LIVRE II. PREMIERE PARTIE

nouveaux, l'autorité morale du speaker s'est trouvée insuffisante pour dominer l'assemblée et faire cesser les troubles, et la Chambre des Communes a été obligée de conférer à son président des prérogatives nouvelles et des pouvoirs plus étendus. Ainsi le caractère traditionnel du speaker a subi une certaine transformation. On peut se demander, à une époque où toutes les institutions anglaises se modifient sous la poussée du mouvement démocratique, si son autorité elfective ne s'est pas établie au détriment de son autorité morale et si l'esprit de parti n'est pas appelé à pénétrer un jour la vieille magistrature elle-même. Mais avant de songer à l'avenir, il nous faut rappeler le passé. Tout aussi bien l'histoire du speakership est-elle nécessaire pour se rendre un compte exact de l'organisation actuelle de la fonction, des transformations réalisées et de celles dont elle est encore susceptible.

CI1A14THK rUi:.MlEK

IIlSTOini: 1)L SPKAlvEUSIllP

La Chambre des Communes paraît s'clre constiliiée comme assemblée distincte vers le milieu du xiv'' siècle (1 et elle a dû avoir, dès les premiers jours de son fonctionnement, un président chargé de diriger ses délibérations. 3Iais le nom et les fonctions de speaker n'apparaissent guère qu'en 1377 (2). Cette année là, le titre de speaker, d'orateur, fut donné pour la première fois à Sir Thomas Hungerford, chevalier, « qui avait les paroles pour les Communes d'Angleterre et qui fut pour ce motif nommé « parlour. (3; »

Le nom même du président de l'assemblée indiquait les attributions dont il était investi à cette époque. C'était en réalité l'organe et le messager de la Chambre, chargé de transmettre au Roi ses résolutions et de se faire auprès de lui l'interprète de ses désirs. A cette conception se rattachent certaines pratiques encore en vigueur au parlement anglais

(1) Stdbbs, Constitutional History of England, n° 749.

(2) Stubbs, op. cit., n*' 758.

(3) Rot. pari., 51, Edw. Ht, aiino 1377, n» 17.

et notamment la règle d'après laquelle les membres de la Chambre des Communes doivent dans leurs discours s'adresser non à la Chambre mais au speaker. Cela était tout naturel autrefois, puisque les membres de la Chambre chargeaient le speaker de transmettre leurs demandes au souverain. D'un autre côté, comme le speaker tenait à être l'interprète fidèle des « Commons », des députés, auprès du Roi, il avait l'habitude de leur poser, à la fin du débat, une question très nette à laquelle ils répondaient par oui ou par non. Le speaker portait ensuite au souverain les résolutions de l'assemblée et cette mission, souvent délicate, entraînait parfois pour lui des inconvénients assez sérieux. Le second speaker connu, Pierre de la Mare, fut emprisonné au château de Nottingham pour avoir adressé au nom des Communes des remontrances au Roi sur l'influence exercée par sa favorite Alice Peers (1).

La situation des speakers était à cette époque assez difficile. Pris entre le Roi et le Parlement, ils étaient obligés de les ménager l'un et l'autre, mais, ne pouvant servir également deux maîtres, ils se trouvaient être, suivant leur caractère personnel, tantôt les hommes du souverain, tantôt les hommes de l'assemblée. De bonne heure la nomination du speaker faite par l'assemblée avait été soumise à l'approbation royale (2). Il y avait là une précaution prise par les rois d'Angleterre contre le Parlement et ses présidents dont ils redoutaient la liberté de langage. Mais, dans les premiers temps, malgré ce droit du souverain, l'indépendance des speakers paraît avoir été surtout en raison de leur courage personnel et de la puissance comparative de la Chambre des

(1) V. Manwikg, The lires of the speakers, London, 1850, p. 3. — Lummis, iîpeaket's chair, London, 1900, p. 14.

(2) V. Glassow, Histoire du droit et des institutions de l'Angleterre, t. IV, p. 106. — FiuKQUEViLLK, Le (jouvernenient et le parlement britanniques, t. III, p. 9.

IIISTOIUK nu SI'EAKEUSIIH' 175

Communes et de la royauté. Certains des speakers de cette épocjucet notamment lUissey (|ui présida la Cliamhre en 13ÎI7 ont été de parfaits courtisans [i). D'autres, au contraire, ont représenté dignement l'assemblée en ne craignant pas d'opposer ses droits à ceux (lu souverain. Sir John Tiptoft, élu speaker en li(M), n'hésita pas à déclarer au Roi en plein parlement que ses dépenses domesticjues étaient exagérées et bien supérieures à celles de ses prédécesseurs (2). Son successeur Thomas Chaucer remplit également ses fonctions avec courage et fit preuve d'indépendance vis-à-vis de la royauté (3).

De cette époque datent des précédents qui ont fait jurisprudence. Le speaker Richard Waldegrave, lorsqu'il se présenta devant le Roi pour recevoir confirmation de sa nomination, le supplia de le relever de ses fonctions qu'il ne se jugeait pas digne de remplir ('î), et pendant plusieurs siècles des formules d'excuse furent ainsi présentées par les speakers nouvellement élus. Le speaker Pickering, qui avait succédé à Pierre de la Mare, lut une adresse au Roi dans laquelle il réclamait pour les députés la liberté de parole à la Chambre des Communes 5). Les speakers du xv" siècle prirent l'habitude de demander d'une façon générale la confirmation de tous les privilèges de la Chambre des Communes et cette habitude s'est maintenue jusqu'à aujourd'hui.

A l'origine, le rôle essentiel de la Chambre des Communes était d'accorder au Roi les subsides que celui-ci lui demandait soit pour les besoins de l'Etat soit pour ses besoins personnels, et les speakers avaient pour fonction principale de

(1) Ldmmis, op. cit., p. 24.

(2) LcMMis, op. cit., p. 36.

(3) LuMMis, op. cit., p. 21.

(4) LuMMis, op. cit., p. 21.

(5) LuMMis, op. cit., p. 16.

170 îavnn ii. -— rnRMiia\p. partie. *—- chapitre premier

servir d'intermédiaire entre la royauté et le Parlement dans ces négociations (1). La durée d'un parlement était limitée au temps nécessaire pour voter les subsides et les fonctions des speakers avaient la même durée que le parlement qui les avait élus. Vers le milieu du \v° siècle, les attributions législatives du Parlement s'affirment ; les pouvoirs de la royauté tendent à se réduire à un droit de sanction ('2j et, en même temps que le Parlement, Toflice de speaker prend une sorte de permanence. Pourtant un parlement ne durait, en général, pas plus d'une année ou deux, et à chaque parlement le speaker était renouvelé. On compte les speakers qui, à cette époque, ont été renommés plusieurs fois et les cas de Roger Flower et de William Tresbam qui furent élus quatre fois sont restés exceptionnels (3). La tradition était alors de prendre le speaker parmi les clievabers des comtés, et ce n'est que plus tard que l'on prit l'habitude de choisir le président parmi les légistes. Aucun speaker de cette époque, sauf peut-être Thomas More qui fit preuve d'indépendance, (4) ne paraît d'ailleurs avoir illustré particulièrement la fonction.

A partir du \\f siècle, avec l'avènement de rois autoritaires, les speakers cessent du reste de représenter la Chambre des Communes pour devenir les agents de la

(i) Certains d'entre eux contestaient les besoins de la royauté i)our amener la Chambre à refuser les subsides. V. Lummis, op. cit., p. 19.

(2) Stl'bbs, op. cit., n» 293,

(3) Lummis, op. cit., p. 44.

(4) Lummis, op. cit., \). 57.

insToinr, un sprakership 177

royaulc. Ils xoiit conliiMci- cl sm'NiMlIcr les drpiih's d.ms liiilôivl (lu s()u\cM-aiii |)Inlnt (ine les dirii^cr et présidei* leurs déhals. L(^s rois a\ai(Mil uu iuléi'rt considérable à tenir sous la main les speakers (pii, par Ja laeon dont ils posaient les ([ueslions à la Cliand)re et par l'interprétation (ju'ils donnaient de ses résolutions, pouvaient leur être agréables ou désagréables. Aussi les rois Tudors se servirent-ils de leur droit d'approuver la nomination du speaker pour l'amener à leur discrétion. Pour éviter à la Chambre des Communes le désagrément et riiumilialiond'un refus, ils prirent l'habitude de désigner eux-mêmes à la Chambre le président qui seul obtiendrait leur approbation. Dés lors, le droit de nomination des Communes devint illusoire. Les speakers, désignés en réalité par le Roi, se donnaient pour tache de maintenir la Chambre en état de sujétion, au lieu de se faire les défenseurs de ses droits. Sous Henry VIIT, leur servilité se donna libre carrière. Le speaker llare, qui présida le Parlement en 1510, l'amena à voter tout ce que désirait le Roi li.En UyM, sir Th. Englefield félicitait gravement Henry Vlil « de son admirable valeur, de sa merveilleuse tempérance, de sa divine modération en justice et de son grand désir de clémence (2) ». Un autre speaker de l'époque, Richard Rich. comparait le Roi « à Salomon pour la justice et la prudence, à Samson pour la force et le courage, à Absalon pour la beauté et Tacrément ii . »

Sous la reine Elisal)eth. la Chambre des Communes devient un rouage insiiî;nilianl et les speakers sont plus (|ue jamais les serviteurs de la Couronne. Ceux {|ui s'avisaient encore de réclamer pour les Communes la liberté de parole se voyaient répondre qu'ils n'avaient pas à se mêler des affaires de

(1) Lu-MMis, op. cit., j). 63-

(2j Manni.'s-g, o}). cit., p. 154.

(3) Franqueville, op. cil , III, p. 0.

17o I.IVKR II. PUICMIÎ.IIE PAUTIK. (;HÂIMTUE PIIKMIER

l'Etat (1). Peu encouragés par ces déclarations, la plupart d'entre eux se résignaient à faire en un style amphigourique l'éloge de la Reine. Le speaker Coke lui disait : « Comme dans le ciel une étoile n'est qu'un corps opaque si le soleil ne l'éclairé, ainsi je suis un corps opaque jusqu'à ce ([ue l'éclat de Votre Majesté tombe sur moi. » Le speaker Crooke l'assurait que ses iidéles communes étaient « prèles à verser la dernière goutte de leur sang et à souiller le dernier souille de leurs narines pour sa sûreté (Î2) » . Du reste, à cette époque, l'ignorance et l'incapacité des speakers égale leur servilité. Le despotisme avait produit ses fruits habituels et amené la fonction au degré le plus bas.

Aussi était-elle peu enviée et peu recherchée. Les speakers élus par la Chambre tenaient si peu à conserver leur dignité qu'ils se faisaient particulièrement pressants et suppliants dans leurs formules d'excuse (3). Cette dignité était loin d'ailleurs d'être l'objet du respect universel. Les députés se vengeaient par le mépris de la surveillance que le speaker faisait peser sur eux et n'hésitaient pas à lui en donner des témoignages publics (i).

(1) LuMMis, op. cit., p. 71.

(2) Franqdevillb, op. cil, ITI, p. 9.

(3j Voici en quels termes le speaker Yelverton, élu en 1597, s'excusait auprès de la reine Elisabeth en se déclarant indigne de conserver le speakership : « Cette place, disait-il, devrait être réservée à un homme de taille élevée, aux traits nobles et majestueux, à la voix forte, à la parole éloquente, à la bourse lourde et bien garnie. Moi, au contraire, je suis petit, sans aucune élégance, ni dans mon aspect, ni dans mes manières. Ma voix est peu étendue. Je suis timide et je me trouble facilement. Quant à ma bourse, elle est de petite dimension, légère et cependant elle n'est jamais remplie. » Malgré cette plaintive harangue, la Reine n'accepta pas l'excuse et Yelverton fut ol)ligé de conserver ses fonctions. V. Lumbus, op. cit.,\}. 21. Oldfield, Parliamentary llistory, I, p. 898.

(4) En voici un exemple. Le 16 juillet IGiO, le speaker déclare que sir Herbert, au lieu de lui tirer son cliapcan, lui a tiré la lant^uo et lui a, fait nu pied de nez. V. I'alghavk, La Clianibre des Cotnntincs, trad. de Foville, p. 24. Bau.nett, Uistory of englUh parliament;, I, p. 404.

itisToini: inj spKAKiiiisiiii' I7!l

Sous les SUiarIs. la silualioii du speaker rrllcle la situation respective de la roNaulé et du Parlement. Suivant (pie le Uni ou le ParKMucMit l'emportait, le speaker se trouvait être esclave nu lihi'e. l]\\ Ml'iî), le speaker préféra entrer en conllil avec le Parlement ])lutôt (pie de (l(''j)Iaire au souverain, lors de remontrances (|ui lui lurent adressées par la (lliamhre à propos d'une demande de subsides (1). Mais, à la lin du règne de Charles l'\ pendant la longue lutte avec le Parlement dont le Roi devait sortir vaincu, on trouve du coté de l'assemblée le speaker de la Cliandjre des Communes, William Lenthall, (jui, en diverses circonstances, sut résister courageusement au souverain. Pourtant le ton de beaucoup de speakers était encore au wn*^ siècle celui du courtisan (2;. La fonction de speaker pouvait d'ailleurs à cette époque être cumulée avec une autre fonction publique rémunérée par la Couronne, et ce cumul, quand il se produisait, enlevait évidemment toute indépendance aux speakers.

Ce fut sous les Stuarts que se produisit, après la première révolution, le seul exemple resté connu de refus d'approbation parla Couronne de l'élection présidentielle faite par la Chambre. En lOTiJ, la Chambre des Communes avait réélu comme speaker Edward Seymour que sa liberté d'allures avait rendu suspect au roi Charles Jl. Lorsque Seymour se présenta le lendemain (hîvant Charles 11, celui-ci refusa de confirmer son élection et invita les Communes à faire un autre choix. Ce refus provoqua un vif émoi dans l'assem blée. On \^ soutint que la présentation au Roi du speaker élu était de pure forme et que la Couronne était toujours tenue d'approuver le choix de la Chambre. Le débat dura une semaine, mais les Communes furent finalement obligées de cé-

(1) V. Palgrwe, op. cit., p. 24.

(2) C'est ainsi que le speaker Edward Turnour n'hésitait pas à appeler Charles II le plus grand monarque du monde. V, Franqueville, op. cit., III, p. 10.

180 LIVIIK II. PRKMltRE PARTIE. — - CHAPITRE PREMIER

der et elles durent nommer un autre président [\\. Toulelois les rois devaient à l'avenir s'abstenir de formuler des objections contre le choix des Communes.

Malgré quelf|ues exceptions [2], les speakers de la Chambre des Communes sont restés, en somme, jusqu'à la Révolution de 1G88, les serviteurs de la Couronne, suspects par là même à l'assemblée qu'ils présidaient. De cette défiance sont résultées certaines règles de la procédure parlementaire qui étaient à l'origine des mesures de protection prises par la Chambre contre ses présidents et qui ont subsisté alors que la raison de leur introduction était depuis longtemps disparue. Les Communes, pour se soustraire à l'influence du speaker, avaient pris de bonne heure l'habitude de discuter les bills et les différentes résolutions dont elles étaient saisies en un comité plénier qui était présidé non plus par le speaker mais par un chairman choisi librement par elles (3). Ainsi, sous la direction d'un homme qui était uniquement l'homme de la Chambre, la discussion pouvait être conduite en toute liberté. D'un autre coté, la Chambre des Communes s'était réservée l'exercice du pouvoir disciplinaire, laissant seulement au speaker dont elle se méfiait le soin de prononcer les pénalités les plus légères comme le rappel à l'ordre. Cela a entraîné une certaine faiblesse de la fonction qui est apparue à une époque récente, lorsque l'autorité morale du speaker s'est trouvée insulhsante pour réprimer les troubles provoqués par des discussions passionnées.

(1) V, FoLLETT, The speaker of ihe House of Représentatives, New- York, 1896 et 1904, p. 10, — Palguave, op. cit., p. 28.

(2) Il faut rappeler notamment le speaker William Lcnlhall, élu j)Oiir la première fois en 1640, qui présida plusieurs parlemenls avant et après la première révolution et notamment le Long-Parlement et le speaker Edw. Seymour dont Charles II refusa d'approuver la réélection eu 1679.

(3; Chairman veut dire littéralement homme du fauteuil, président. L'institution du comité plcnier, qui comj)rend toute la Chamhre présidée par lecliîilrman, s'est maintenue jusqu'à aujourtriiui.

iiisi'(»iiti: lie si'r.AKi:iisiiii'

Apivs la HrvoliUion do IdJUI, (jui rlahlil (1*11110 maiiiôrc dùlinilivo los droits do la nalion ol du Parloinonl, lo spoakor do la (lliainhro dos (loiiiinunos va dovonir riioinmo (\o Tassoinhlôo ouliôro, chargo do la rcprôsonlor vis-à-vis du Uoi ot rôconiponsé par roslime de sescollôguos du zôlo et do l'impartialilô dôployôs dans roxercice de ses fonctions. Cola toutoCois no paraît pas s'otre produii dun seul coup. L'un des premiers speakers nommés après la Uévolution, sir John Trevor, l'ut l'un dos plus mauvais qui aioîJt occupé le siège. C'était un homme corrompu ot un agent de corruption et il eut le désagrément de poser lui-mome du haut du siège la question do savoir s'il ne s'était pas rendu coupable de prévarication en acceptant une somme de 1000 guinées de la cité do Londres pour faire adopter un hill 1). D'un autre côté, l'indépendance des speakers vis-à-vis de la royauté ne fut pas tout de suite absolue. Au xvuT siècle, certains speakers subissent encore l'influence de la Couronne, et ce n'est guère qu'à la fin du siècle (|ue l'indépendance et l'impartialité qui sont aujourd'hui los qualités essentielles des speakers deviennent une réalité (2 .

C'est pendant cette période que le speakership se constitue avec les règles aujourd'hui en vigueur et les pratiques actuellement suivies. Le droit d'approuver l'élection du speaker se maintient au profit de la Couronne ; mais c'est un droit théorique et honorilicjue dont les rois n'osent plus se servir pour écarter un speaker élu par la Chambre. Les speakers continuent à réclamer de la Couronne la confirmation des privilèges do la Chambre ; mais ils ont renoncé à présenter des

(1) Trevor fut obligé de constater que la Chambre résolvait sans hésitation la question par l'affirmative. Il prétexta le lendemain une indisposition pour ne pas se voir obligé de mettre aux voix la proposition tendant à l'exclure de la Chambre. V. Llmmis, op. cit., p. 118 et s.

(2) V. FoLLETT, op. cit., p. 11.

formules d'excuse qui étaient devenues un moyen pour eux de s'attirer des compliments (i). Enfin la fonction prend une vraie permanence. La règle est toujours que les speakers sont élus pour la durée d'un parlement, mais tandis que les parlements duraient autrefois deux ou trois ans au plus, ils durent normalement sept ans depuis le septennial act de 1 71 G (2). Les speakers restent en fonctions pendant cette période de sept ans et, en outre, la coutume s'introduit de les réélire tant qu'il n'y a pas de raisons de les écarter du siège présidentiel. Le speaker Compton, élu pour la première fois en 1715, occupa le fauteuil pendant douze ans (3). Son successeur Arthur Onslow, élu cinq fois, devait l'occuper pendant 34 ans et allait contribuera constituer la fonction par la façon dont il s'acquitta de sa mission. Arthur Onslow, avant d'être appelé à la dignité de speaker, sétait formé de ces fonctions un idéal particulier qu'il devait s'attacher à réaliser un(^ fois élu. Concevant le speakership comme une vraie magistrature, il donna du fauteuil présidentiel un exemple de dignité et d'impartialité que ses successeurs devaient suivre. Onslow, en effet, par sa connaissance des règles de la Chamlore, par son respect de ses droits et de ses privilèges, avait acquis au Parlement une autorité gi considérable que les speakers élus après lui devaient le prendre pour modèle et conformer leur conduite à la sienne. Lorsque Arthur Onslow se retira définitivement après avoir rempli si longtemps et si noblement ses fonctions, la Chambre lui vota une adresse de félicitations et supplia le

(1) La dernière formule d'oxcuse qui ait été conservée fut présentée par John Cust, élu en 1761, et elle était ainsi conçue : « -fe supplie humblement Votre Majesté de A'ouloir bien donner à ses fidt'Ios Communes l'occasion de rectil'ier la seule mesure irn-riécliie qu'elles aient jîimais adoptée et de faire en sorte, j)ar un effet do sa gracieuse houtr, (lu'elles présentent à Votre Majesté (|uel(]uo autre speaker dont elles ne [)uissont par la suite regretter d'avoir fait choix, ni Votre Majesté d'a\'oir adopté la nomination. »

(2) La dissolution (jui, en Angleterre, est régulirreuKMit pratiquée, vient souvent abréger leur existence.

(3j V, Ll'mmis, op. cit , p. 129.

HISTOIRE nu SPEAKF.HSmP lîl'5

Koi (II' lui i'omIVmmm" mu» marijiK^ s|)(''cial(* de favdir, résolulions (jiii soiil (IcMMiiics depuis lors diisaiJic coiiiaiiL L(^ Koi no conlora pas à ( )nslo\v la (pialilé de pair, comme il estd'usago aujourd'hui de le faire pour les speakers sortant de charge, mais il le gralilia d'une (orle pension sur sa liste civile (1).

A partir du speakerslnj) d'Onslow, la l'onction de speaker apparaît sous sa forme moderne. 11 est admis désormais (|U(^ le speaker doit présider les débats avec la plus stricte impartialité et qu'il doit défendre en toutes les occasions contre la (iouronne les droits et les privilèges de la Chambre des Com.munes. Tn des successeurs d'Onslow, sir Fletcher Norton, devait non seulement faire preuve d'indépendance vis-à-vis du hoi mais manifester même une grande liberté de langage lors d'une demande de subsides faite au Parlement en 1777 (2). Sir Fletcher Norton était allé un peu trop loin et, en 1780, il fut remplacé, sous prétexte de maladie et un peu contre son gré, par Cornwall qui présida la Chambre avec moins d'énergie de 1780 à 1781). A la lin du xviu'' siècle d'ailleurs, il faut tenir compte dans l'histoire du speakership, comme dans l'histoire du Parlement lui-même, de l'intluence exercée sur les affaires publiques par un monarque autoritaire, George 111, qui n'aurait toléré ni une sérieuse résistance de l'assemblée, ni un langage trop libre de son président. Ce n'est qu'au wx" siècle, avec le développement des attributions et des prérogatives du Parlement , que l'oflice de speaker peut prendre toute son importance .

Alors le speaker apparaît définitivement comme l'homme de l'assemblée entière, le magistrat impartial élevé au-dessus des partis pour faire respecter dans les débats les droits de tous les membres. La victoire du Parlement est si complète ({ue la fonction essentielle du speaker au xvin" siècle, la défense des prérogativesde la Chambre vis-à-vis de la royauté, passe un peu au second plan. Ce que le speaker doit protéger avant tout comme

(1) V. LuMMis, op. cit., p. 130.

(2) V. LuMMis, op. cit., p. 135.