I. — Considérations générales

Comme nous venons de l'indiquer dans l'aperçu historique qui précède, le mécanisme de la loi du 28 pluviôse an VIII fonctionne aujourd'hui dans toute sa rigueur. Les lois du 10 août 1871 sur l'organisation départementale et du 5 avril 1884 sur les municipalités sont en effet inapplicables, en principe, au département de la Seine et à la ville de Paris ; elles ont laissé subsister ce régime spécial qui se traduit par un jeu de deux préfectures : la préfecture de la Seine, chargée de l'administration proprement dite, la préfecture de police, attirant à elle tous les pouvoirs de police.

C'est dire que le préfet de police, pour tout ce qui le concerne, est à la fois préfet de département et maire de Paris. Il délient les pouvoirs généraux de police qu'exercent dans l'étendue de leur circons-

criplion les préfets des départements, et possède les pouvoirs de police municipale dont sont investis les maires.

Il y a donc la police générale et la police municipale. De plus, comme tout préfet, il est officier de police judiciaire.

I. — La situation spéciale qui est réservée à ce haut fonctionnaire résulte du partage d'attributions qui a été fait entre les deux préfets, partage qui, semble-t-il, eût été facile à établir avec les données des législations existantes. Les lois du 14 décembre 1789 et du 16-24 août 1790 avaient, en effet, déterminé les pouvoirs de police confiés aux municipalités. D'autre part la loi du 28 pluviôse an VIII avait indiqué les attributions de police générale qui étaient conférées aux préfets. Point n'était besoin de texte spécial, nécessitant une détermination des pouvoirs de police du fonctionnaire préposé à la préfecture de police.

Cependant des dispositions, sans doute basées sur les lois régissant la matière, sont intervenues pour déterminer d'une façon précise le champ d'action du préfet de police. Elles sont contenues dans les arrêtés du 12 messidor an VIII et du 3 brumaire an IX. Quelle en est la raison ?

Tout d'abord, les questions de police se présentent sous des aspects si divers qu'elles touchent autant à l'ordre civil qu'à l'ordre pénal, mais ce point

mis à part, alors qu'aucun doute ne saurait s'élever sur la nature de la juridiction à laquelle elles appartiennent, elle ne peuvent se confiner dans des limites étroites, elles étendent leurs ramifications sur tout le domaine qui les appelle. Rien n'est plus vrai quand il s'agit de police administrative, police essentiellement préventive, et, quelles raisons pourraient prévaloir que des questions de police, touchant à l'hygiène et à la salubrité, relèvent plutôt de l'administration que de la police proprement dite? La preuve en est que certaines de ces questions, après avoir ressorti à la compétence du préfet de police, se sont rattachées à celle du préfet de la Seine, et que dans la législation actuelle, d'autres se trouvent soumises à la connaissance des deux préfets. Dans ces conditions, on conçoit que des textes aient essayé, dans la limite du possible, de déterminer les attributions respectives de chacun de ces fonctionnaires.

II. — Mais en ne considérant que ces textes, une observation de même nature peut être présentée.

L'arrêté du 12 messidor an VIII qui, malgré des modifications successives n'a cessé d'être la base fondamentale sur laquelle repose la préfecture de police, a départagé sous les rubriques de « police générale » et « police municipale » les attributions du préfet de police. Cette classification est toute platonique. Peut-être, répond-elle à une préoccupation

budgétaire. La police générale, la police municipale ont des buts immédiats de même nature : assurer le bon ordre et la tranquillité, la sûreté et la salubrité publiques. Elles s'appliquent en outre aux mêmes matières ou objets. Elles ne diffèrent essentiellement que sous le rapport du nombre plus ou moins considérable des personnes dont elles tendent, en assurant Tordre, la tranquillité, la sécurité, la salubrité, à défendre ou protéger la vie, les droits ou les intérêts. En effet, l'existence, les droits ou les intérêts que la police générale a pour mission de défendre ou de protéger par les mesures qu'elle comprend sont ceux de la société tout entière, de l'Etat, d'un départe* ment ou d'une partie d'un département comprenant plusieurs communes. La police municipale a le même objet, mais elle se restreint à la circonscription territoriale de la commune. C'est ce qui explique que sous l'empire de la législation antérieure à la loi du 5 avril 1884, les préfets élaboraient, concurremment avec les maires, des règlements de police municipale et que l'article 19 de cette loi prévoit que ces règlements pourront être pris par les préfets à la condition qu'ils s'appliqueront à plusieurs communes (1).

1. Les pouvoirs qui appartiennent, au maire en vertu de l'article 91, ne font pas obstacle au droit du préfet de prendre pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les

Dans ces conditions, toute classification, en l'espèce, ne saurait être rigoureuse sans être téméraire, alors que les pouvoirs de police, appartenant ordinairement à des magistrats dénature diverse, s'unissent et se confondent dans la même main. L'action devient unique, l'administration de la police n'est plus soumise à deux autorités qui agissent dans leur sphère respective. L'harmonie se réalise dans la prévision comme dans l'action et rien n'est plus profitable à l'administration d'une police efficace.

Sans doute, le fonctionnaire qui possède des pouvoirs aussi étendus, est lui-même soumis à une autorité supérieure, mais outre que ses actes ne relèvent que des tribunaux administratifs ou judiciaires, le contrôle de cette autorité supérieure n'est pas de nature a enlever à l'action de la police l'unité de vues qui la dirige.

III . — Ceci posé, il importe de fixer la qualité du fonctionnaire qui, pour Paris et le département de la Seine, est seul chargé de l'administration de la police.

Le préfet de police, comme un préfet ordinaire, est un agent du pouvoir exécutif. Subordonné du gouvernement, exécuteur pur et simple de ses

autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.

Ce droit ne pourra être exercé par le préfet à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire, restée sans résultats (L. i884, art. 99).

volontés, nommé et chargé par lui de le représenter et d'être son porte-parole, il doit scrupuleusement obéir à ses ordres. C'est au premier chef un fonctionnaire politique. Il soutiendra la politique de ce gouvernement dans la circonscription qui est placée sous son autorité.

Agent du pouvoir central, il assure, en ce qui le concerne, l'exécution et le respect des lois, décrets et décisions .ministérielles.

Donc le préfet de police est agent du pouvoir central. Cette qualité est à la base de ses attributions. La police est une des fonctions essentielles de l'Etat, car le premier devoir de l'Etat est d'assurer le maintien de l'ordre public, la sécurité des personnes et la sauvegarde des biens.

Aussi voyons-nous chez le préfet de poKce un caractère qui, existant bien chez les autres préfets, semble cependant se mêler à tant de pouvoirs propres et de première importance qu'il n'apparaît plus que par intervalle.

Et, à ce point de vue, le préfet de police n'est pas comparable au préfet de la Seine. Celui-ci est un véritable administrateur. Dépouillé de toute attribution de police, il se borne aux fonctions que lui donne sa qualité prédominante de dépositaire de l'autorité administrative. Il est grand voyer, gère les biens domaniaux, prend des arrêtés de cessibilité en matière d'expropriation, procède aux opérations de

recrutement, possède en matière de finances des attributions importantes, rend exécutoires les rôles des contributions directes, établit le règlement des assimilations en matière de patentes, procède à des acquisitions, passe des baux, conclut des marchés, veille à rétablissement des listes électorales, administre les asiles d'aliénés, soutient les procès de l'Etat, du département et de la ville de Paris, en un mot, il est surtout agent civil et agent financier. Cette qualité domine ses actes, qu'il agisse comme représentant du pouvoir central, du département et de la ville de Paris. Son rôle politique s'efface devant son rôle d'administrateur. Ses actes eux-mêmes, les arrêtés qu'il prend ne sont plus que la traduction des délibérations du conseil municipal et général.

Au contraire, le préfet de police est surtout un agent politique ; tous ses actes reflètent au plus haut point l'autorité du pouvoir central.

« Il exerce ses fonctions, sous l'autorité immédiate des ministres ; il correspondra directement avec eux pour les objets qui dépendent de leurs départements respectifs. » (Art. I er de l'arrêté du 12 messidor an VIII).

C'est donc comme agent du pouvoir central que le préfet de police exerce la police politique. Mandataire du pouvoir exécutif, son devoir est de renseigner le gouvernement de tous les incidents politiques qui seraient de nature à conlre-earrer ou mettre

en ëchec la politique de ce gouvernement. Il devra découvrir les factieux qui trament leurs complots {ïans l'ombre, épier leurs démarches et suspendre leurs projets. Il veille à la vie du chef d'Etat.

La police politique est essentiellement préventive. Les attentats de sédition intéressent la société entière, car ils mettent en péril les personnes et les biens. Aussi, est-elle plus exactement dénommée police de sûreté de l'Etat.

Cependant, cette police n'est pas une attribution obligée de la préfecture de police. Elle n'y est placée que par délégation du ministre de l'Intérieur, qui a toujours le droit d'en fixer les conditions et l'importance. Tout récemment encore, le service politique de la préfecture de police était placé sous la direction d'un fonctionnaire du ministère de l'Intérieur.

Ainsi, agent du pouvoir central, le préfet de police n'a pas de pouvoirs propres et son rôle se borne à exécuter les ordres du gouvernement et à en soutenir l'action politique.

En second lieu, le préfet de police est dépositaire de l'autorité administrative, pour ce qui le concerne, dans le département de la Seine. Ce n'est plus comme agent du pouvoir central, mais en vertu de pouvoirs propres qu'il exerce la police générale. Mais on le conçoit, il n'accomplit pas les actes qui relèvent de ce chef dans une dépendance absolue du pouvoir central. C'est sous le contrôle des ministres

qu'il prendra toutes les mesures que comporte la police générale. Il en sera de même pour ce qui concerne la police municipale.

Enfin, la loi l'investit de pouvoirs de police judiciaire. Ce sont là des pouvoirs propres qui tiennent à sa qualité de préfet et qu'il exerce, comme tous les officiers de police judiciaire, dans les limites que fixe la loi,

Est-ce à dire que pour toutes les fonctions qui lui sont propres le préfet de police est comparable aux autres préfets, envisagés au même point de vue? Nous ne le croyons pas. Qu'il s'agisse de police de sûreté de l'Etat, de police générale et municipale, et même dé de police judiciaire, on peut dire que l'autorité gouvernementale s'intéresse au -même titre à tous les actes qui découlent de leur exercice. Ceci tient à la nature spéciale des attributions du préfet de police. Le droit de police est. en effet un droit essentiel de l'Etat et cette notion prend plus de force à Paris où l'autorité municipale est dépouillée de tous pouvoirs de police. D'ailleurs, faut-il rappeler qu'on a longtemps soutenu que les maires n'exerçaient la police municipale, non pas comme magistrats municipaux, mais comme agents du pouvoir central. D'autre part, la police judiciaire n'a-t-elle pas été donnée aux préfets dans un but politique, pour assurer l'action gouvernementale dans le cas où la magistrature manquerait à ses devoirs.

Mouncyrat 4

Tout différencie donc le préfet de police des autres préfets et notamment du préfet de la Seine. N'ayant avec les conseils que des rapports que nécessite la présentation du budget* de la préfecture de police, ne tenant pas sous sa tutelle l'assemblée municipale et n'ayant pas, par conséquent, à conformer ses actes aux délibérations qu'elle prend le préfet de police agit dans la dépendance exclusive du pouvoir exécutif.

Nous allons, selon la distinction généralement adoptée, étudier ses attributions en les classant sous la rubrique de « police générale », « police municipale », et « police judiciaire ».

En premier lieu, nous allons indiquer ses attributions de police judiciaire, la préfecture de police étant à Paris l'instrument essentiel de l'action publique.

Section II La Police judiciaire

Si la police administrative est essentiellement préventive, la police judiciaire est au contraire répressive. Aux termes de l'article 8 du Code d'instruction criminelle, elle est chargée de rechercher les crimes, les délits, les contraventions, d'en rassembler les

preuves et d'en livrer les auteurs au^ tribunaux chargés de les punir.

Son exercice est confié à un certain nombre de magistrats ou fonctionnaires (i) dits officiers de police judiciaire. En thèse générale, ceux-ci sont compétents pour agir en cas de flagrant délit. Aux juges d'instruction seulement est réservée la faculté de procéder à tous actes d'instruction, même hors le cas de flagrant délit.

Cependant, certains représentants du pouvoir exécutif, les préfets — non rangés dans la liste des officiers de police judiciaire — ont reçu, en vertu de l'article 10 du Code d'instruction criminelle, des attributions de police judiciaire considérables. On peut dire — malgré les controverses dont cet article a fait l'objet — que, comme les juges d'instruction, ils sont compétents pour tous actes d'instruction.

L'article i o dispose en effet : « Les préfets des départements, et le préfet de police à Paris, pourront

I.. Art. 9, Code d'instr. cr. : La police judiciaire sera exercée sous l'autorité des Cours d'appel et suivant les distinctions qui vont être établies :

Par les gardes champêtres et les gardes forestiers ;

Par les commissaires de police ;

Par les maires et les adjoints de maire ;

Par les procureurs de la République et leurs substituts ;

Par les officiers de gendarmerie ;

Par les commissaires généraux de police ;

Et par les juges d'instruction.

faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous actes nécessaires à l'effet de constater les crimes, délits et contraventions et d'en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir, conformément à l'article 8. »

Ces dispositions donnent donc aux préfets des attributions qui embrassent le cercle de la police judiciaire et leur attribuent le pouvoir de faire tous actes d'instruction tant au domicile des personnes, que partout ailleurs, notamment de pratiquer des perquisitions, d'opérer des saisies, même hors le cas de flagrant délit. L'article 81 du Code d'instruction criminelle, concernant les juges d'instruction, se trouve de ce fait contrebalancé par la combinaison des articles 8 et 10 sus-énoncés.

Dans ces conditions vainement, objecterait-on que les préfets ne sont pas des officiers de police judiciaire, car s'il n'est pas possible de concevoir la police judiciaire sans instruction, comment supposer qu'un fonctionnaire qui est compétent pour tous les actes d'instruction ne soit pas officier de police judiciaire. Cette logique — ailleurs contestée (i) — se

i. L'opinion contraire qui refuse de voir chez les préfets des officiers de police judiciaire s'appuie sur ce qu'ils ne figurent pas parmi les officiers de police judiciaire énumérés à l'article 9, et qu'ils ne sont pas soumis à l'autorité du procureur général pour l'exercice de ces fonctions.

trouve démontrée : i° par la définition de la police judiciaire ; 2° par l'article 9 du Code d'instruction criminelle qui classe les juges d'instruction parmi les officiers de police judiciaire ; 3° par la division dur titre du Gode d'instruction criminelle qui place le chapitre de l'Instruction sous la rubrique de police judiciaire (1).

Quoi qu'il en soit de la dénomination à accorder aux préfets quand ils procèdent à des actes d'instruction, il est de jurisprudence (2), qu'appuient de nombreux auteurs (3), que les préfets sont investis de toutes les attributions qui appartiennent aux juges d'instruction, notamment du pouvoir de faire personnellement et de faire faire, et hors le cas de flagrant délit, les perquisitions et saisies auxquelles les juges d'instruction sont autorisés à procéder.

Faut-il l'ajouter, ces attributions entraînent pour les titulaires l'obligation de se conformer aux prescriptions légales imposées aux officiers de police judiciaire. D'autre part, elles affectent un double caractère : i° Elles sont personnelles, c'est-à-dire qu'elles ne peuvent être déléguées. Est-ce à dire que les préfets doivent, en personne, procéder aux actes