ASSEMBLÉES FRANÇAISES

La France, tourmentée et agitée par les révolutions, n'a pas eu, comme l'Angleterre et les Etats-Unis, la chance d'être représentée pendant plusieurs siècles par une assemblée exactement adaptée à son régime politique et à ses institutions. Depuis i789, elle a connu les régimes les plus divers, et des assemblées très diiïérentes ont eu successivement l'exercice du pouvoir législatif et le contrôle des alFaires du pays. De cette diversité la présidence a subi le contre-coup, et elle a revêtu suivant les époques des aspects très variés. Certains de ces aspects ont déjà été décrits dans le livre premier de cette étude consacré aux présidences non électives. Nous devons maintenant étudier les présidences électives de nos nombreuses assemblées et nous constaterons qu'aussi bien à raison de la diversité des régimes (|ue par leurs ca-

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ractères propres, ces présidences se présentent sous des formes assez dilTérentes. De la sorte, elles peuvent être, sans artifice, envisagées séparément ou rapprochées suivant les affinités qui les unissent même à des époques diverses.

CIIAPITUE PRIIMIER

Quelques diiïrrences qu'aient préscr/ocs entre elles les assemi3lces révolu .ionnaires, leur prési(Jen;'3 devait revêtir un même caractère, l'énervemeiit de l'autoritj présidentielle et l'étroite subordination du président à l'assemblée. Tout devait concourir à ce résultat, les tendances d'esprit des hommes de la Révolution, leur inexpériepxe de la vie politique, leur crainte, au moment où ils détruisaient les anciennes autorités, d'en créer de nouvelles et de se donner des maîtres à eux-mêmes. Pour empêcher que l'exercice des fonctions présidentielles ne conférât au président une prééminence sur ses collègues dont ceux-ci auraient été jaloux et une puissance dont ils se méfiaient, les règlements des diverses assemblées devaient prendre soin de limiter à un temps très court, quinze jours ou un mois, la durée de chaque présidence. Ainsi, loin de concevoir la présidence comme une magistrature permanente dont l'éclat devait rejaillir sur ses titulaires, les hommes de la Révolution ne consentaient à voir dans le président qu'un agent matériel de l'assemblée, son organe temporaire pour la direction des débats et le maintien de l'ordre. Cette conception était d'ailleurs conforme à l'esprit général des institutions de la Révolution, où l'on trouve partout l'agence collective par crainte de l'activité et de l'initiative individuelles.

Les assemblées révolutionnaires devaient aller plus loin encore et, dans leur appréhension de placer à leur tête un chef qui aurait pu devenir un maître, refuser à leurs présidents les pouvoirs nécessaires pour réprimer les troubles. Pénalités disciplinaires insuffisantes, pratique des assemblées de les prononcer elles-mêmes, tout allait contribuer à affaiblir l'autorité présidentielle et à faire du président l'humble subordonné de l'assemblée dans une époque où une énergique concentration du pouvoir disciplinaire entre les mains du président aurait été au contraire nécessaire pour assurer le maintien de l'ordre.

Cette sorte de diminution des fonctions présidentielles que des assemblées novices consacraient ainsi pour se grandir elles-mêmes allait, au contraire, concourir à installer l'anarchie dans leur sein et à détruire leur propre prestige. Des présidents qui ne faisaient que passer à la présidence n'avaient ni les pouvoirs matériels ni l'autorité morale nécessaires pour imposer à tous les membres le respect du règlement et rétablir l'ordre aux jours nombreux où il était troublé. Leur impuissance autorisait tous les députés à usurper les fonctions présidentielles, et cette intervention ne faisait qu'accroître le désordre awjuel étaient fatalement vouées des assemblées qui, au lieu d'un chef, en avaient autant que ce qu'elles comptaient de membres influents ou bruyants.

Sans doute, l'hisloire parlementaire de la Révolution nous présente des séances où l'attitude énergique et le courage du président ont mérité d'être remarqués. Mais ce sont là des fails isolés, des actes d'initiative individuelle et, d'une façon générale, on peut dire que le trait caractéristique de la présidence des assemblées révolutionnaires est l'effacement de la fonction et l'impuissance de ses titulaires. Un examen un peu plus détaillé de chaque présidence nous permettra de nous en convaincre.

LA PRKSIDEN'CK ORS ASSEMBLÉKS RÉVOLUTIONNAI IIKS 319

Au lendemain de la transfornialion des lillats-Généraux de 1780 en assemblée eonsliluanle, la nouvelle assemblée dut penser à se donner à elle-même un règlement pour la tenue de ses séances et la nomination de son bureau. Elle fut certainement influencée à ce point de vue par un opuscule (jue Siéyès venait de l'aire paraître sous le titre suivant : Vues sur les nioijens (^exécution dont 1rs représentants de la France pourront disposer en IIHH. Siéyès cherchait à y démontrer, entre autres choses (1), que Ton avait des préjugés singuliers sur l'importance d'un président d'assemblée, qu'en réalité le président devait être renfermé étroitement dans l'exercice de sa fonction propre qui était de présider aux débats, qu'enfin les présidents devaient être renouvelés toutes les semaines, à la fois dans une idée d'égalité entre les membres de l'assemblée et pour permettre à toutes les provinces d'avoir successivement leurs représentants à la présidence. L'Assemblée constituante devait aller moins loin que Siéyès en décidant, dans son règlement du 29 juillet 1789, que son président serait élu pour quinze jours, mais, pour empêcher la permanence de fait (|ui aurait pu résulter de réélections successives, elle décidait (|ue le président sortant n'était rééligible qu'après quinze jours d'interruption de fonctions (2). De la sorte, ses principaux membres allaient se succéder à la présidence sans qu'aucun d'eux put avoir le temps de lui donner une note personnelle (3).

(1) V, notamment, p. SI.

(2) A raison de cette courte durée des fonctions présidentielles, le règlement de la Constituante ne prévoyait pas de vice-présidence. Le président empêché devait être remplacé par son prédécesseur. V. chap. i, art. 5 du règlement.

(3) On retrouve dans cette liste des présidents, aussi bien pour la Constituante que pour les assemblées postérieures, la plupart des noms des hommes de la Révolution. Le premier fut Bailly qui, d'abord président du Tiers état, devint le 17 juin 1789 président de l'Assemblée nationale.

Dans l'organisation des fonctions présidentielles apparaissait également le désir de la Constituante de subordonner le président à rassemblée. L'article 4 du chapitre premier du règlement, après avoir indiqué quelles étaient au point de vue de la tenue des séances, les attributions du président, ajoutait, que dans tous les cas le président serait soumis à la volonté de l'assemblée. De même, au point de vue disciplinaire, si l'article 4 du chapitre III du règlement conférait au président le droit de rappeler à l'ordre les membres de l'assemblée qui le troublaient, l'article 5 ajoutait immédiatement : « Si le président néglige de rappeler à l'ordre, tout membre en aura le droit. » L'article 0 du chapitre II avait déjà affirmé le droit pour tous les députés de réclamer euxmêmes le silence et l'ordre.

Ces droits qui leur étaient ainsi conférés par le règlement, les députés de la Constituante devaient largement en user au point d'arriver à usurper le rcMe du président et à annihiler complètement son autorité. De bonne heure, les débats avaient pris du reste une vivacité extrême. Les questions constitutionnelles qui étaient agitées passionnaient l'assemblée dont les divers partis se disputaient la tribune. Les spectateurs qui assistaient aux discussions dans les galeries ne se faisaient pas faute de se mêler aux débats et, par leurs cris ou leurs applaudissements, témoignaient de leur mécontentement ou de leur approbation (1). La Constituante avait même pris l'habitude de recevoir à sa barre des députations des différentes corporations ou des municipalités de province qui étaient admises « aux honneurs de la séance » et auxquelles le président se croyait obligé de répondre (2). Au milieu d'une telle agitation, les rappels à l'ordre, seule pénalité pré-

(1) V. surla vie parloraentaire à la Constituante, Lacretelle, Histoire de V Assemblée Constituante, t. I, p. 311.

(2) V. notamment séances des 31 juillet et 1^" août 1789, Moniteur, p. 127-129.

i,A Pi\i:sinR>(,K r)Ks asskmiili':i:s uiîvomitio.n.wiuks 351

vue par le iri!;lonieMl. cMaicnl appai'iis i"a[)i(l(Mi.i(Mil coniine iiisullisaiils (>l l'assemhléo avait dii, à plusieurs reprises, décréter contre ses membres des pénalités plus sévères telles que la mise aux arrêts ou l'emprisonnement (1).

Le souvenir des désordres de la Constituante amena l'Assemblée législative à organiser d'une façon plus complète le pouvoir disciplinaire et à renforcer l'autorité du président. La Constitution des 3-14 septembre 1791 posait le principe du droit de discipline de l'assemblée sur ses membres en ajoutant qu'elle ne pourrait prononcer de pénalités plus fortes (jue la censure, les arrêts pour huit jours et la prison pour trois jours (2). Le 18 octobre 1791, la Législative votait son règlement qui prévoyait une série de pénalités dont les unes devaient être prononcées par le président (3) et les autres par l'assemblée (4). Les députés perdaient le droit de prononcer eux-mêmes le rappel à l'ordre et pouvaient seulement requérir le président de le faire (5). En cas de tumulte enfin, le président devait se couvrir et ce geste, resté depuis traditionnel et familier en apparence, avait une signification particulièrement grave : « Ce signal, disait en termes pompeux l'article 17 du règlement sera pour tous les membres de l'assemblée un avertissement solennel qu'il n'est plus permis à aucun d'eux de parler, que la chose publi(jue soulïre

(1) V. Reynaert, Histoire de la discipline parlementaire, t. II, p. 7.

(2) Constitution des 3-14 septembre 1791, chap. m, sect. I, § 4.

['6 C'étaient le rappel à l'ordre avec ou sans inscription au procès -verbal et la censure (art. 9 à 12 des articles additionnels du règlement).

(4j C'étaient l'exclusion de la séance et l'emprisonnement (art. 13 et 14 des articles additionnels).

(5) Si la motion de rappel à l'ordre était appuyée par quatre membres, le président était tenu de la mettre aux voix (art. 15 des articles additionnels).

et que tout membre qui contiiuierait de parler ou d'entretenir le tumulte manque essentiellement au devoir d'un bon citoyen. »

Malgré les précautions prises, les scènes de désordre furent nombreuses à l'Assemblée législative. Les abus qui s'étaient manifestés à la Constituante s'y reproduisirent. Les spectateurs des tribunes continuaient à se mêler aux discussions, les députations à défder au sein de l'assemblée en haranguant la représentation nationale (i). Les présidents, au milieu de ces troubles, déployaient une activité extraordinaire qui ne suffisait pas à ramener l'ordre (2). Si les pouvoirs dont ils pouvaient disposer au point de vue disciplinaire avaient été renforcés, leur autorité morale n'avait d'ailleurs pas augmenté et l'assemblée manifestait un mépris extraordinaire pour leurs fonctions. A la séance du 25 juillet 1792, le président Lafont-Ladebat avait prononcé un rappel à l'ordre contre un député. Chabot, qui venait d'appuyer une motion sur la déchéance du Roi. Un membre, Choudieu, demande aussitôt que le président soit rappelé à l'ordre pour avoir méconnu la souveraineté du peuple proclamée par la Constitution : « Ce n'est pas la première fois, dit-il, que les présidents, après s'être fait élire par une coalition, ont osé attenter à la souveraineté du peuple et méconnaître ses droits. 11 est temps d'arrêter cette audace et je demande qu'aujourd'hui vous fassiez un grand exemple. Je demande que le président soit rappelé à l'ordre et à ce qu'il doit à la majesté du peuple. » Là-dessus, on applaudit, on crie : « Monsieur le président, vous êtes inculpé, quittez le fauteuil ». De son

(1) A la séance du 19 octobre 1791, les daines de la Halle sont admises à présenter leurs hommages à l'Assemblée. Vergniaud, qui présidait la séance, leur adresse ses remerciements et ses félicitations. V. Moniteur, p. 1217.

[2) A la séance du 18 juin 1792, le président François de Nantes lut forcé de rappeler à l'ordre l'assemblée tout entière (v. Bûchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française, t. XV, p. 76, et Moniteur du 19 juin, p. 711.)

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siôge mémo le président se délend puis, sur de nouvelles clameurs, il ahaïuloime le fauteuil où il est remplacé par l'ancien président Duhayet qui, sur l'avis pros{[uc unanitne de ses collègues, dit : « M. [.afont-Ladebat, je vous rappelle à l'ordre au nom de rassend)lée. « Ainsi l'Assemblée législative ne se contentait [)lus de prononcer les rappels à l'ordre à la place du président, elle les prononçait contre lui (1)1

Bien que la Constitution de 1791 n'eut pas proclamé la responsabilité des ministres devant le pouvoir législatif, elle déclarait que les ministres avaient leur entrée à l'assemblée et pourraient y être entendus, soit spontanément, soit à la demande des députés. Le règlement du 18 octobre 1791 donnait au président un rôle à jouer dans la procédure de ces sortes d'interpellations : « Lorsque les ministres seront dans l'assemblée, disait-il, aucun autre membre que le président ne pourra leur faire en aucun cas d'interpellation directe, mais les éclaircissements désirés par les différents membres seront proposés au président qui consultera d'abord l'assemblée pour savoir si elle veut que le ministre réponde (2). » Ces dispositions de la constitution et du règlement permirent aux députés d'exercer, avec l'aide des présidents, un contrôle très rigoureux sur la gestion des ministres. En fait, il n'y avait pour ainsi dire pas de séanœ où un ministre ne fut mandé à la barre de l'assemblée qui le harcelait de questions par l'intermédiaire de son président transformé en une sorte de juge d'instruction (3).

La Convention, à peine réunie, décida le 26 septembre 1792 que son président serait élu pour quinze jours par appel no-

(1) V. Bûchez et Roux, op. cit., t. XVI, p. 160 à 164. (2^ Règlement du 18 octobre 1791, chap. m, art. 20.

(3j V. notamment Bûchez et Roux. op. cit., t. XII, p. 268, 285, t. XIII,

35 4 LlVRh 11. TROISICMP. PARTIE. CHAPITRK PREMIER

minai, c'est-à-dire, en réalité, au scrutin public (1). C'était un nouveau mode d'élection (2) qui avait pour but de subordonner plus étroitement encore le président à l'assemblée. La Convention ne cherchait pas du reste à renforcer les pouvoirs disciplinaires du président et se contentait de maintenir, dans son règlement du 28 septembre, les pénalités qui avaient été en usage dans les assemblées antérieures. Leur insuffisance allait apparaître rapidement en présence des scènes de désordre et d'anarchie qui devaient se produire au sein de l'assemblée. A la séance du 16 décembre 1792, pendant le procès de Louis XVI, une longue dispute s'engage entre la Gironde et la Montagne, et l'on entend Vergniaud et le président se plaindre : « H est impossible, disait Vergniaud, que la majorité de l'assemblée reste plus longtemps sous la tyrannie d'une minorité séditieuse. Président, donnez-moi la parole, il faut enfin que l'assemblée se délivre de cette tyrannie. » Et le président, Defermon, de répondre mélancoliquement : (^ J'ai rappelé trois fois Calon à l'ordre, trois fois il a résisté. 11 faut que l'assemblée donne à son président d'autres moyens de faire respecter la volonté de la majorité (3) ». Les jours suivants, les désordres continuèrent. Le 26 décembre, le président fut apostrophé par une partie de l'assemblée parce qu'il refusait de retirer la parole à Lanjuinais qui était à la tribune (4). Le 27 décembre, il fut obligé de suspendre la séance au milieu d'un tumulte elïVoyable. A la reprise de la séance, la Convention décréta que lorsqu'un de ses membres aurait été censuré, le décret de censure se-

(1; V. sur ce mode do scrutin et l'éleclion de Pétion qui fut le premier président de la Convention, Esmeik, Droit constitutionnel, 1906, p. 786 note 3.

(2; Jusque-là, le président avait été élu au scrutin secret dans les bureaux.

(3; V. Moniteur du 17 décembre 17L'2, p. 1502.

(4j V. Moniteur du 27 décembre 1792, p, 1543.