RUE SOUFFLOT ET RUE TOULLIER

A MowsEur ET À MADAME CHAMBARD

Témoignage de profonde reconnaissance.

htips://archive.org/details/1A41556015 0019

Au mot « conflit » répond l’idée de rivalité, de lutte entre deux parties ; et quand les deux adversaires en présence sont l’autorité administralive et le pouvoir judiciaire, c’est que la première essaie d'enlever aux tribunaux judiciaires la connaissance d’un litige déterminé. Mais, dans cette lutte, les deux adversaires ont-ils des armes égales”? La simple lecture de l'ordonnance du 1°" juin 1848 nous convainc aisément que le pouvoir judiciaire a pieds et poings liés. Le préfet propose, par l’intermédiaire du procureur de la République, un déclinatoire d’incompétence sur lequel le tribunal délibère. La réponse est souvent négative, mais on peut dire que le tribunal, en statuant sur sa compétence, rend un jugement de pure forme; car aussitôt après, le préfet prend un arrêté de conflit : le tribunal judiciaire doit alors arrêter toute la procédure engagée devant lui : c’est un ordre de surseoir à l'examen du litige jusqu’à ce que le tribunal des conflits ait déterminé

Petit 1

quelle autorité était compétente pour juger l’affaire. Ainsi, le préfet, agent de l'administration active, donne son avis sur la question et, par l’arrêté de conflit, constitue un autre tribunal Juge de la compétence du tribunal judiciaire dessaisi. On peut objecter toutefois que, dans l’article 6, paragraphe 1 de l’ordonnance de 1828, on prévoit aussi le cas où, l'administration n'étant pas en cause, le préfet pourrait prendre un déclinatoire d'incompétence. Mais, dans cette circonstance, le préfet semble animé d’un désir moins vif de rectifier les attributions respectives : aussi, se basant sur la pratique, peut-on dire que l‘administration active agit toujours pro domo sua.

Voiei donc le pouvoir judiciaire déclaré incompétent, malgré lui, jusqu’à ce que cette décision soit confirmée. Mais à qui va-t-on confier la lourde tâche de décider quelle autorité sortira victorieuse de la lutte engagée. Il est évident que la composition du corps chargé de résoudre la question aura une grande influence sur la sentence rendue : il est difficile de trouver un corps organisé ou spécial, suffisamment libre, indépendant pour tenir dans un juste équilibre les balances de la justice ; il faut que les membres quile composent puissent s'élever au-dessus des partis politiques, des contingences gouvernementales. Si non, on risque de faire de cette institution une arme : se

cachant sous des apparences de justice et d’intégrite, elle servirait au gouvernement à enlever à la connaissance des tribunaux ordinaires certaines catégories d’affaires qu'il aurait grand intérêt à confier aux tribunaux administratifs. Cette supposition n’est malheureusement pas dénuée de fondement, car si l’on étudie l'historique du tribunal des conflits, on se persuade vite que cette hypothèse est tout à fait justifiée. Sous l’ancien régime, les Parlements et Cours souveraines se sont toujours montrés fort jalouses de leurs droits, attributions et prérogatives, judiciaires aussi bien qu'administratives. Ils laissèrent percer une constante méfiance à l'égard des intendants ou autres délégués du pouvoir central, susceptibles d’empiéter sur leurs fonctions : et l’origine des conflits les plus aigus qui se sont élevés entre la Royauté et les Parlements réside dans cette question de sauvegarde des attributions qui avaient été confiées au pouvoir judiciaire.

La politique intérieure du xvin® siècle ayant été bouleversée par ces luttes mémorables, on comprendra que le premier soin des Assemblées révolutionnaires fut de proclamer l’indépendance de la justice et de l’administration, la confusion des pouvoirs et des fonctions étant la règle sous l’ancien régime. Cette préoccupation est nettement exprimée dans la loi des 16-24 août 1790 :

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et de- « meureront toujours séparées des fonctions ad- « ministratives : les juges ne pourront à peine de « forfaiture troubler de quelque manière que ce « soit les opérations des corps administratifs, ni « citer devant eux les administrateurs pour raison « de leurs fonctions ». On observe le même esprit dans la loi du 22 décembre 1789, déclarant que «les administrateurs de département et de dis- « trict ne pourront être troublés dans l’exercice « de leurs fonctions administratives par aucun «acte du pouvoir judiciaire », ainsi que dans l'instruction législative du 8 janvier 1790 : « La « Constitution, y lit-on, serait violée si le pouvoir « judiciaire pouvait se mêler des choses de l’ad- « ministration et troubler de quelque manière que « ce füt les corps administratifs dans l’exercice de «leurs fonctions ». Toutes ces mesures marquent bien le désir d’opérer une séparation radicale entre ladministration et la justice, mais on ne peut voir là une défiance envers les tribunaux ordinaires considérés comme juges : on les cantonne dans les fonctions judiciaires qui doivent leur appartenir, mais on leur défend d’exercer celles qui reviennent aux administrateurs ; dans ces disposilions, on semble dire : « l’adininistrateur agira, les tribunaux jugeront : à chacun ses attributions ». Dans cette période de bouleversement, de

INTRODUCTION b

réorganisation rapide, d'instabilité, on s'occupa fort peu des conflits : la première loi fut celle des 1-14 octobre 1790 qui a réglé la question à propos d’une affaire particulière : les réclamations d’incompétence seront portées au Roi, chef de l’administration générale ; et dans les cas où l’on prétendrait que les ministres de Sa Majesté lui ont fait rendre une décision contraire aux lois, les plaintes devaient être adressées au corps législatif. Il fut peu fait usage de cette loi, et il faut attendre le Directoire pour voir employer l’arme des conflits.

La loi du 21 fructidor, an IL, article 27, s’exprime en ces termes : « En cas de conflit d’attri- « butions entre les autorités judiciaires et admi- « nistratives, il sera sursis jusqu'à décision du « Ministre confirmée par le Directoire qui en ré- « férera, s’il est besoin, au Corps législatif. » C'était donc le pouvoir exécutif qui donnait la solution des conflits : il existait bien une restriction, la possibilité d’en appeler au corps législatif ; mais le Directoire jugea que le besoin ne s’en faisait pas sentir, ne voulant pas, comme le dit un arrêt du 16 Floréal an V : « consumer en pure perte les précieux instants du corps législatif ». M. de Cornemin a justement qualifié l’usage que fitle Directoire de son droit de trancher les conflits : « C'était un moyen de

gouvernement plutôt qu’un règlement de compétences ». Le Directoire abusa des conflits, à propos de la poursuite contre les fonctionnaires ; une autorisalion du pouvoir exéculif était nécessaire : on étendit ce privilège aux poursuites criminelles, en élevant presque toujours le conflit quand un fonctionnaire était cité sans autorisation devant les tribunaux criminels : cela assurait ainsi l'impunité presque complète des fonctionnaires, puisqu'ils ne pouvaient être jugés pour les crimes et délits commis par eux, que si le gouvernement y consentait ; et le pouvoir exécutif ne se fit pas faute de laisser des fonctionnaires échapper à Ja peine qu'ils auraient dû normalement encourir. L'article 52 de la Constitution du 22 Frimaire an VIII confia au Conseil d’Etat la mission de juger les conflits d’attribution : composé de membres amovibles, administrateurs et juges à la fois, il n’eut pas l’indépendance désirée ; sous la Restauration, le gouvernement employa souvent les conflits pour solulionner d’une façon détournée les questions de capacité électorale qui dépendaient du chiffre des contributions : en 1827, les conflits s’élevèrent au nombre de 103 ; l'opinion publique s’émut, et pour calmer les inquiétudes, on nomma la commission qui élabora l'ordonnance de 1828. Aussitôt après la Révolution de 1848, on institua un tribunal spé-

cial, mixte, présidé par le ministre de la Justice : ce système abandonné pendant le deuxième empire, fut repris en 1872. C’est de la présidence de ce tribunal des conflits dont nous avons à nous occuper. Pourquoi offre-t-elle donc une si grande importance ? Quand les conflits sont jugés par un corps organisé, Conseil d'Etat ou Cour de cassation, la question de la présidence est une simple affaire de préséance honorifique ; le tribunal des conflits étant actuellement composé d’éléments différents en nombre égal, la présidence rompt l'équilibre ; si on l'accorde à un Conseiller d'Etat ou à un membre de la Cour de cassalion, il faut donner au président une voix prépondérante, pour le cas où les suffrages des juges se porteraient en nombre égal des deux côtés de la balance : ce serait donner ainsi à l’un de ces corps une supériorité que la loi a voulu éviter. Dans le système actuel, le président n’exerce sa fonction que dans les séances que l’on peut qualifier d’extraordinaires (un vice-président, alternativement choisi parmi les conseillers d’Etat et de la Cour de cassalion présidant les séances normales). Quand un partage de voix se produit, c'est au garde des sceaux que l’on a recours pour trancher le litige en suspens. Certaines personnes n’attachent à cette question qu’un interêt secondaire, invoquant le prétexte que de semblables

incidents sont peu fréquents : M. Batbie, en 1872, les prévoyait déjà, « ces deux fractions (conseillers d'Etat et conseillers de la Cour de cassation) s’annulent par leur opposition (il est naturel que sur des questions de compétence la divergence soit fréquente) ». Cette hypothèse s’estelle réalisée ? Dans cinq affaires le ministre de la Justice à eu à départager les voix. D'ailleurs, estil nécessaire pour atürer l’attention du législateur qu’un rouage quelconque fonctionne mal? Fautil attendre qu’une institution ait donné de irop fréquents et trop mauvais résultats pour que l’on désire la modifier? Il suffit qu’elle présente théoriquement des défectuosités, qu’elle soit susceptible de porter atteinte aux droits du citoyen. Or, dans la question qui nous préoccupe, on ne se renferme pas dans le domaine des suppositions, puisque depuis la constitution du Tribunal, les conflits ont été cinq fois tranchés par des représentants du pouvoir exécutif. La moitié est composée de membres du pouvoir judiciaire, inamovibles, parvenus au sommet de la hiérarchie ; l’autre de membres du Conseil d'Etat, administra teurs délibérants, amovibles, dont les fonctions sont essentiellement administratives. Le Conseil d'Etat n’est-il pas le berceau et le refuge des administrateurs actifs? Et à ces deux éléments si dissemblables, vient s’adjoindre, en cas de par-

tage des voix, le ministre de la Justice ; on ne peut vraiment pas dire que le garde des sceaux soit le premier magistrat du pays : on ne s’improvise pas juge ; une longue expérience, des conditions spéciales d'indépendance vous rendent seules capables d'exercer les délicates fonctions comme il convient. D'autre part, on ne se laisse pas guider par les connaissances juridiques pour choisir le ministre de la Justice : on obéit à toute autre préoccupation, sous le régime parlementaire en particulier ; d’ailleurs, la facilité avec laquelle on interchange les portefeuilles ministériels nous en fournit la preuve. Le ministre est le chef de l’administration de son ressort, il en épouse forcément les intérêts : il est membre du Conseil des ministres qui à donné des ordres aux préfets et leur a indiqué la ligne de conduite à tenir; or la plupart des conflits sont élevés sur des questions politiques : nous lisons dans l’ouvrage de M. Arthur, « Séparation des pouvoirs et des fonctions », page 262, que « le ministre de la « Justice est un personnage essentiellement poli- « tique ; dans les affaires qui intéressent la poli- «tique ou tout le jeu de l'administration, sa situa- «tion le met dans une sorte d’impossibilité de se « placer au point de vue du droit pur ». N’a-t-1l pas émis son opinion à l'avance ? Les préfets ne sont-ils pas ses subordonnés ? Peut-être ont-ils

élevé le conflit sur ses ordres? « Il est à craindre, « dit M. Batbie, que le ministre de la Justice « fasse prévaloir les volontés du gouvernement « plutôt que les droits de Justice ».

Si le tribunal des conflits répond affirmativement à l'élévation du conflit par le préfet, quelles seront les conséquences de ce jugement? L’affaire sera jugée par les tribunaux administratifs, composés d’administrateurs actifs ou délibérants, naturellement amovibles ; des matières ordinairement jugées par les tribunaux judiciaires, seront, sous des prétextes juridiques, masquant des utilités pratiques pour l’administration, confiées au Conseil de préfecture ou au Conseil d'Etat. Le particulier sera arraché à ses juges naturels, par la seule décision, en cas de partage de voix, du ministre de la Justice, administrateur actif, soumis aux influences gouvernementales et parlementaires. Une institution qui est susceptible de produire de tels résultats, est-elle exempte de reproches ? La loi du 24 mai 1872 ne soulève-t-elle aucune critique ? M. Briand, garde des sceaux, disait à la Chambre des députés, le 28 février 1908 : «Je considère que le tribunal des conflits est « bien composé et je n’éprouve nul besoin de mo- « difier son organisation ». Quand on se souvient de l’histoire du tribunal des conflits, du parti qu'un gouvernement peut tirer de cette arme re-

doutable, quand on examine l’organisation actuelle qui aboutit à faire du ministre de la Justice l'arbitre suprême, en cas de partage des voix, il est permis de ne pas partager cet optimisme. Il faut cependant avouer que cette situation si défectueuse est heureusement tempérée par la haute valeur, la science juridique des hommes qui ont eu à exercer le droit de présidence que nous critiquons ici; mais il faut prévoir que le choix des ministres de la Justice peut, dans l'avenir, ne pas toujours être aussi bien dicté; il n’est pas suffisant qu’une institution fonctionne bien dans la pratique, grâce au concours impartial des membres qui la composent; il est, en outre, nécessaire qu'elle soit théoriquement bien organisée, pour que son fonctionnement soit assuré d’une façon constamment parfaite.

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Depuis la constitution du 22 Frimaire an VII, le jugement des conflits avait été attribué au Conseil d'Etat : de nombreux abus s'étant produits, principalement sous le gouvernement de Charles X, malgré l'ordonnance de 1828 qui enrayait beaucoup le mauvais fonctionnement de l'institution, aussitôt après la chute du pouvoir royal en 1848, on enleva au Conseil d'Etat la compétence du jugement des conflits. Le premier projet de constitution contenait un article concernant les conflits ainsi rédigé : « Les conflits d’attri- « bution entre l’autorité administrative et l’auto- «rité judiciaire seront réglés par un tribunal

« spécial de membres de la Cour de cassation et « de conseillers d'Etat, désignés tous les 3 ans en «nombre égal par leur corps respectif ». Il n’y eut aucun changement apporté à cet article entre la rédaction du 4% et du 2° projet : il devint l’article 89 de la Constitution de 1848. D'autre part, l’article 64 de la loi organique du Conseil d'Etat du 3-8 mars 1849 s'exprime en ces termes : « Un «règlement d'administration publique détermi- «nera les formes de procéder du tribunal des « conflits, créé par l’article 89 de la Constitution. « Les conseillers d'Etat et les conseillers à la Cour « de cassation qui doivent composer ce tribunal « seront au nombre de quatre pour chacun de ces € 2 COrps ».

La présidence avait été attribuée par la Constitution au ministre de la Justice ; à cette question, Dupin aîné fit la déclaration suivante : « Il faut «un président : on n’a pas voulu subordonner ni «la Cour de cassation au conseil d'Etat, ni le « conseil d'Etat à la Cour de cassation. Il fallait «un lien entre ces deux autorités : nous avons « pris le ministre de la Justice qui représente là « puissance publique dans cette branche du « pouvoir. Le ministre est le chef de la justice, «ayant jusqu’à présent la suprématie sur les deux «ordres, l'ordre administratif et l’ordre judiciaire, « c'est lui qui est le lien naturel qui doit concilier

«entre elles les deux autorités dont sera composé « le tribunal des conflits ».

M. Rouher, ministre de la Justice, déposa, le 3 décembre 1849, un projet de loi sur la présidence du tribunal des conflits et sa suppléance.

M. Thomine Desmazures dit dans son rapport, contenu dans le Moniteur du 30 décembre 1849, page 4215. « Il n’a pu s'élever de difficulté sé- « rieuse que sur la manière de pourvoir au rem- « placement du Ministre investi de la présidence « du Tribunal, dans le cas beaucoup plus fréquent «où la nécessité de ses autres fonctions ne lui « permettra pas d'y occuper la place que la Cons- « titution y a assignée. Le projet propose de laisser « en ce cas au Président de fa République le droit « de choisir dans le sein du conseil le Ministre « chargé de le remplacer. » Pourquoi la constitution avait-elle choisi le ministre de la Justice comme président? C'était « à raison de la nature « de ses attributions et aussi des habitudes anté- «rieures que cette haute dignité suppose dans «celui qui en est investi. » Raison que l’on pouvait peut-être invoquer à juste titre autrefois, mais qui maintenant n’est guère plausible. M. Thomine Desmazures trouve mauvais le système du projet gouvernemental, permettant au Président de la République de choisir parmi les Ministres pour suppléer au ministre

de la Justice le remplaçant qu'il lui plaira : « Attribuer ainsi au pouvoir exécutif le droit de « choisir pour chaque affaire, et peut-être selon le « caractère de chaque affaire, le magistrat chargé « de présider le débat et de diriger la délibéra- «tion serait sortir de toutes les règles établies « dans l’administration de la justice et ouvrir la « porte à de graves abus. Bientôt, en effet, par la «nature même des choses, la présidence se trou- «verait habituellement transférée aux divers « membres du Cabinet, d’après le caractère de leurs attributions. Le genre de leurs connais-

«sances, de leurs habitudes, en ferait une sorte « de nécessité. Et l’on arriverait ainsi à ce résultat «que le personnage le plus influent du tribunal «des conflits, celui dont l’opinion peut parfois «dicter la décision, se trouverait précisément « celui dont les attributions seraient spécialement « mises en question dans le débat. La commission «a été unanime pour repousser une disposition « qui altérait profondément le caractère de cette institution. » Mais à qui confier cette suppléance : la commission proposa de choisir le ministre de l’Instruction publique, justifiant ses préférences en ces termes : « Le ministre de l’Instruction pu- € blique étant à la fois celui des membres du « cabinel dont le département offre le moins de « conflits et aussi comme réunissant au moins en

« général toutes les autres condilions désirables « pour remplir cette haute fonction. » Cette solution fut adoptée par la loi du 4 février 1850.

Artcte 1. — Le tribunal des conflits est présidé par le ministre de la Justice.

Art. 2, — En cas d’empêchement du Ministre, il est remplacé dans la présidence du tribunal des conffils par le Ministre chargé du département de l'Instruction publique.

Le président de l’Assemblée nationale fit remarquer l'importance de cette loi et réclama le silence : l’adoption eut lieu sans observation.

Mais ce système de tribunal mixte ne dura pas longtemps : après le Coup d’Etat, le décret organique du 25 janvier 1852, attribua de nouveau au Conseil d'Etat la compétence pour juger les conflits entre l'autorité administrative et le pouvoir judiciaire. Mais la loi du 24 mai 1872 ayant abandonné le principe de la justice retenue pratiquée sous le second Empire, il devint impossible au Conseil d'Etat, devenu tribunal administratif supérieur,rendant en son nom des arrêtés, de trancher les conflits d’attribution. La création d’un tribunal spécial des conflits était donc nécessaire; l’article 25 de la loi du 24 mai 1872 en règle l’organisation. Dans l’exposé des motifs (1), on critique

(1) Officiel, 19 juin 1871. Annexe 279 et infra. Petit 2

le choix fait par la loi de 1850, du ministre de l'Instruction publique comme remplaçant du ministre de la Justice, car « il peut ne pas avoir «l'habitude des questions juridiques ». Il serait préférable de confier cette présidence au Ministre que le garde des sceaux choisira parmi ceux de ses collègues qui ne seront pas intéressés dans les litiges portés à l’audience dont ils devront diriger les débats. L'article 25 du projet de loi est ainsi conçu. « Les conflits d'attribution entre l'autorité «administralive et l’aulorité judiciaire seront ré- «glés par un tribunal spécial de quatre membres « du Conseil d'Etat et de quatre de la Cour de cas- «salion désignés pour trois ans par leurs corps « respectifs. Ce tribunal sera présidé par le mi- « nistre de la Justice ou, à son défaut, par un autre « Ministre qu’il déléguera ». La commission de l’Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi était composée de MM. : Saint-Marc Girardin (président), de Rémusat (secrétaire), Bat-

bie (rapporteur), Lempérani, Hamelle, Clément, Giraud, le baron de Jouvenel, Kolb-Bernard, Baze, Chasseloup-Laubat, Dufraisne, de Broglie, Grivau, Bethmont. Le rapporteur, M. Batbie, critiqua le projet du gouvernement, car le tribunal des conflits, constitué de cette manière, produira de fréquents changements de jurisprudence : « Il «est probable que sur plus d’une question, les

« conseillers d'Etat se porteront d’un côté et que « les conseillers à la Cour de cassation iront d’un «autre. Ces deux fractions s’annulant, en ces cas, « par leur opposition (il est naturel que sur des « questions de compétence, la divergence soit « fréquente), la voix seule du président fera pen- «cher la balance et la décision ne dépendra que «de Iui ». Or les ministres sont exposés aux accidents de la politique ; on ne les choisit pas à cause de leurs opinions juridiques : par suite de fréquents changements, il en résulterait une incertitude fâcheuse dans la jurisprudence. Les procès que l’on pourrait estimer bons quelques mois auparavant, deviendront subitement mauvais et seront perdus. « Nous avons pensé, dit M. Bathie, « qu'entre les conseillers d'Etat et les conseillers « à la Cour de cassation, il fallait placer un élé- « ment plus stable qu’un personnage politique. La « difficulté de remplacer le ministre de la Justice « nous à confirmés dans notre opinion ». En effet, qui substituer au garde des sceaux ? Le ministre de l’Instruction publique, souvent, sera choisi parmi des hommes de lettres, peu familiers avec les questions de droit ; celui de la Guerre ou de la Marine sont ordinairement peu compétents ; celui de l’intérieur est trop occupé; de fréquents litiges mettent en cause l'administration confiée au ministre des Travaux publics. Les portefeuilles

du Commerce et des Finances sont confiés habituellement à des commerçants, à des banquiers, peu experts dans les questions juridiques. Et après cette élimination, M. Batbie estime que la meilleure solution consisterait à faire élire trois membres par l’Assemblée nationale, au scrutin secret et à la majorité absolue, d’après l’article 25, le président du tribunal des conflits doit être choisi par ses collègues au scrutin secret el à la majorité absolue des voix. Dans la discussion générale qui eut lieu le 19 février 1872, on ne parla pas du tribunal des conflits : on agita presque uniquement l’importante question de la suppression de la juridiction administralive. Le 29 avril, la deuxième délibération cômmencça : ia discussion de l’article 25 eut lieu le 3 mai 1872. M. Gastonde proposait de modifier l’article 25 en ces termes : « Les conflits d'attribution entre l'autorité admi- « mistrative el l'autorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial composé de quatre membres « de la Cour de cassation et de quatre conseillers « d'Etat, désignés tous les trois ans par leurs « corps respectifs. Ce tribunal sera présidé par le «ministre de la Justice ». M. Gastonde critiquait l'introduction de membres élus par l'Assemblée nationale. Choisira-t-elle les plus capables ? ferat-elle abstraction des luttes politiques ? Et il faisait l'éloge de l'institution qui confierait au mi-

nistre de la Justice la présidence du tribunal des conflits, parce qu’il est « le chef de la justice ad- «iministrative et le chef de la justice civile; il est « le trait d'union entre ces deux justices, il estie «membre du gouvernement et, à ce titre, qui « mieux que lui pourrait s'inspirer des nécessités «administratives? D'un autre côté, il est placé à «la tête de la magistrature et plus que personne Qil doit s’opposer à tout empiètement illégitime « sur les attributions judiciaires ». Mais ces deux influences qui se combattent dans l’esprit du ministre de la Justice pourrount-elles rester en parfait équilibre? L’une ne l’emportera-t-elle pas sur l’autre ? N’est-on pas en droit de supposer que le garde des sceaux soit plus fortement imprégné du caractère gouvernemental que du caractère judiciaire. C’est la thèse que M. Lefebvre-Pontalis à développé à la tribune dans la même séance : il commença par définir le conflit, d'une manière peu classique, mais rigoureusement exacte : « Li- «tige entre les droits des particuliers protégés « par la justice ordinaire et les intérêts de l'Etat « protégés par la justice administrative ». Et l'orateur trouverait encore préférable de confier au Conseil d'Etat seul le jugement des conflits plutôt qu’à un tribunal qui, dans le cas grave de partage des voix, est départagé par celle du ministre de la Justice. « Qu'est-ce en réalité que le garde

«des sceaux dans un gouvernement de Cabinet?

« C’est le collègue du ministre de l'Intérieur. Il ne « peut l’oublier, et il ne peut donner tort aux pré- « lets qui ont élevé le conflit. Souvent le conflit a «une portée politique et il est à craindre que le « ministre de la Justice fasse prévaloir les volontés «du gouvernement plutôt que les droits de la « justice ». M. Batbie intervint dans la discussion et repoussa au nom de la commission : l’Assemblée nationale partagea sa manière de voir ; et la proposition de M. Gastonde ne fut pas adoptée : la majorité se rallia au projet de la commission. Mais ce dernier était en contradiction avec celui du gouvernement qui n’admettait pas l’introduction de membres élus par l’Assemblée nationale : des pourparlers s’engagèrent et, après quelques concessions réciproques, M. Batbie rédigea un rapport supplémentaire qu’il lut à la tribune, le 23 mai. Il se ralliait à l’idée de faire présider le tribunal des conflits par le ministre de la Justice, alléguant un motif de solennité tout à fait inattendu ; la présence du garde des sceaux devait « donner le relief qui est inhérent à cette grande « fonction ». L'élément intermédiaire était, non plus élu par l’Assemblée nationale, mais par les membres du tribunal des conflits, qui choisissent un vice-président, au serutin secret, à la majorité absolue. Et l’article 25 proposé

par la commission fut voté sans changement.

Le mode de nomination des conseillers d'Etat faisait du Tribunal des conflits une institution moins mauvaise à cette date qu’elle ne l’est actuellement : les conseillers d'Etat étaient en effet élus par l’Assemblée nationale qui seule pouvait les suspendre pendant plus de deux mois; ils étaient donc aussi indépendants que possible du pouvoir exécutif. Mais la loi du 25 février 1875 rendait au pouvoir exéculif, c’est-à-dire au Président de la République, la nomination des conseillers d'Etat ainsi que leur révocation, après décision prise en Conseil des ministres. Ces’ administrateurs, amovibles, sont-ils des juges, placés dans des conditions telles qu'aucun soupçon de partialité involontaire ne soit permis à leur égard ? Certes non; et à cet élément administratif égal à l'élément judiciaire, vient s'ajouter la voix du garde des sceaux, membre du gouvernement, président du Conseil d'Etat : ce n’est pas d’ailleurs l'élément intermédiaire qui rompt l’équilibre établi entre les conseillers de la cour de Cassation et du Conseil d'Etat ; il est choisi, ainsi que les suppléants, par courtoisie réciproque, parmi le Conseil d'Etat et la Cour de cassation. Le ministre de la Justice, seul, en cas de partage, rend l'arrêté qui établit les compétences respectives ; sa voix fait pencher un des plateaux de la balance.

Cette question de la présidence du tribunal des conflits fut à nouveau agitée, à la Chambre des députés, le 28 février 1908. M. Grousseau avait en effet déposé la proposition suivante : « La Chambre «invite le gouvernement à modifier l’article 25 de « la loi du 24 mai 1872 qui a organisé le tribunal « des conflits ». Et M. Grousseau désirait que l’on enlevât la présidence au ministre de la Justice. Si M. Briand siège demain au tribunal des conflits, dit le distingué juriste, il pourra trouver dans le dossier ses propres observations tendant à la confirmation de l’arrêté de conflits : de telle sorte que M. Briand, ministre de la Justice, serait appelé à trancher, après partage, à lui seul la question suivante : « L'arrêté de conflit qu’il a fait soulever, qu’il a soutenu, doit-il être confirmé par lui?» M. Briand répondit que trois éléments sont heureusement réunis au tribunal des conflits : juridiction civile, administrative et le pouvoir exécutif: « Qui voudriez-vous mettre à la tête du tribunal des conflits ? » Et, sans chercher une solution à cette demande, M. Briand ajouta que le tribunal des conflits était bien composé et qu’il n’y avait nul besoin de le modifier. Nous avons vu les critiques que l’on peut adresser à la Présidence du ministre de la Justice : il n’est pas impossible de modifier la loi de 1872; le problème serait peutêtre délical ; mais toute autre organisation ne se-

rait-elle pas préférable à celle dont nous sommes dotés actuellement? Un membre du pouvoir exéculif, ayant déjà connu l'affaire et s’étant prononcé, offre-t-11l donc des garanties suffisantes d'indépendance et d’impartialité pour les parties en cause ? Pour sauvegarder d’une manière satisfaisante les intérêts des particuliers, il serait nécessaire d'apporter un remède à cette siluation.