nombreuses au lieu d'être un désavantage. Nous reconnaissons d'ailleurs que l'application du principe de la progression de l'impôt présente bien des difficultés. C'est ainsi qu'elle pourrait déterminer l'exode des capitaux et appauvrir le pays ^ Une objection qui nous arrêterait moins, c'est l'insaisissabilité de la fortune mobilière au point de vue de la taxation. Montesquieu était arrêté par la même objection pour la détermination de la valem' des biens fonciers, et depuis cependant l'impôt

' Nous ne prétendons pas exposer un système. Évidemment dans l'application du principe indiqué il y aurait des difficultés à résoudre, comme le cas de la représentation, etc.

2 Les partisans de l'impôt progressif ne se tiennent pas pour arrêtés par l'objection de l'exode des capitaux. Ils répondent : Pour les successions immobilières, pas d'exode possible. Pour l'impôt général sur le revenu, l'exode pourrait être évité sans recourir à la contrainte, si l'impôt en question n'est pas l'impôt unique, si la progression est légère, lente. — Des esprits très éclairés sont partisans, du moins en théorie, de l'impôt sur le revenu. Voir, par exemple, la dernière édition (1891) du Traité d'économie politique de M.Courcelle Seneuil, t. II, p. 231-232.

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foncier de quotité est devenu le principal des impôts directs en tous pays.

Quittons des régions peut-être quelque peu chimériques pour parler d'une dernière catégorie d'impôts particulièrement fâcheux au point de vue du mouvement de la population, les impôts de consommation. Ces impôts, en tant qu'ils frappent les consommations nécessaires comme le blé et le café, pèsent sur le budget des familles en raison directe du nombre des membres. Il semble que le législateur, au lieu de viser à soulager les familles, entende les punir d'avoir des enfants.

Notre appréciation sur les conséquences possibles d'une réforme fiscale quelconque, au point de vue du relèvement de la natalité, demeurerait incomplète si nous ne faisions remarquer que bien des pays sont protectionnistes comme la France, et ont un système d'impôts aussi défectueux que le sien. La dépopulation ne s'y produit pas. Et dès lors, il y a lieu de le craindre, toute réforme fiscale, sans demeurer stérile, ne saurait néanmoins remédier adéquatement au mal.

Il nous reste à parler des mesures indirectes, celles qui votées pour un autre objet, par exemple, pour déterminer les modes d'acquérir et d'exercer le droit de propriété, agissent sur le mouvement de la population en favorisant le développement économique. Une énumération serait sans intérêt. Nous traiterons de quelques questions spéciales à titre d'exemples,

et sans y beaucoup insister. Chacune d'elles pourrait faire l'objet de travaux considérables. Seule la question de la législation successorale nous arrêtera longtemps : à cause de l'importance qu'y attache toute une école d'économistes, et à titre d'étude iype de l'influence indirecte d'une partie quelconque de la législation sur la population \

^ Les chapitres V et VI de ce Titre, consacrés à l'étude des régimes successoraux, sont à divers points de vue le prolongement du chapitre II du Titre I®"* de ce Livre, et spécialement de la partie de ce chapitre où il est traité de la propriété foncière rurale.