LE SPEAKER PRÉSIDENT OU (-OMITK DES RKCEEMEMS

C'est en 1881) (|iie lut reconnu le droit du comité des ivglcmonts d'oxcrcor sur Tordre des affaires à la Chamhre un conlrolo dont le speaker devait retirer un pouvoir nouveau et considérable. Jusqu'à cette époque, il n'y avait pas dans le Congrès d'autorité chari2;ée de décider dans quel ordre les bills étudiés par les comités seraient rapportés à la Chamhre. La théorie était qu'on discutait les hills dans l'ordre où les rapports avaient été déposés. Les inconvénients de cette règle étaient évidents et ils devinrent encore plus sensibles au fur et à mesure que le Congrès se trouva encombré d'un nombre de bills invraisemblable. Pour ne citer qu'un exemple, au 51'' Congrès, 20.000 propositions de lois avaient été déposées; on a calculé que, si la Chambre avait siégé pendant 300 jours et 5 heures par jour et si toutes ces propositions avaient été rapportées, chacune d'elles n'aurait pu obtenir que 4 minutes l/:2 de son attention (i). Le résultat aurait donc été l'étouffement des mesures intéressantes et importantes sous la masse des résolutions insignifiantes et sans intérêt. Pour obvier à cet inconvénient, le speaker avait usé à la Chambre de son droit de reconnaissance et avait pris l'habitude de faire un choix entre les rapporteurs des différents comités. Mais cela était insuffisant, car si le speaker pouvait ainsi empêcher le rapport des bills sans valeur, il lui était difficile de provoquer le rapport des bills auxquels leur importance ou leur urgence méritait de faire attribuer un tour de faveur. Aussi la pratique s'était-elle peu à peu introduite d'attribuer au comité des règlements un certain contrôle sur l'ordre du travail et l'arrangement des affaires.

Au 51* Congrès, en 1889, sous l'influence de Reed, cette pratique fut consacrée et formellement reconnue. Le comité des règlements reçut le pouvoir de faire des rapports à la Chambre sur la marche des affaires et de lui soumettre tout

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. 306.

d'abord les mesures urgentes qui demandent une prompte discussion (1). Par là, le comité était en mesure d'introduire de J 'ordre dans le travail du Congrès, et du reste les Congrès suivants, bien qu'ils fussent composés d'une majorité démocrate, devaient encore augmenter ses pouvoirs. Le 52° Congrès décida que le comité des règlements aurait à tout instant la faculté de faire des rapports à la Chambre sur les règlements et l'ordre des affaires. Le 53" Congrès lui donna en outre le droit de se réunir à toute époque et même pendant que la Chambre est en séance (2). Cela permet au comité de soumettre à la Chambre des propositions sur l'ordre du travail sans avertissement préalable et sans tenir compte de toutes les résolutions dont la Chambre peut être saisie. Par ces dispositions, le comité des règlements a acquis un pouvoir considérable : c'est lui qui pratiquement va décider quelles seront les affaires qui seront examinées par le Congrès, (|uels A jours elles devront être discutées, quelle sera la longueur des débats et à quel moment le vote devra intervenir. C'est donc le comité des règlements qui actuellement règle à peu près souverainement l'ordre du travail de Congrès.

Dès lors, il ne suffira plus, pour faire voter une mesure ' par le Congrès, que le comité auquel le projet aura été renvoyé lui soit favorable. 11 faudra aussi et surtout que le tout puissant comité des règlements soit disposé à la faire aboutir. Le travail des comités peut être stérilisé par l'opposition du comité des règlements. A l'inverse, le comité des règlements peut favoriser les projets dont il estime l'adoption désirable en leur assurant une prompte discussion. 11 en résulte que le principal effort des partisans d'une mesure va porter sur le rapport à obtenir du comité des règlements pour faire fixer un jour prochain à la discussion. Sans doute, en théorie, la

(1; V. FoLLETT, op. cit., p. 275-276.

(2) Règle XI. MouEAu et Diai>Ecu, op. cit., II, p. 150.

LE SPKAKKR PIlKSinRN'T l>ll COMlli: MKS KKCLKMR.NTS IVM

Cliamhre conserve le droit de ne pas adopter les conclusions du comité des règlements, mais, en t'ait, elle suit docilement les inspirations de ce comité qui rellèle la pensée de celui qui est l'àme d'un Congrès, le speaker.

Ce comité des règlements est ainsi devenu une sorte de comité directeur (|ui dispose du sort des bills en réglant la procédure législative de la Chambre. Cette procédure est très féconde en expédients qui permettent d'étoulï'er les bills ou au contraire de les l'aire aboutir en toute rapidité. Pour les étoutler, il sufiit de ne pas les faire venir en discussion et cela est très facile. Pour les faire aboutir, il y a la procédure de la question préalable ou clôture, celle de la clôture à terme, qui permet de tixer d'avance à la discussion un temps rigoureusement déterminé, celle enlin de la suspension des règlements. Les Américains entendent par là une sorte d'abrogation temporaire des règlements qui permet de voter sur le champ et sans renvoi aux comités les bills pour lesquels cette suspension aura été proposée et votée par les 2/3 des membres présents (1) : « C'est ainsi, dit un homme politique américain, le sénateur Hoar (2;, que des centaines de mesures d'une importance vitale reçoivent, vers la fin d'une session épuisante, sans être discutées, modiliées, imprimées ni comprises, l'assentiment constitutionnel des représentants du peuple américain. » Sans doute, toutes ces procédures peuvent êtres suivies sur la demande de tous les membres du Congrès, mais, en fait, ce sera le comité des règlements qui la plupart du temps en prendra l'initiative et qui aura le plus d'autorité pour les faire voter. De la sorte, le comité des règlements est en mesure de faire aboutir immédiatement les bills qu'il désire voir passer et de retarder indéfiniment, au contraire, ceux auxquels il est hostile. Par son action constante et pour

(i) Y. WiLsoN, op. cit., p. 123.

(2) Dans un article intitulé; « The conduct of business in Congress » Korth american Jieiieic, vol. CXXVIII, p. 113 et s.

ainsi dire journalière, il règle le travail d'un Congrès et le dirige à sa guise.

Or, le comité des règlements c'est en fait le speaker, son président. C'est le speaker qui, nous l'avons vu, compose à son gré le comité ; c'est lui qui prend l'initiative de ses réunions et qui en dirige les délibérations (1). Par son intermédiaire le speaker peut donc arrêter les bills à leur retour des comités et empêcher le Congrès de les discuter. A l'inverse, il peut suggérer au comité toutes les mesures qu'il estime nécessaires pour amener le vote rapide d'une proposition de loi (2j. C'est donc le speaker qui, par ses attributions de chairman du comité des règlements, détermine l'ordre à suivre entre les bills préparés par les comités, qui est libre de porter ou non à la Chambre le travail de ces comités, qui les surveille et les domine pour reconstituer par son effort la cohésion et l'unité d'un Congrès compromises par la dispersion de ses attributions entre les comités. Par là, le speaker exerce très apparemment la fonction de leader et mérite le titre qui lui a été donné par certains auteurs américains de « premier législatif (3). »

On entend par là comparer le speaker au premier ministre anglais chargé, sous sa responsabilité, de prendre l'initiative des mesures (ju'il estime nécessaires et de les faire voter par le Parlement. Comme le « Premier » ajiglais, le speaker serait le chef (jui devrait donner une impulsion à la législation en se chargeant de réaliser le programme arrêté dans les réunions de son parti. La comparaison n'est pas dépourvue d'intérêt mais elle ne doit pas êlre poussée trop loin. D'abord, la partie executive des pouvoirs du Premier anglais n'est pas accessible au speaker et le contrôle exercé par lui sur l'administration par l'intermédiaire des comités, quoique très

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. 278.

(2) V. pour les exemples, Follett, op cit., 278.

(3j Y. BusuwELL Haut, « The speaker as Premier », op. cit.

LE SPEAKFJ; PUKSIDE.NT 1)[I COMIÏi: DKS RKiîLEMIÎNTS 339

cfïîcace, no saurait lui vive assimilr. Ensuite, mrmo on niatiore législative, il ) a loin encore de l'inspiration ollicieuse du speaker à la direction ofiicielle d'un cKel' de gouvernement. Enfin, à la diiïérence du premier ministre anglais, le speaker est irresponsable ou tout au moins il n'y a pas de moyens de mettre en jeu sa responsabilité ({ui, jus(|u'à présent,est restée purement morale. On voit dilïicilement, en elFel, un vole de blàrne adressé par un Congrès a un speaker en exercice pour le renverser. En l'ait, il n'y en a pas d'exemples. Certains auteurs, et notamment Miss Follelt (1), pensent, il est vrai, qu'il y aurait intérêt à rendre le speaker responsable afin de grandir encore sa cliarge et de créer officiellement la fonction de leader qui, alors, attirerait les hommes les plus éminents de l'Union. Mais ce qu'ils paraissent désirer ainsi, c'est une sorte de premier ministre exerçant ses pouvoirs avec le concours du Congrès, c'est l'établissement d'un régime parlementaire mitigé qui serait en contradiction avec les principes du gouvernement de l'Union.

A notre avis, il ne faut pas se laisser égarer par les analogies et souhaiter des modifications qui transformeraient complètement la fonction. Au reste, le rôle et les pouvoirs du speaker sont dès aujourd'hui assez importants pour lui permettre d'accomplir la tâche qui lui incombe dans le système congressionnel de donner une impulsion au Congrès et à la législation. Depuis que le speaker s'est servi dans le sens que nous avons indiqué de ses fonctions de chairman du comité des règlements, l'activité féconde des Congrès a augmenté, et le 51^ Congrès, le premier où le système ait été appliqué, a opéré, sous la direction de Reed, un travail considérable (2). En outre, le speaker s'est chargé de guider le Congrès suivant ses vues propres : Reedétaitle véritable auteur de toutes

(1) FoLLBTT, op. cit., p 308

(2) V. FoLLBir, op. cit., p. 279.

les mesures adoptées par son parti et votées ensuite par la Chambre (1). En sens inverse, le speaker peut, à lui seul, tenir en échec une réforme désirée par le gouvernement et même par la majorité de son parti. Pour citer un fait récent, c'est l'opposition du speaker Cannon qui, dernièrement, a rendu impossible la re vision des tarifs douaniers demandée par le président de la République, Roosevelt (2).

Ainsi, le speaker prétend faire la loi dans son parti et guider le Congrès suivant ses propres idées. Par ses multiples attributions, il a concentré dans ses mains plus de pouvoirs que jamais président d'assemblée délibérante, fut-il même chargé par un pouvoir exécutif tyrannique de maîtriser une assemblée législative, ait réussi à posséder. Il est directeur des séances, chef des comités, maître de l'ordre du jour ; il inspire la législation et contrôle l'administration. On peut redire de lui avec plus de raison encore ce qu'en disait déjà en IBHl un membre du Congrès : « Si la République est destinée à succomber, ce ne sera pas par un homme de guerre ni par un président de la République ; ce sera par l'homme qui est assis sur le sac de laine de cette Chambre, qui tient dans ses mains un règlement despotique, qui peut priver les députés de toute liberté, qui peut, s'il le veut, faire et défaire les lois comme un empereur, qui est maître de la paix et de la guerre (3). »

Contre un pareil pouvoir aux mains d'un président d'assemblée, on est tout d'abord tenté de protester, et si en effet

(1) V. FoLLETT, op. cit., p. 284.

(2) Au mois de décembre 1904, Je président Roosevelt avait, dans un message, signalé au Congrès l'exagération des tarifs douaniers de 1897 et demandé leur abaissement. Mais l'opposition du speaker Cannon, protectionniste acharné, a jusqu'ici empôcbé toute revision du tarif ultra-protectionniste de 1897.

(3) Congr. Record, 46« Cougr., 2''*^ sess., 1^07.

LE SPEAKFJl IMIKSIDENT hL COMITÉ l>liS llkr.I.EMKNTS 341

le speaker était resté exclusivement un président d'assemblée, le développement de ses attributions aurait été un fait regrettable. iMais, si en droit le speaker n'est (|uc le président de la Chambre des Représentants, en fait il est bien autre chose. Il est chef de parti, homme politique et leader législatif, et il a réuni entre ses mains toutes ces fonctions parce que leur existence était une nécessité et qu'il n'y avait personne autre au Congrès capable de les remplir. Ainsi, le développement du speakership a été au contraire un bien et a produit des résultats heureux. 11 s'est réalisé par réaction contre l'émiettement des pouvoirs et la dispersion des responsabilités qui étaient la conséquence du système congressionnel et de la pratique des comités. Il a introduit une certaine cohésion à la Chambre et quelque unité dans la législation. Le remède est sorti en quelque sorte tout seul de l'excès du mal.

On pourrait, il est vrai, être tenté de regretter d'avoir vu ce rôle de directeur attribué au président de la Chambre des Représentants plutôt qu'à un chef politique officiellement reconnu qui n'aurait pas eu à cumuler les deux fonctions. Ce serait oublier que c'est précisément ce cumul qui a produit la fonction de leader dont on proclame heureuse l'existence. Sans ses prérogatives présidentielles, jamais le speaker ne serait parvenu à établir son influence, et il ne parvient aujourd'hui encore à remplir son rôle de leader que par l'exercice de ses prérogatives présidentielles. Il faut donc se résigner à considérer les deux choses comme intimement unies et accepter l'institution avec ses avantages et ses inconvénients et aussi son originalité. La fonction du speaker américain n'a son égale dans aucune partie du monde politique et elle est inséparablement liée à l'ensemble du système politique américain.

Faut-il maintenant faire des prévisions d'avenir et prédire le? transformations qu'elle pourra recevoir ? Certains auteurs

ont pensé, nous l'avons dit, à une responsabilité qui viendrait lui donner un plus grand développement par la reconnaissance officielle du rôle de leader que tient en fait le speaker (1). D'autres ont estimé que, par l'action du speaker, les Etats-Unis pouvaient être conduits dans la voie du régime parlementaire, le président de la République devant être amené à renvoyer ses ministres dès qu'ils ne seraient plus d'accord avec le speaker représentant de la majorité du Congrès (2).

Aucune de ces conclusions ne nous paraît justifiée. L'existence d'une responsabilité effective serait inconciliable avec le rôle de président d'assemblée qui est, en somme, avant tout celui du speaker. Quant aux rapports du président et du speaker, ils ne nous paraissent nullement devoir amener l'introduction d'une sorte de régime parlementaire. Sans doute, il y a et il y a eu de tout temps des relations entre le président de la République et le speaker de la Chambre (3), mais ces relations sont nécessaires et leur esprit ne nous paraît pas s'être sensiblement modifié. Le président a besoin du speaker et il a intérêt à le ménager ; mais le speaker, comme représentant du Congrès, a besoin aussi de la signature du président pour les bills votés par le Congrès. Sans doute, le président peut être contrecarré dans son action par un speaker qui lui est hostile, mais les décisions du Congrès inspirées par le speaker peuvent aussi être battues en brèche par le veto du président. En somme, le système de Ireins et de contre-poids réciproques établi par la Constitution nous paraît si merveilleusement combiné qu'il n'est pas déraisons de ne pas le voir se maintenir indéfiniment. Il s'est con-

(1) V. FoLLETT, op. cil,, p. 308 et s.

(2) V. iJAKDii;, Compte rcadu de l'étude do M. Buslinell Ilart, <( The speaker as premier », Reçue du droit public et de la science politique, 1894, t. II, p. 541 cl s.

(3) V. l'VtM.KTT, op. cit., p. 328.

LK si»i:aki:u imiksiuent nu comitiî: dks iii:(;i-KMK.NTs 3^3

serve pendant |)lus d'un siècle avec, il est vrai, des déformations introduites par la coutume, mais sans que son mécanisme ait été faussé dans ses pièces essentielles et sans (|ue son esprit ait mcFiie été radicalement modifié. Vn instant, un pouvoir peut paraître dominé par l'autre, mais aucun n'a jamais été absorhé ou annihilé. Le président de la République et le Congrès, émanant tous deux de la même origine, possèdent une force égale et, oppos.és un jour, sont remis d'accord le lendemain par le sullVage populaire, régulateur souverain de la machine politique.

Ce qui est donc intéressant et significatif dans les fonctions du speaker, ce n'est pas tant ce qu'elles pourront devenir un jour que ce qu'elles sont actuellement. Le rôle que le speaker a occupé par elles nous paraît avoir réalisé beaucoup moins une déformation que la perfection même du système politique des Etats-Unis. Nous n'entendons pas dire que la fonction du speaker américain soit parfaite en ellemême ; nous sentons trop, au contraire, combien l'allure autoritaire et l'arbitraire avec lesquels elle est exercée sont de nature à choquer le sentiment de la liberté chez tous ceux qui ont rêvé d'institutions parlementaires plus élevées (1). Mais il faut reconnaître et proclamer sa perfection toute relative en tant qu'elle est la clef de voûte du système américain de la séparation des pouvoirs et son correctif nécessaire. Son développement constant est d'ailleurs la démonstration même de son utilité, et l'accroissement continu des pouvoirs du speaker montre qu'il a eu d'autres causes que l'esprit tyran nique et abusif de parti et les usurpations de présidents vul-

(1 ) Il n'est que juste de reconnaître pourtant que, si les speakers ont usé de leurs fonctions dans l'intérêt de leur parti, ils n'en ont pas, enjgénéral, abusé, et qu'ils ne se sont pas servis de leurs prérogatives pour exclure la minorité de la discussion et des comités. Il y a eu au contraire un vrai sentiment de l'équité dans le soin avec lequel ils lui ont toujours assuré une représentation.

gairement ambitieux. Mais cela même est une preuve qu'une fonction dont la raison d'existence est de pallier aux défauts d'un système politique ne doit pas être détachée du système dont elle est une pièce essentielle, que l'esprit arbitraire d'une présidence dont l'excuse est d'être un moindre mal ne doit pas être transporté là oii l'on peut légitimement espérer voir régner le bien.