CHAPITRE PHF.MIER

LA PRKSIDKNCK hV COUPS M:(.I.SLATIF SOUS LE PREMIKU ET LE SKCO.M» EMPIRES

Les institutions du premier et du second l'inipires ofiVent entre elles une analogie qui ne doit être ni méconnue ni exagérée. Sans doute, par son mode de nomination et sa composition, le Corps législatif de 1852 présentait un caractère tout diirérent de celui qu'avait revêtu le Corps législatif de 1804 et le rôle de son président fut tout autre que celui des présidents du Corps législatif du premier Empire. Mais dans l'esprit et dans la lettre des constitutions, les institutions se ressemblent et sont proches parentes. Sous les deux régimes, on trouve d'un côté un chef d'Etat, titulaire du pouvoir exécutif, représentant du peuple ou se disant tel, responsable exclusivement devant lui, et, le principe monarchique et héréditaire rendant cette responsabilité illusoire, gouvernant souverainement la nation par l'intermédiaire de ministres qui ne

-2 IJMli: I. PUKMIKRE PARTIK. CHAPITRE PREMIER

sont que ses agents ; d'un auîre coté, un pouvoir législatif séparé complètement du pouvoir exécutif et n'ayant aucune action sur lui, enlermé étroitement dans sa mission propre qui est de faire les lois et de voter le budget, pouvoir faible d'ailleurs, malgré ses prérogativeslégislatives et financières, parce qu'il est placé sous la subordination du pouvoir exécutif qui l'a dépouillé du droit d'initiative et qui possède vis-à-vis de lui des prérogatives rendant impossible toute tentative d'émancipation.

Sous deux régimes aussi semblables en théorie, l'institution de la présidence devait nécessairement revêtir le même caractère initial, sauf à prendre, suivant les époques et les hommes qui l'ont successivement occupée, des aspects diiïérents. Et, en effet, à quelque instant que l'on se place des périodes que nous examinons, jusqu'au moment du moins où, avecle sénatus-consultë du 8 septembre 1869, le second Empire perd son caractère primitif pour devenir de plus en plus une monarchie parlementaire subordonnée au pouvoir législatif, la présidence du Corps législatif n'est à aucun degré la magistrature élective que la pratique des assemblées modernes a révélée ; c'est une sorte de fonction publique, dont le titulaire, nommé par le chef de l'Etat, avec ou sans présentation de l'assemblée qu'il va présider, reste toujours plus ou moins au fauteuil l'homme du chef de l'Etat qui Ty a placé et auquel il reste attaché par le double lien de la reconnaissance et de l'intérêt.

Le premier Empire, qui avait supprimé l'élection comme mode de recrutement du Corps législatif pour la remplacer par un droit de présentation et transformé pou à peu les députés en fonctionnaires législatifs chargés de voter aveuglément les projets de lois qu'on leur présentait, ne pouvait évidemment laisser à une telle assemblée le droit d'éliriD son président. Ce droit aurait été une anomalie dans un régime de compression générale, où la source de tout pouvoir et de toute autorité

i.A PUi'sihK.Ncr, Dr (■(►lU's i.ii.isi.vni 23

clail dans rMnipiMVMir. La stuilo concession (\\n\ l'Iùopon^ur pouvait l'aire au (lorps léiçislalif clail <lc lui conlicr le soin de composer une liste de piési^ilalion sur lacjuelle il choisirait riioninie (pii serait chargé de présider rassemblée, (l'est là, en (^llel, le système en vii^ueur depuis le sénatus-consulle du ^1\\ IVimaire an \II juscprau sénatus-consulle du 17 novend)re 181;J, système conforme du reste à l'esprit des institutions de lépoquo et (jui fonctionna conformément à cet esprit, qui amena au fauteuil présidentiel des hommes pénétrés de reconnaissance pour le maître qui les avait nommés et dont le nMe essentiel consista à signifier ses volontés à rassemblée. Et malgré tout, ce système ne donnait pas encore entière satisfaction à l'Empereur ([ui redoutait toujours un réveil d'indépendance de la nation et du Corps législatif. A la fin de l'Empire, le sénatus-consulte du 17 novembre 1813 venait enlever au Corps législatif le droit de présenter luimême à l'Empereur les candidats à la présidence pour conférer au chef de l'Etat un pouvoir discrétionnaire de nomination. Ainsi disparaissait le dernier vestige d'indépendance que le Corps législatif possédait encore.

On est quelque peu étonné de retrouver ce même système de pouvoir arbitraire et de nomination discrétionnaire sous le second Empire où le Corps législatif émane du sulïVage populaire et, on théorie au moins, se trouve indépendant du pouvoir exécutif. Ee droit de l'Empereur de nommer le président de l'assemblée, sans (jue cette assemblée ait même le droit de désigner à l'Empereur les hommes qui lui paraissent indiqués pour remplir dignement la fonction présidentielle, apparaît ici comme un empiétement du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, en contradiction avec le large système électif qui assure le recrutement de l'assemblée. En réalité, pourtant, cette conception de la présidence est d'accord avec l'esprit général des institutions.

Le second Empire est plein, en effet, de ces contradictions.

M LIVRE I. PUEMIKIIE rAUÏIE. CHAPII UE PliEMIER

Il excelle à retenir d'une main ce qu'il donne de l'autre. 11 a l'air d'accorder la liberté politique en donnant à la nation le droit de nommer ses représentants au suffrage universel, mais il a soin de priver de tout pouvoir réel et des garanties essentielles d'indépendance ce Corps législatif en qui le pouvoir exécutif voit un rival et dont il se méfie. Il lui refuse le droit d'initiative en matière législative et ne lui accorde le droit d'amendement qu'avec des restrictions qui en rendent l'exercice illusoire ; il lui enlève toute action sur la marche du gouvernement et accorde pourtant au gouvernement le droit de le convoquer, de l'ajourner et de le dissoudre à son gré. 11 place enfin à sa tète un homme qui sera, dans toutes les circonstances, le représentant de l'Empereur auprès de l'assemblée et qui sera chargé de briser ses moindres tentatives de résistance. L'institution de la présidence ainsi comprise est donc la rançon et la contre-partie du recrutement du corps au suffrage universel.

Et cela ne veut pas dire toutefois que ce président, homme de l'Empereur, sera, vis-à-vis du Corps législatif, une sorte de tyran, chargé de le mener à sa guise au nom du chef de l'Etat. Non, cela ne cadrerait plus avec l'époque, les vagues aspirations de l'Empereur vers un régime plus libéral tout en restant autoritaire, le caractère enlin des hommes ou tout au moins de certains des hommes que la faveur impériale devait placer à la tète de l'assemblée. Le président du Corps législatif sous le second Empire, quoique nommé exclusivement par l'Empereur et quoique restant d'ailleurs au fauteuil l'homme do l'Empereur, sut être, en morne temps, au moins quand il s'appela de Morny, l'homme de l'assemblée, toujours prêt, autant par élégance naturelle d'esprit que par convictions politi({ues, à (h'fendre ses prérogatives et à se faire son interprète auprès de l'Empereur. 11 fut, nous le verrons, l'instigateur et l'auteur principal du décret du ^24 novembre 1<]()() (jui, en accordant au Corps législatif le ihoil de voter

i.v i»Ri:sir»F,N(;i: i>i; coups li':(;islatii-' 25

une adresse à rEnipereiir, en réponse au discours du trône, et en instituant ainsi une discussion annuelle sur les actes et la politique du 2;ouvernement, modifia le caractère du second Empire et prépara sa transformation en monarchie parlementaire. L'institution de la présidence devait suivre une marche analogue et les transformations du régime préparaient sa transformation que venait opérer à la lin de l'Empire le sénatus-consulle du [\ septembre [*M\i) accordant au Corps législatif le droit d'élire librement son président. Une telle évolution, accomplie sous l'action même des hommes qui avaient été investis par l'Empereur des fonctions présidentielles et dont le dernier, M. Schneider, eut l'habileté de se faire accepter comme président élu du Corps législatif qu'il avait d'abord présidé au nom de l'Empereur, mérite assurément qu'on la suive de prés. Mais auparavant nous devons montrer ce qu'a été la présidence du Corps législatif sous le premier Empire.