Cass. Cr. r., 21 nov. i

2. Cass. Cr. r., 19 janvier 1866 et 22 mai 1887. Dalloz, Code d'Instruction criminelle, p. io3.

3. En ce sens. Mangin (Traité des procès-verbaux), Boitard (Leçons de droit criminel), Garraud (Précis de droit criminel).

d'instruction ? Nullement. Ce qui ne peut être délégué c'est la disposition du droit lui-même : un préfet ne pourrait, par exemple, déléguer ce droit à un sous-préfet ; mais rien ne s'oppose à ce qu'il choisisse, parmi les officiers de police judiciaire dont il est le supérieur hiérarchique, l'un d'entre eux pour procéder à l'un des actes d'instruction qui rentrent dans sa compétence, en vertu de l'article 10. C'est ainsi qu'un arrêt de la Cour de cassation du 21 novembre i853 a admis que le préfet de police agit personnellement aux termes de l'article 10 en déléguant un commissaire de police dans l'accomplissement d'un acte d'instruction.

2 Elles sont subsidiaires , c'est-à-dire que les préfets n'ont pas le droit d'agir concurremment avec le procureur de la République et le juge d'instruction déjà saisis (3).

Enfin nous croyons devoir ajouter que les actes des préfets, déterminés par l'article 10, alors même qu'ils auraient été inspirés par le ministre de l'Intérieur, dans un but politique, ne sauraient être dépouillés de leur caractère judiciaire pour prendre le caractère d'un acte administratif ou celui d'un acte de gouvernement (2).

1. Ce caractère semble confirmer l'opinion que les préfets ne sont pas des officiers de police judiciaire.

2. Tribunal des conflits, 26 mars 1889 (Michaux et Laffenet).

La jurisprudence, qui s'est prononcée si fermement pour donner à l'article 10 l'interprétation cidessus rappelée, a sans nul doute été créée en vue de déterminer d'une façon précise, les pouvoirs de police judiciaire du préfet de police. Les arrêts de principe rendus à ce sujet, révèlent manifestement ce dessein (i). -

Cette jurisprudence n'a pas varié ; aussi, tout espoir perdu, s'est-on décidé à attaquer de front l'article qui la motivait. On a dit que l'article 10 constituait un anachronisme dangereux, qu'il était une dérogation à la séparation des pouvoirs, une menace continuelle à la liberté individuelle: autant de raisons pour demander son abrogation.

Une réserve allait-elle intervenir en faveur du préfet de police ? les détracteurs de l'article 10 n'en ont pas admise.

i. « Qu'on objecte vainement que la recherche des pièces pouvant servir à conviction ne saurait être pratiquée au domicile de tiers ou dans un dépôt public que par le juge d'instruction qui en trouve mission dans l'article 88 du Code d'Instruction criminelle ; que si cette recherche qui est évidemment un moyen de constater les crimes, délits et contraventions, a été mise dans les attributions du juge d'instruction par l'article 88, elle appartient également au préfet de police et au préfet en vertu des articles 8 et io combinés ; qu'il résulte de ces derniers textes que tout acte d'instruction tendant à constater les crimes, délits et contraventions, est du domaine du préfet de police...

(Arrêt du 21 novembre i853. Cr. r. D. p. 53. 1.279).

Voici, sous la plume de M. Le Royer (projet de Code d'Inst. crim.) la thèse générale qui a été présentée à l'appui de l'abrogation de l'article 10.

« Le maintien de cet article ne s'explique plus aujourd'hui en présence d'une magistrature organisée qui connaît ses devoirs. La concession de ce droit ne peut s'expliquer que par l'époque où le Gode dlnstruction criminelle a été édicté et le caractère du gouvernement existant à l'époque. Il faut reconnaître que la pensée de Napoléon était que les préfets devaient être investis de pouvoirs de police judiciaire, afin de veiller à la sûreté de l'Etat. Ceux-ci avaient été jalousement choisis, tandis qu'on ne savait si la magistrature présentait tous les gages de fidélité au premier Empire. Les temps ont changé, et s'il se rencontre que dans un département un préfet constate un ralentissement fâcheux de la police judiciaire, il n'aura qu'à signaler le fait au ministre de la Justice, régulateur suprême de l'action publique, qui avisera. D'ailleurs, rien n'empêche le préfet, en tant que supérieur hiérarchique, de donner l'ordre à un commissaire de police de faire dans la limitation de ses pouvoirs tel acte qu'il appartiendra. Il ne déléguera plus, il donnera des ordres de service. Le commissaire de police fera, comme officier de police judiciaire, les actes de sa compétence spéciale qui lui seront prescrits et saisira de ses procès- verbaux l'au-

torité judiciaire qui restera maîtresse d'exercer l'action publique. »

Et M. Henri Goulon, dans un ouvrage intitulé Une réforme indispensable, s'écrie :

<( Cette règle constitue une redoutable prérogative du pouvoir central sur la liberté et la justice ; la maintenir, c'est méconnaître la Déclaration des droits de l'homme, c'est supprimer les principes posés par notre Révolution pour faire revivre l'ancien régime avec tous ses abus, c'est en un mot, introduire le pouvoir politique, ce qui doit être écarté à tout prix.

« Avec l'article io,la liberté individuelle est abandonnée à la volonté d'un ministre sans contrôle et sans garantie... Aucune responsabilité n'est engagée, aucun recours n'est ouvert aux victimes et seule, une infamie de plus a été commise. C'est véritablement intolérable à constater après trente ans de République. »

Enfin, notons que certains auteurs, plus timides, ont simplement formulé une opinion contraire à la jurisprudence, estimant que les préfets n'ont, en principe, le droit de faire que les actes nécessaires à la constatation des faits et la remise des coupables (i). Aucun texte, en effet, en dehors de l'article 10 ne leur donne le droit d'instruire et d'informer et il

i. Dans ce sens, Faustin-Hélie et Duverger.

paraît difficile d'admettre qu'un fonctionnaire, essentiellement administratif et politique, amovible et responsable seulement devant le ministre de Tintérieur, puisse concourir d'une façon efficace à tous les actes d'instruction. En somme, d'après ces auteurs, les préfets ne pourraient agir qu'en cas de flagrant délit.

La question s'est portée devant le parlement dans un sens non moins décisif. La suppression de l'artiticle 10, sans réserve au profit du préfet de police, a accueilli le plus de suffrages. Il nous paraît indispensable de faire connaître les solutions adoptées.

En 1879, une commission extra-parlementaire a préparé un projet de revision de l'article 10 et s'est prononcée pour la suppression. Ce projet, déposé au Sénat le 27 mars 1879, enlevait aux préfets les attributions de police judiciaire, mais les maintenait au préfet de police. L'article 10 du projet de revision concernant le préfet de police reproduisait l'article 10 du Gode d'instruction criminelle. Le Sénat vota, en 1882, un texte qui supprimait bien les attributions de police judiciaire des préfets, mais qui n'admettait pas, dans leur intégralité, les restrictions faites dans le projet, en faveur du préfet de police. Les attributions de ce magistrat se réduisaient au cas de flagrant délit.

Néanmoins, la Chambre des députés ne suivit pas le Sénat dans cet ordre d'idées et, le 4 novembre 1884,

après un discours de M. Ribot et malgré l'opposition de M. René Goblet, ministre de l'Intérieur (i) et de M. Floquet, rapporteur, vota l'abrogation pure et simple de l'article 10.

Enfin, la Commission de la Chambre des députés, pendant la législation de i885 à 1889, proposa — maintenant toujours la suppression de l'article 10 — de classer le préfet de police parmi les officiers de police judiciaire et de le faire figurer parmi les auxiliaires du procureur de la République ; puis pendant la législation de 1889 à 1893, elle revint à l'abrogation pure de l'article 10. Ce dernier projet fut de nouveau sanctionné par un vote de la Chambre.

Nous pensons que la suppression des pouvoirs de police judiciaire aux préfets des départements n'entraînerait aucun ralentissement dans lé cours de la justice, et nous nous rendons à toutes les raisons théoriques que nous avons rappelées plus haut. Nous disons théoriques, car personne n'ignore que les préfets ne font pas usage de l'article 10 (2), et qu'au

1. «Nous avons pensé que tant qu'il n'y aurait pas à Paris une meilleure organisation judiciaire, tant que le préfet de police y serait, comme aujourd'hui, un agent indispensable de la police judiciaire, il n'était pas possible de le désarmer, et que, sauf certaines améliorations à introduire dans la loi, il fallait à son égard conserver l'article 10 ». — Discours de M. René Goblet, ministre de l'intérieur {Journal officiel du 4 nov. 1884).

a. Cette situation explique suffisamment comment un pou-

besoin ils emploieraient — pour mettre Faction publique en mouvement — les moyens que signalait M. Le Royer.

Ainsi, il n'y aurait guère que le préfet de police qui userait, rarement d'ailleurs, et dans des cas qu'on pourrait presque déterminer, des pouvoirs que lui accorde l'article 10. Notons enfin, qu'à défaut même de cet article, il pourrait puiser dans les articles 38 et 39 de l'arrêté du 12 messidor an VIII la faculté « de faire saisir et traduire aux tribunaux correctionnels les personnes prévenues de délit » et « de faire saisir et remettre aux officiers chargés de, l'administration de la justice criminelle les individus surpris en flagrant délit, arrêtés à la clameur publique ou prévenus de délits qui sont du ressort de la justice criminelle ». Faut-il encore ajouter que dans la pratique le préfet de police n'use de cette faculté que dans les limites où sont compétents les officiers de police judiciaire placés sous son autorité, c'est-à-dire pour les cas de flagrant délit ?

Or quelles considérations peuvent pousser le préfet de police à se substituer aux commissaires de police ou à les déléguer pour qu'il soit procédé à tel acte d'instruction ?

Ces considérations sont surtout inspirées par une

voir, presque indispensable à Paris, est, pour ainsi dire, tombé en désuétude dans le reste de la France (Vivien. Le préfet de police, p. 173).

meilleure pratique. Parfois, elles interviennent quand il s'agit de faits délictueux intéressant la sûreté intérieure de l'Etat. Toujours, elles ne tendent qu'à donner à l'instruction son maximum d'efficacité et de célérité. . •

Envisageons le résultat que peut procurer l'intervention du préfet de police dans la constatation d'un délit, par exemple le délit de jeu (i).

On conçoit facilement que, dans une ville comme Paris, la police ne peut être efficace que si elle connaît le principe de la division du travail. Par suite, le commissaire de police, spécialement chargé d'un quartier, mais dont la population dépasse parfois 100.000 âmes, se confine surtout à un rôle de magistrat instructeur et n'a pas par lui-même les moyens d'investigation qui lui permettent de rechercher les délinquants. Aussi existe-t-il à la préfecture de police des brigades de recherches, dont l'une notamment est chargée de la surveillance des cercles, courses de chevaux, maisons de jeux clandestins. Les renseignements recueillis parles agents de cette brigade permettent-ils de croire à la réussite d'une opération dans un établissement où se pratiquent des jeux clandestins, le préfet de police, en vertu de l'article 10 du Code d'instruction criminelle,

i. Art. 47^ et 4° du Code pénal. — Loi du 17 mai i885, art. 4»

adressera à tel commissaire de police un mandat à l'effet d'opérer dans cet établissement. Ainsi, premier résultat, grâce à cette centralisation des renseignements, l'opération aura toutes les chances . de succès. D'autre part, il est à considérer que des opérations de cette nature sont délicates et qu'un commissaire de police, fût-il suffisamment renseigné, se résoudrait difficilement à agir en vertu de ses propres pouvoirs. Agissant comme délégué du préfet de police, il échappe aux responsabilités qu'il pourrait encourir si l'opération était ensuite jugée téméraire.

Passons maintenant à un des actes d'instruction, pouvant, à un certain point de vue, affecter un caractère politique: par exemple la saisie d'affiches dont la publicité serait considérée comme un danger à la sûreté intérieure de l'état. Ici encore, un commissaire de police n'agira pas de lui-même. Mais son chef, le préfet de police, qui, en tant qu'agent du pouvoir central, se trouve être en intelligence constante avec le gouvernement, lui dictera sa conduite et le commissaire de police interviendra comme délégué du préfet de police agissant en vertu de l'article 10.

On objectera que les commissaires de police sont au premier chef des auxiliaires du procureur de la République et que dans les cas signalés plus haut ils pourraient de même recevoir des instructions de ce magistrat. L'objection a sa valeur, mais il faut con-

venir que certaines opérations demandent ufr^ célérité qui se trouverait entravée en recouraht à l'intervention du parquet, et que, d'autre part, celuici, pour certains délits qu'on a surnommés « délits d'opinion », n'interviendrait pas sans instructions supérieures. D'ailleurs la magistrature debout est un organe du pouvoir central, et l'on part du même point pour arriver à un même résultat, obtenu plus promptement par les offices du préfet de police.

Les simples considérations que nous venons d'exposer suffisent à montrer l'utilité qu'il convient de reconnaître au maintien des pouvoirs de police judiciaire parmi les attributions du préfet de police. Mais les cas pourraient être multipliés où ces considérations se présentent aussi impérieuses.

Voici sous quelle forme M. Le Royer les présentait lors de la discussion en 1884 du projet de loi tendant à la réforme de l'article 10.

« Avec l'organisation actuelle telle qu'elle résulte de l'arrêté des Consuls du 12 messidor an VIII, et surtout à raison de la pratique qui s'est établie, la préfecture de police est devenue à Paris le principal instrument de la police judiciaire. C'est au préfet de police que sont d'abord adressés les procès-verbaux et c'est lui qui est juge de l'opportunité de saisir la justice. Les mesures urgentes sont prises par ses auxiliaires, souvent en vertu de mandats émanés de lui. Dans beaucoup de cas qui requièrent célérité,

on ne pourrait aviser la justice, et attendre soit un ordre du parquet, soit un mandat du juge d'instruction sans risquer d'arriver trop tard. Il en est surtout ainsi lorsqu'il s'agit d'arrêter, avant qu'ils aient franchi la frontière, les auteurs supposés de crimes ou de délits.

« Enfin, au point de vue des attentats contre la sécurité de l'Etat, on ne saurait disconvenir que le préfet de police, par les moyens d'investigation et les sources de renseignements dont il dispose, ne soit mieux placé que le parquet pour surveiller les actes préparatoires et pour agir, s'il y a lieu, en temps utile ».

En résumé, nous pensons que la suppression des pouvoirs judiciaires du préfet de police aurait pour effet d'affaiblir considérablement l'action publique dans un milieu où il importe au contraire d'en fortifier tous les ressorts. Si l'article 10 peut paraître une anomalie dangereuse entre les mains d'un fonctionnaire d'ordre administratif et politique, il ne serait pas moins paradoxal (i) que le magistrat placé à la tête d'une institution comportant des fonctions de police judiciaire aussi importantes ne pût lui impri-

i . A noter cependant que le procureur général qui a haute autorité sur toute la police judiciaire ne peut faire aucun acte de police, la loi ne le mettant pas au nombre des fonctionnaires qui exercent la police judiciaire.

mer, par défaut de pouvoirs, la direction ferme et active sans laquelle, dans une ville comme Paris, la police judiciaire deviendrait inefficace, sinon dangereuse. L'article 27 de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui ne faisait qu'annoncer le préfet de police, ajoutait aussitôt : « Il aura sous ses ordres les comjnissaires de police. » La préoccupation du rédacteur nous semble manifeste. Il ne faut pas que les nombreux officiers de police judiciaire du département de la Seine soient liés au préfet de police par des liens de subordination simplement apparents, mais il convient que la hiérarchie se réalise dans les fonctions elles-mêmes et que l'ordre vienne d'un chef véritable.

La conciliation de ces différentes considérations pourrait se faire, en classant le préfet de police parmi les officiers de police judiciaire de l'article 9 du Gode d'instruction criminelle, et en lui donnant les pouvoirs de police judiciaire que possède le procureur de la République.

Section III La Police générale

La police générale a pour objet, disent les codes de brumaire an IV (art. 19 et 20), « le maintien habituel de l'ordre public dans chaque lieu et dans

Mouneyrat s 5

— jo —

chaque partie de l'administration générale ». Elle s'exerce sous l'autorité des ministres, représentants les plus immédiats de la puissance publique. Chacun d'eux, dans toute l'étendue du territoire, doit assurer l'observation des prescriptions de police, relatives aux matières qui rentrent dans les attributions de son département ministériel.

Le préfet de police tire donc de son titre de mandataire du pouvoir exécutif le droit d'ordonner toutes les mesures de sûreté générale, conformément aux lois et règlements généraux de police et d'assurer dans sa circonscription l'ordre et la sécurité. C'est sous le contrôle immédiat des ministres qu'il exerce les attributions de police générale qui ont été plus spécialement définies par l'arrêté du 12 'messidor an VIII complété par celui du 3 brumaire an IX.

Passons-les en revue, dans Tordre qui nous est présenté par ces textes :

Passeport. — Le préfet de police délivrera les passeports pour voyager de Paris dans l'intérieur de la République (Arr. de messidor, art. 3).

II délivre également les passeports pour l'étranger (Arr. 3 brum. an IX, art. 3) (1)..

Permission de séjour, police des étrangers. — Il

1. En vertu de l'article 4 àe l'arrêté de Messidor le préfet de police délivrait les cartes de sûreté et d'hospitalité. Cellesci ont cessé d'être en usage.

accordera les permissions de séjour aux voyageurs qui veulent résider à Paris plus de trois jours (M. A M art. 5). Ces permissions de séjour ne sont plus accordées qu'aux étrangers placés sous le coup d'un arrêté d'expulsion en vertu de l'article 7 de la loi du 3 décembre 1849.

Mais il est chargé à Paris et dans le département de la Seine de l'exécution du décret du 2 octobre 1888 et de la loi du 8 août 1893 et reçoit les déclarations de résidence prescrites aux étrangers, non admis à domicile, qui se proposent d'établir leur résidence ou qui veulent exercer une profession, un commerce ou une industrie.

Mendicité, vagabondage. -»-■ « Il fera exécuter les lois sur la mendicité et le vagabondage. En conséquence, il pourra envoyer les mendiants, vagabonds et gens sans aveu, aux maisons de détention, même à celles qui sont hors de Paris dans l'enceinte du département de la Seine. Dans ce dernier cas, tes individus détenus par ordre du préfet de police ne pourront être mis en liberté que d'après son autorisation » (M. A. art. 5).

De tout temps, Paris a été le refuge des malheureux qu'attirent à la fois le luxe etl'emploi varié de la maind'œuvre. Cependant, leur circulation peut créer un danger pour la sécurité publique. Aussi, la préfecture de police, chargée d'appliquer les dispositions de l'article 274 du Code pénal, dirige-t-elle sur les

dépôts de mendicité (i), jusqu'à l'acquisition d'un pécule, les mendiants libérés et tous ceux qui, ne faisant pas l'objet de poursuites, sont mis à sa disposition par le parquet de la Seine.

Il accorde également aux indigents des secours de route, sous la forme de passeports.

Interdiction de séjour. — Dans le département de la Seine, le préfet de police est chargé de poursuivre l'application des lois du 27 mai i885 et du 3 avril 1903 à l'égard des individus frappés d'interdiction de séjour.

Police des prisons. — Comme le prévôt du roi, le préfet de police a la « police des prisons, maisons d'arrêt, de justice, de force et de correction de la ville de Paris » (Arr. de mess., art. 6).

D'autre part, en vertu des articles 6o5 et 611 du Code d'instruction criminelle, il veille à ce que la nourriture des prisonniers soit saine et suffisante et à ce que les lieux où ils sont détenus ne présentent aucune cause d'insalubrité.

Maisons publiques. — Il fait exécuter les lois et règlements de police concernant les hôtels garnis (M.-H., art. 7).

t. Les vagabonds sont reçus dans un quartier de la inaison départementale de Nan terre.

Le château de Villers-Cotterets est aujourd'hui un hospice où sont envoyés les vieillards des deux sexes sans domicile et sans ressources.

Il exerce sa surveillance sur les maisons de jeu et les maisons de débauche.

Attroupements. — Il assure l'exécution de la loi du 27 juillet 1791 et du décret du 7 juin 1848 sur les attroupements et de la loi du 28 mars 1864, relative aux coalitions d'ouvriers en grèves lorsqu'elles s'accompagnent de violences, voies de fait, menaces ou manœuvres frauduleuses.

Police de la librairie et de V imprimerie. — « Il a la police de la librairie et de l'imprimerie en tout ce qui concerne les offenses faites aux mœurs et à l'honnêteté publique. »(M.-A., art. 11).

Il assure l'exécution de la loi du 29 juillet 188 1 sur l'imprimerie et la librairie (1) comportant les obligations de police imposées aux imprimeries ; il interdit les annonces, les publications qui par voie d'affichage contreviennent aux lois du 21 germinal an XII sur les remèdes secrets, du 4 juillet i83^ sur les poids et mesures, du 21 mai i836 sur les loteries, du 14 mars 1872 sur l'association internationale et 5 juillet 1884 sur les brevets d'invention ; il réglemente également conformément à la loi du 29 juillet 1881 le colportage et la vente sur la voie publique dés livres, brochures et journaux ; enfin il veille à l'observation de la loi du

1. Ordonnance de police du 8 novembre 1780 interdisant aux bouquinistes, étalagistes et libraires de ne rien acheter des enfants sans une autorisation des parents.

du 19 mars 1889 sur les cris des marchands de journaux et le mode suivant lequel les crieurs peuvent annoncer les journaux sur la voie publique (2). Police des théâtres. — Il a la police des théâtres et tout ce qui concerne les précautions à prendre pour prévenir les accidents et assurer le maintien de la tranquillité, du bon ordre, tant au dedans qu'au dehors. Il s'assure que tojutes les mesures de police, relatives à la censure, ont été observées. Il reçoit la déclaration préalable de toute personne voulant faire construire ou exploiter un théâtre dont l'ouverture ne peut avoir lieu qu'après réception de la commission supérieure des théâtres. Il s'assure que toutes les mesures prévues par les ordonnances pour prévenir et combattre les incendies ont été prises. Il assure l'observation de la loi du 2 novembre 1892 sur l'emploi des enfants dans les théâtres (M. A. art. 12).

Vente des poudres et salpêtres. — Il surveille la distribution et. la vente des poudres et salpêtres (M. A. art. i3). 11 réglemente l'approvisionnement maximum qu'un débitant de poudre autorisé peut conserver, ainsi que la fabrication des cartouches de chasse.

Permis de chasse. — Il recevra les déclarations et délivrera les permissions pour port d'armes à feu