INTRODUCTION

En présence de la diversité des présidences d'assemblées et de la variété des t\pes présidentiels, une recherche théorique et absolue delà meilleure organisation de la présidence parait une œuvre tout à fait vaine et impossible. Elle a pourtant été entreprise auxvni" siècle par Bentliam, dans son ouvrage sur la Tactique des assemblées législatives, oii l'auteur essaie de déterminer in abstracto les meilleures conditions de fonctionnement des assemblées délibérantes. Arrivant à la présidence, lîentham essaie d'établir que le président d'une assemblée législative doit être unique — permanent — toujours subordonné à l'assemblée — n'y exerçant d'autres fonctions que celles de son office — élu par elle seule — amovible par elle seule (1). Au nom des principes ainsi formulés, Bentham est amené à condamner l'organisation même de la présidence de la Chambre des Communes, qui, sur certains points, s'écarte du type idéal décrit par lui.

Une telle recherche ne peut être qu'un jeu d'esprit sans utilité pratique. A raison même de la diversité des assemblées politiques et de la variété des mœurs parlementaires, il est impossible d'établir un type idéal et uniforme de président (rassemblée. L'organisation de la présidciu'o doit être en réalité adaptée à l'organisation de rassemblée et au régime polilicjue du pays. Ainsi sa variété est la condition même de sa perfection. On peut indiquer dans chaque pays ses avantages et ses inconvénients, les criticpies (|u'elle soulève elles améliorations dont elleest susceptible. On ne peut faire une pareille recherche dans l'absolu.

(1) V. Bkp(tiiam, Taclique des a.sse.nthlces letji.sldi ives, ch. vi. Du président, éd. Dumont, 1822, t. 1, pp. 05 et s.

i.NTiutiM criox

Tout au plus poul-on poser rapidenK^ul los (lillV'rculos (piostioiis (pio l'ail naîtro l'ori^aiiisalion delà |)ivsi(l('M('(' pour S(^ roiuhv ('()inj)lo de la l'aboli doiil (»lles oui élv résolues |)ar les léi;islations [)ositives. Aussi bien, cerlaiues de ces (piestioiis, telle que celle du mode d 'élection, sont-elles redevenues aujourd'hui (raclualité. Il existe en elVet actuellement en IVance un courant d'opinion d'après lecpiel, contrairement à l'usai^e général des asssemblées délibérantes, le j)rési(l(Mït devrait élre élu non pas au scrutin secret mais au scrutin public, el d(^s propositions ont été déposées tendant ii la modification en ce sens du règlement de la Chambre des Députés '1 . On dit en faveur de cette opinion que le scrutin public est seul conforme à la dignité de l'assemblée, (ju'il permet seul le maintien des groupements parlementaires (jue des raisons personnelles ou des intrigues de couloirs ont trop beau jeu Ipour défaire quand le vote est secret. Sans vouloir trancher à l'avance cette question (pie nous retrouverons, on peut faire remarquer qu'en général le scrutin secret a été la règle des assemblées délibérantes toutes les fois qu'il s'est agi de questions de personnes et en particulier de l'élection du président. Bentham a dit ici non sans raison : « Le régime secret sera donc convenable, en général, dans les élections. Les votes se donnent-ils de vive voix? 11 n'est personne qui ne sache a quel point l'amitié, l'espérance ou la crainte otent la liberté des suffrages (2 ». Il est vrai f{ue le vote public assure mieux la cohésion des groupes politiques. Mais les considérations I politicjues doivent-elles être prédominantes dans l'élection présidentielle ' Ainsi posée, la question ne comporte pas de réponse à priori; elle est susceptible de recevoir des

(\-) V. Ici proposition Franrois Fournier et Gouzy (Séance du 2 février 1*J05. Session ordinaire de 1905. Annexe n» 2.226), et le rapport de ,1 M. Dauzon (Séance du l^r décembre 1905. Session extraordinaire de 1905. Annexe tï9 2.805).

(2) Be?(tham, op. cit., ch. xxiv, p. 186.

J i I.MI'.ODUCTIO.N

solutions (lilTéreiites suivant le caractère de cliacjue présidence.

Ouelle doit être la durée des fonctions d'un président d'assemblée'^ Ici encore, la question ne saurait être résolue unii'ormément dans les différents pays. On comprend que le speaker de la Chambre des Communes anglaise qui ne représente pas à la présidence un parti politique puisse occuper le fauteuil tant que ses forces lui permettent de le faire. On comprend, au contraire, que, dans une assemblée où le sort du président est lié à celui de son parti, Télection ait lieu pour une assez courte période de temps. Les solutions positives ont extrêmement varié. Tantôt le président est élu pour toute la durée d'un parlement (1), tantôt pour la durée d'uneannée (2), tantôt même pour un laps de temps extrêmement court, un mois ou une quinzaine de jours (3). D'une façon générale, on peut dire que les courtes présidences ont l'inconvénient de ne pas permettre au président d'acquérir la continuité de vues et l'autorité dont il a besoin dans l'exercice de ses fonctions ; les longues présidences peuvent avoir celui d'imposer à l'assemblée un président vieilli ou qui n'est plus en communauté de vues avec elle {A). Autant qu'on peut en formuler une, la solution intermédiaire parait donc la plus raisonnable.

La situation parlementaire du président et son droit de vol(* ont donné lieu également à de vives discusssions. Le président d'une assemblée politicjue peut-il continuer à

(1) C'est la solution anglaise. Mais en fait, le speaker de la Chambre des Communes est presque toujours réélu et préside plusieurs parlements.

(2) En France, actuellement, Je président est élu en fait pour un an, V. loi constitutionnelle du IG juillet 1875, art. 11,

(3) Il en a été ainsi en France sous les assemblées de la Uévolution.

(4) On peut signaler, à ce propos, une solulion curieuse de la constitution australienne. Le speaker de la Cbambrc conserve ses ("onctions tant qu'il n'en a pas été relevé par un vote l'ormel de l'assemblée f^sect. .37 de la Constitution).

IMUOKI ( TIO.N

piiMulro })ai'l aux discussions el au\ voies iU) rassoiuhlôe ou (loil-il l'aire ahnégalioiulc sa propre pcrsonnalilé [)our se cou sacrer c\clusivement à rexcrcice do ses Ibnclions f 11 scMuhle (pi'uH président (jui renoncera à (^vercer ses droits de député aura plus de force pour remplir sa mission présidentielle, mais ce sera au prix d'un sacrifice (pii peut être pénible pour lui-même et pour son parti. Son attitude devra donc dépendre de la conception que possède chaque pays de la présidence. Dans la majorité des assemblées parlementaires, le président qui, en montant au fauteuil présidentiel, ne perd pas la qualité de député, possède aujourd'hui le droit incontestable de prendre part aux délibérations et aux votes de l'assemblée. Mais dans beaucoup de pays et en France notamment^ la pratique parlementaire l'empêche d'en user. On considère (|ue sou autorité ne pourra qu'être renforcée de son désintéressement au moins apparent dans la direction des débats (1).

Une bonne organisation de la présidence doit enfin prévoir et permettre le remplacement du président qui peut être empêché par des raisons fort diverses de tenir ses fonctions. L'activité des assemblées législatives modernes rend absolument indispensable l'institution d'une vice-présidence dont les titulaires auront, dans la direction des débats, les mêmes attributions que le président. Cette nécessité a été sentie en Angleterre même où pendant longtemps pourtant le speaker ai été le seul président de la Chambre des Communes institué par le règlement, imprévoyance qui scandalisait Bentham (2).

(1) Bentham avait condamué énergiquement le vote présidentiel comme contraire au caractère même de son président idéal qui ne devait pas se mr- 1er aux discussions de l'assemblée et à ses luttes politiques (V. op. cit., ch. vi,

; p. 70) Il était obligé de reconnaître pourtant que la pratique des assem-

iblées délibérantes n'était pas en ce sens. A la Chambre des Communes

elle même, en effet, le speaker avait, en cas de partage de l'assemblée, le

droit de la départager par son vote, et ce droit il le possède encore de nos

jours.

(2) Be>tuam, op. cit., ch. vi, p. 66.

[{') I.XTUOIXCI'ION

Mais la Cliambre des Communes a du suivre l'e\em|)le des assemblées européennes et créer, depuis le milieu du \ix^ siècle, une vice-présidence qui a été réor2;anisée tout récemment enJ902(r.

Si l'on ne peut ainsi déterminer a priori les régies idéales d'organisation de la présidence, encore moins peut-on tracer à l'avance le portrait du président idéal. Les qualités que la Chambre des Communes exige de son speaker ne sont pas celles qui peuvent faire un bon speaker de la Chambre des Représentants des Etats-Unis. Chaque assemblée aura donc à choisir son président en recherchant en lui les qualités qui peuvent le servir au fauteuil présidentiel suivant le caractère de la fonction et les attributions qu'elle lui confère. Tout au plus peut-on dire, comme une vérité d'évidence, qu'un bon président ne devra être ni trop jeune ni trop âgé pour avoir à la fois l'autorité et l'énergie nécessaires à ses fonctions, qu'il devra être au courant des traditions et des usages parlementaires, qu'il devra enfin posséder un tempérament ({ui lui permette de dominer et de conduire l'assemblée.

La réunion chez un même homme des qualités qui font un bon président est chose rare. Aussi l'histoire parlementaire nous oiïre-t-elle de nombreux exemples de présidents qui, ayant réussi dans leurs fonctions, y ont été maintenus longtemps par la confiance de l'assemblée. Leur nom et leur personnalité illustreront les pages de cette étude. Aussi bien est-il nécessaire, pour tracer un tableau fidèle des dilférentes présidences, de tenir compte de l'élément personnel (|uc leurs titulaires y ont apporté. Telle présidence peut être, sous l'empire des mêmes textes, profondément différente suivant le caractère et le genre d'esprit de ceux qui l'occupent. Ce coté psy. chologicjue delà question ne doit pas être négligé.

(1) V. infra, 1. II, l"*» partie, cli. ii, § 4.

J.M liOhl I.TIO.N

Toul ce (jLii i)rrc(Hlo inoiitro assez l'espril dans le(juel celle élude a élé enlreprise et la façon dont elle sera conduite. 11 est impossible d'éparpiller les dillerents élémenlsdes diversesprésidences pour les présenter dans un ordre logic|ue et théoricjue. Il faut au contraire décrire chacune d'elles en la replaçant dans son milieu et en tenant compte de tous les éléments, même de fait, qui ont pu servir à la constituer. Il ne faut pourtant pas renoncer à introduire dans cette étude les idées générales qui peuvent l'éclairer. Autant une construction théorique serait vaine et artihcielle, autant une étude fragmentaire et détaillée de cha({ue présidence serait fastidieuse.

Les présidents d'assemblées, nous l'avons vu, peuvent tenir leurs fonctions soit d'une désignation du chef de l'Etat soit d'une élection faite par l'assemblée elle-même. Dans le premier cas, la présidence est une sorte de fonction publi([ue qui, conférée par le souverain, comporte le droit de présider en son nom les déhbérations de l'assemblée et dont les titulaires sont chargés de surveiller et de contenir une assemblée élective dont on se mélieou exercentsimplementune charge honorifique à la tète d'une assemblée aristocrati(|ue non élective. Dans le secondcas, la présidence est une magistrature élective représentative de l'assemblée elle-même qui peut du reste apparaître sous des aspects variés.

C'est à la présidence non élective que nous consacrerons la première partie de cette étude en l'examinant sous les divers aspects qu'elle a revêtus et en prenant pour exemples, en France, les types historiques de la présidence du Corps législatif sousle premier et le second Empires et de la Chambre des Députés sous la Kestauration, à l'étranger les types actuels les plus intéressants aussi bien pour la présidence des chambres hautes (juc pour la présidence des chambres basses.