La première Assemblée de la Société des Nations;

L'histoire de la Société des Nations est courte, et déjà remplie de faits et de travaux.

Le Pacte date d'il y a environ deux ans. Il fut l'œuvre de l'une des Commissions de la Conférence de la Paix, présidée par M. Wilson. Celui-ci était assisté de son conseiller habituel, le Colonel House, qui joua dans les délibérations de la Conférence un rôle discret, mais actif et quelquefois prépondérant, parlant peu et sur un ton dont une douceur courtoise voilait la fermeté, profondément dévoué au Président des Etats-Unis, ayant été l'un des artisans de sa fortune politique et restant le confident et le dépositaire de ses pensées intimes. La France était représentée par M. Bourgeois et par M. Larnaude.

Le nom de M. Bourgeois demeurera attaché à la Société des Nations. L'illustre président du Sénat français en est en quelque sorte l'aïeul. Il en avait dans l'esprit, avant qu'elle naquit une image, une conception idéale qu'il s'efforça, par un labeur fervent, d'adapter aux réalités et de transposer en formules claires et précises. M. Larnaude lui apporta l'assistance de sa science consommée, de sa solide mentalité juridique. Lord Robert Cecil et le Général Smuts représentaient l'Empire britannique. Le premier, en qui une foi sincère s'alliait à un robuste sens pratique et à une volonté qui souvent imposa ses directions, le second, Boer d'origine, militaire de profession, homme d'Etat et chef d'armée, au visage impassible, au parler dur et concis, auteur d'une brochure où l'on retrouve quelques traits caractéristiques du Pacte en préparation ; on voyait autour de la table M. Orlando, alors Premier Ministre d'Italie, M. Wellington Koo pour la Chine, et pour la Grèce M. Veniselos, au sourire fin, qui excellait, dans les controverses, à découvrir quel-

que élégant compromis. L'auteur de ces pages eut l'honneur de siéger à côté d'eux, pour la Belgique.

La Commission, qui se réunissait à l'hôtel Crillon, acheva en deux mois la rédaction du Pacte, que, vers la fin d'avril 1919, en séance plénière la Conférence approuva solennellement et qui fut ensuite incorporé dans le Traité de Versailles.

Six mois s'écoulèrent depuis la signature de la Paix, avant la première manifestation publique de l'existence de la Société des Nations.

Le Conseil, sous la présidence de M. Bourgeois, tint sa séance inaugurale le 10 janvier 1920, à Paris, dans le salon de l'Horloge, au Palais des affaires étrangères.

Dans l'auditoire, se dessinèrent par intermittences les silhouettes de MM. Clemenceau et Lloyd George, qui vinrent jeter un coup d'œil sur le nouveau collège, pendant les intervalles des délibérations du Conseil Suprême, réuni dans une salle voisine.

Au premier rang on se montrait une figure distinguée, au profil romain : c'était Lord Grey, qui n'a cessé de suivre anxieusement les développements d'une institution où il recherche avidement des garanties contre les risques catastrophiques de l'avenir.

Le Conseil, d'après le Pacte, doit comprendre neuf membres, cinq délégués des « principales Puissances alliées et associées »: l'Empire britannique, la France, les Etats-Unis, l'Italie et le Japon, qui ont droit à une représentation permanente, et quatre délégués d'autres Puissances désignées par l'Assemblée. Les auteurs du Pacte avaient pour la première fois désigné directement ces quatre Puissances, prévoyant que l'Assemblée ne pourrait se réunir avant un assez long délai. C'étaient la Belgique, le Brésil, l'Espagne et la Grèce.

Les Etats-Unis ne firent point occuper la place qui leur était réservée, n'ayant pas ratifié le Traité de Versailles et ce fut, dès le premier jour, un grand vide.

Lord Curzon siégeait, à la première séance, pour la Grande-Bretagne ; dans les sessions suivantes du Conseil, M. Balfour lui succéda et devint un collaborateur assidu et régulier. M. Tittoni représentait l'Italie, M. Caclamanos la Grèce ; les Ambassadeurs, accrédités à Paris, du Brésil, de l'Espagne et du Japon, MM. da Cunha, Quinones de Leôn et le Baron Matsui représentaient

leurs Gouvernements respectifs; et M. Hymans la Belgique. Entre ces hommes d'Etat et ces diplomates qu'assemblent périodiquement les séances du Conseil, à Paris, à Londres, à Rome, à Saint-Sébastien, à Bruxelles, se tisse bientôt la trame d'un labeur commun poursuivi avec persévérance dans un désir réciproque d'entente et de conciliation, dans un esprit de confiance amicale qui facilite l'étude et la solution des problèmes. Ceux-ci sont soumis d'abord à l'examen impartial et scrupuleux des fonctionnaires du Secrétariat, dont la direction est assumée par Sir Eric Drummond, diplomate anglais formé à l'école de MM. Asquith et Balfour et de Lord Grey dont il fut le Secrétaire.

Pendant huit mois la Société des Nations se concentre dans le Conseil. Il délibère et agit seul. C'est l'unique organe qui fonctionne. Les deux autres organes essentiels de la Société, l'Assemblée et la Cour Suprême de Justice ne sont pas encore en vie.

Le programme des travaux assignés à ce collège restreint est touffu, varié, complexe. Le Conseil organise le Gouvernement de la Sarre ; il élabore le statut et approuve la constitution de la Ville libre de Dantzig, placée sous la protection de la Société des Nations et où il envoie un Haut Commissaire ; il confirme le transfert définitif à la Belgique des cantons d'Eupen et de Malmédy, à la suite de la consultation populaire prévue par le Traité de Versailles ; il tente, mais sans succès devant la résistance des Soviets, d'organiser une enquête éco- * nomique en Russie ; il convoque à Bruxelles la Conférence financière et économique ; il convoque à La Haye un Comité de juristes pour préparer le projet d'institution de la Cour permanente de Justice internationale. Il étudie l'application de l'article 22 du Pacte, qui établit le système des mandats pour l'administration des territoires enlevés à l'Empire ottoman et des anciennes colonies allemandes. C'est un système nouveau dans le droit international, inspiré par une pensée de sollicitude tutélaire et de protection à l'égard de populations qui occupent des degrés différents de l'échelle de la civilisation ; les unes, celles de l'Asie Mineure, sont presque mûres pour l'existence indépendante ; d'autres sont demeurées à un stade encore primitif de l'évolution humaine, ce sont les peuplades de l'Afrique centrale ; enfin certaines régions,

à raison de leur exiguïté, ou de leur situation géographique, ne sauraient être mieux administrées que sous les lois de l'Etat mandataire, comme une partie intégrante de son territoire.

Le Pacte formule, pour l'administration de ces diverses catégories de communautés et de régions, des prescriptions à l'observation desquelles le Conseil a pour devoir de veiller. Les Etats mandataires doivent chaque année rédiger un rapport sur l'exécution du mandat. Une Commission spéciale étudiera ces rapports et donnera son avis.

Le Conseil consacra de longues discussions à la délicate question des mandats. Dans sa session de Saint- Sébastien, il établit les principes et la méthode. Il arrêta, dans les sessions qui suivirent, les règles constitutives de la Commission des mandats. Ce sera une Commission de neuf membres, choisis à raison de leur compétence personnelle et qui ne représenteront pas leur gouvernement. Quatre seront de la nationalité des Etats mandataires, la France, la Grande-Bretagne, la Belgique et le Japon ; cinq, c'est-à-dire la majorité, seront des nationaux d'Etats non mandataires.

Les mandats dits mandats C, s'appliquant à la troisième catégorie des régions indiquées à l'article 22 du Pacte, furent approuvés par le Conseil en décembre 1920 dans la session de Genève. Mais l'attribution de l'un d'eux a soulevé récemment des objections de la part du gouvernement américain et la réclamation formulée par celui-ci a été portée par le Conseil à la connaissance des principales Puissances alliées, auxquelles le Traité de Versailles a attribué, ainsi qu'aux Etats-Unis, la souveraineté des anciennes possessions allemandes. Quant aux mandats A, s'appliquant à l'Asie Mineure, et aux mandats B, s'appliquant à l'Afrique centrale, le Conseil a résolu d'en ajourner l'examen et a invité les Etats- Unis à y participer. Ces dernières décisions ont été prises postérieurement à l'Assemblée de Genève. Mais il nous a paru utile de les rattacher aux délibérations antérieures du Conseil, afin de faire de l'activité de celui-ci un tableau d'ensemble sommaire, sans doute, mais offrant quelque unité, et qui, joint au résumé qu'on trouvera plus loin des débats de l'Assemblée, permette de juger, dans leur totalité, les efforts et l'œuvre de la Société des Nations.

Le Conseil fut appelé encore à intervenir dans deux litiges politiques, celui qui s'éleva entre la Finlande et la Suède au sujet des îles d'Aland et le conflit qui faillit mettre aux prises la Pologne et la Lithuanie.

Il chargea des juristes d'abord, puis une Commission diplomatique d'étudier sous tous ses aspects la question des îles d'Aland. Il obtint de la Pologne et de la Lithuanie, qui allaient en venir aux mains, qu'elles signent un armistice. Il leur proposa et leur fit accepter une consultation populaire qui déciderait du sort des territoires contestés entre les deux pays. Il envoya à Vilna une Commission militaire et civile présidée par le Colonel Chardigny, qui préparerait la consultation électorale et en déterminerait les modalités et il organisa une expédition de troupes internationales, en vue d'assurer l'ordre et la régularité des opérations.

Depuis l'Assemblée de Genève, des incidents imprévus ont fait paraître inopportune et difficilement réalisable la solution qui avait été admise, et dans sa dernière session le Conseil a proposé aux Gouvernements polonais et lithuanien de nouer des négociations directes sous la présidence de l'un de ses membres, afin de résoudre d'un commun accord les questions territoriales, politiques et économiques qui divisent les deux pays.

Ce rapide exposé des travaux du Conseil permettra de mieux comprendre le rôle de l'Assemblée de Genève. Elle complète l'œuvre du Conseil, étend et oriente l'activité de celui-ci, lui trace des devoirs et des directions, lui demande des explications et lui fait connaître ses vœux.

Elle se réunit à Genève le 15 novembre 1920, dix mois après la première séance du Conseil. Et le Conseil siège simultanément et à côté d'elle. Elle se sépare le 18 décembre, après trente et une séances publiques.

La Société des Nations prend corps, s'affirme, se fait entendre, se déploie. Sa pleine physionomie apparaît à tous les yeux. C'est une réalité vivante, d'où se dégagent du mouvement et de la sonorité.

Dans la seconde partie de cet opuscule, on trouvera un résumé et un commentaire objectif des discussions et des votes de l'Assemblée. Je ne veux ici qu'en reproduire une image en raccourci, que noter quelques impressions et caractériser brièvement cette expérience si neuve et si hardie.

L'Assemblée siège dans une vaste salle, de tonalité sombre, éclairée par de grandes lampes électriques voilées de rouge, la Salle de la Réformation, qui sert généralement à des réunions et à des conférences religieuses. Quarante et une délégations représentant quarante et un Etats s'y trouvent groupées, chacune composée de trois membres, toutes assistées d'un état-major de secrétaires et de conseillers techniques.

Il y a, dans la tribune de la presse, deux cents journalistes venus de tous les coins du monde. Il y a, dans les galeries publiques, la foule genevoise, attentive et curieuse et qui, maintes fois, se mêlera aux applaudissements de l'Assemblée.

Et quand, du haut de mon fauteuil présidentiel, pour la première fois, je contemplai cette Assemblée, je me sentis devant un Parlement, devant une Chambre.

Et ce fut vraiment une Chambre, moins houleuse, assurément, et ayant plus de tenue, si j'ose dire, que certaines Chambres politiques de mon pays et d'autres sans doute, mais enfin une Chambre qui délibéra suivant les usages et les règles observés dans tous les parlements, une Chambre qui vota, qui repoussa, qui amenda, qui ajourna des propositions et des résolutions soigneusement préparées dans des Commissions, une Chambre qui riait et qui applaudissait, et où l'on découvrait des émotions et des ondulations, une Chambre où, assurément, il n'y avait point de partis, point de majorité et d'opposition, mais où bientôt, cependant, on vit se dessiner une sorte de gauche : c'étaient les hommes enclins aux initiatives les plus hardies et à qui, dès le premier jour, Lord Robert Cecil donna ce mot d'ordre : Ayez toujours de l'audace ! une Chambre où, d'ailleurs, se formèrent instinctivement certains groupements d'origine et de tempérament, comme par exemple le bloc des Etats Scandinaves, dirigé par M. Branting, un exemplaire tout à fait sympathique et respectable du socialisme réformiste et pacifique, et puis toute l'Amérique du Sud, tout le bloc de l'Amérique latine dont les hommes d'Etat très nombreux, souvent éloquents, habiles et spirituels, entendaient marquer son rôle dans le concert des Puissances ; puis encore les Dominions britanniques qui assurément, dans une crise nouvelle, se grouperaient immédiatement, comme ils l'ont fait, autour de la mère patrie, mais qui révèlent des ten-

dances de plus en plus accentuées vers l'autonomie politique ; — une Chambre enfin où, de même que dans nos Chambres, à nous, tous les députés tiennent à parler pour leur circonscription, tous les délégués d'Etats tenaient à parler successivement pour leur pays.

Cependant l'Assemblée de la Société des Nations se distingue des parlements ordinaires par certains traits particuliers. Seuls, les chefs des délégations prennent part au scrutin. Ils ne votent pas pour eux-mêmes, ils votent pour l'Etat qu'ils représentent. Ils n'agissent pas suivant leur propre inspiration, mais suivant les instructions de leur Gouvernement et, par conséquent, ils engagent par leurs votes toutes les forces politiques de leur pays. Ce sont, en réalité, les Etats qui se lient et qui décident, et par là, l'Assemblée de la Société des Nations se différencie essentiellement de ces innombrables congrès, que nous avons connus avant la guerre et que nous reverrons sans doute bientôt, où chacun parle à son gré et suivant son goût, pour plaire à telle ou telle fraction de l'opinion, ou pour donner l'essor à une idée personnelle et qui -adoptent des vœux, souvent sans efficacité ni résultat pratique.

Enfin, trait caractéristique, les résolutions ne peuvent •être adoptées, en vertu du Pacte, qu'à l'unanimité. Assurément, cette règle très stricte est une sorte d'incitation à la conciliation ; elle pousse à la recherche de l'entente afin qu'une discussion n'avorte point ; mais d'autre part, on conçoit immédiatement qu'elle peut créer de grands obstacles, puisqu'un Etat seul a la faculté de s'opposer à la volonté de l'immense majorité, par un veto irréductible. Il en pourrait résulter dans l'avenir des complications regrettables. Et la question mérite qu'on y» réfléchisse.

A Genève, on a cherché à éviter les difficultés, on les a tournées en substituant parfois à la résolution qui ne pouvait être votée qu'à l'unanimité, le vœu qui peut -être admis à la simple majorité, mais qui, assurément, n'a pas la même autorité.

On trouvera plus loin un récit méthodique des débats de l'Assemblée.

Mais il importe d'en dégager l'esprit et les tendances générales

Ce fut, malgré la diversité d'origine, de race, de

tempérament et d'intérêts qu'offrait une agglomération d'hommes représentatifs de tant de cultures distinctes et de courants de civilisation qui suivent des penchants différents, un esprit sincère de coopération, un désir, une volonté marquée et persistante de conciliation, un véritable esprit international, à la recherche de formules de rapprochement et de solidarité.

Cet esprit se manifesta si solide et si profond que la brusque retraite de la délégation argentine, à la suite de l'ajournement des amendements au Pacte, n'entraîna aucune oscillation, aucune défaillance et que l'Assemblée, malgré cette secousse imprévue, demeura profondément unie.

Sans doute on dut éviter certaines questions aiguës, qui surgissaient à fleur d'eau comme des récifs, et l'on ne tenta point de résoudre les problèmes politiques qui obscurcissent encore les grands chemins de l'Europe et que la guerre a laissé traîner derrière elle. Ils se rattachent aux traités de paix dont l'exécution n'est pas encore pleinement assurée, et relèvent au surplus du domaine du Conseil Suprême, de la Commission des Réparations et de la Conférence des Ambassadeurs.

L'Assemblée débutait. La Société des Nations n'a qu'un an d'âge. Toute entreprise aventureuse eût conduit à des déceptions ou à des échecs où la jeune institution eût risqué la vie. Et c'est vivre qu'il lui faut d'abord, en se développant progressivement, en s 'attirant la confiance des peuples et des gouvernements, en étendant avec prudence et sagacité le champ de son effort.

C'est ainsi que, saisie de la question de la limitation et de la réduction des armements, l'Assemblée se montra prudente et inspirée d'un sens réaliste très éclairé en reconnaissant que dans l'état actuel du monde, il est des pays — la France et la Belgique, par exemple, qui montent la garde sur le Rhin, et la Pologne qui sépare la Prusse de la Russie — à qui leur situation politique et géographique, les devoirs et les périls possibles de l'heure présente et du lendemain ne permettent pas de désarmer.

De toutes parts, cependant, à Genève, se révéla une aspiration intense vers la paix, la paix durable et juste, vers un régime de droit et de loyauté, vers un système de coopération et de coordination des intérêts qui préserveraient le monde de cataclysmes auxquels la vieille

civilisation européenne ne survivrait point et qui rompraient l'équilibre économique et moral de l'universalité humaine.

C'est donc de tracer les voies conduisant à ce régime pacifique et juridique souhaité par tous, de préparer et de monter l'outillage nécessaire à l'activité de la Société des Nations, de chercher à grouper et à étudier les intérêts des peuples, et d'abord dans le domaine matériel, que l'Assemblée s'occupa surtout.

Son œuvre capitale fut la constitution de la Cour permanente de Justice internationale.

On donne au monde quinze juges, « quinze magistrats indépendants, élus, sans égard pour leur nationalité, parmi les jurisconsultes jouissant de la plus haute considération morale ». Ils seront choisis sur une liste de candidats à laquelle collaboreront tous les Gouvernements, après consultation des Hautes Cours de Justice, des Académies et des Ecoles de Droit, et ils ne seront nommés que s'ils obtiennent la majorité absolue à la fois dans le Conseil et dans l'Assemblée.

On ne peut imaginer des garanties de sélection plus sérieuses ; elles donneront à cette magistrature une autorité irrécusable.

On ne décrète pas l'arbitrage obligatoire — et la question donna lieu à de vifs et sérieux débats — mais on ouvre le chemin qui y conduit en insérant dans les statuts une clause qui donne aux Etats la faculté de l'établir réciproquement entre eux pour tous les litiges ou pour certaines catégories de litiges, pour un temps indéterminé ou pour des périodes limitées.

C'est, on doit le reconnaître quand on étudie ces statuts, une grande œuvre de paix. Elle constitue l'assise sur laquelle repose tout l'édifice.

Si l'on examine dans son ensemble ce que j'appellerai le bilan de la session de Genève, en tenant compte de l'atmosphère et des événements au milieu desquels cette grande expérience fut tentée, on constatera que l'Assemblée fit — comme j'ai eu l'occasion de le dire ailleurs — ce qu'elle devait et ce qu'elle pouvait. Elle a donné à la Société des Nations une organisation technique, qui assure son fonctionnement. Elle a développé ses moyens d'action. Elle n'a pas créé, comme d'aucuns le redoutaient, un super-Etat, un super-Gouvernement, un super-Parle-

ment, mais elle a organisé un office central de coopération humaine et a dressé une tribune, une haute et retentissante tribune à laquelle elle appelle l'opinion publique, dont, selon le mot de M. Viviani, elle entend faire « l'arbitre moral du monde ».

Enfin elle a rapproché des intérêts, des idées, des hommes.

Et c'est beaucoup. Tour à tour, on entendit M. Viviani et M. Balfour, M. Bourgeois et Lord Robert Cecil,. M. Branting et M. Paderewski, M. Rowell, le Canadien, et des représentants de la Chine, de la Perse et de l'Inde, des hommes d'Etat de l'Amérique latine, de l'Australie et du Japon. Il y eut entre ces formes diverses de mentalité et d'éloquence des contrastes, mais point de discordance.

La magnifique ordonnance des discours de M. Viviani, sa phrase ample et rythmée, que semble gonfler le souffle de la Muse, l'esprit, la finesse, la justesse d'expression de M. Tittoni, la clarté, la grâce, le sens politique si délié de M. Bourgeois, impressionnèrent les Anglo-Saxons et les Scandinaves autant que les Latins ; et les Latins subirent autant que les autres le charme de l'argumentation élégante et harmonieuse de M. Balfour, grand seigneur par le langage comme par les manières, et l'émotion communicative qui passe de l'âme chaude et convaincue de Lord Robert Cecil dans son geste et sa parole. Et tous applaudirent la virtuosité de M. Paderewski qui fait sonner une période comme un arpège, et la rude et substantielle dialectique de M. Rowell.

La première Assemblée de la Société des Nations, qui groupa de si fortes et brillantes personnalités et où se déploya un si intense et sincère effort vers un idéal indispensable au salut du monde et de la civilisation, marquera dans l'histoire des temps troublés et inquiétants où nous vivons.

Paul Hymans,

23 mars 1921.