DES CONFLITS, EST-IL RÉCUSABLE

‘La récusation est le fait de ne pas vouloir être jugé par tel membre du tribunal: dans l’article 378 du Code de procédure civile, se trouvent indiqués les différents cas de récusation que l’on peut résumer ainsi : 1° le juge est parent des parties ; 2° il a un intérêt dans l'affaire ; 3° il a conseillé, plaidé ou écrit sur le différend. Ces causes de récusation s’appliquent-elles au tribunal des conflits? Trois systèmes sont eu présence. D’après le premier, la récusation est de droit commun pour toutes les juridictions : le tribunal des conflits, par sa constitution, par la nature des litiges à juger doit être assimilé à une juridiction et les parties peuvent exercer le droit de récusation.

Une seconde théorie prétend que les intéressés n'ont pas la qualité de parties en cause et ne sont

pas capables d'exercer une action en récusation. Mais, disent les partisans de ce système, les actes du tribunal des conflits ayant une grande analogie avec les jugements des juridictions, il faut que les juges se trouvent dans les mêmes conditions d’impartialité et de désintéressement. D’après ce système, le garde des sceaux ne s’abstiendrait de siéger que lorsque sa responsabilité personnelle serait engagée : il pourrait juger les litiges, intéressant le gouvernement dont il fait partie.

Une troisième opinion affirme que le tribunal des conflits ne peut être assimilé à une juridiction.

Cette question de savoir sile ministre de la Justice est récusable a été débattue au tribunal des conflits le 30 mai 1850 : Pouvait-on récuser soit un conseiller à la Cour de cassation ayant fait un rapport à la Chambre des requêtes au sujet d’un recours sur lequel la Chambre civile avait rendu un arrêt de cassation proclamant la compétence judiciaire, ce qui avait donné lieu à une nouvelle instance judiciaire, à l'occasion de laquelle le conflit avait été élevé ? — Soit deux conseillers à la Cour de cassation, ayant concouru à l'arrêt rendu sur la compétence par la Chambre civile? Tel était le problème posé? IL était difficile à solutionner, car la loi du # février 1850 exigeait que les décisions du tribunal des conflits soient rendues par

28 CHAPITRE Il

neuf juges, pris également, à l'exception du Ministre, dans les deux corps qui concourent à sa formation : un seul suppléant de chaque corps étant prévu par la loi, comment faire si deux membres de la Cour de cassation par exemple étaient réeusés ? La loi ne prévoyant aucun moyen de sortir de cette impasse, le tribunal des conflits décida que hors les cas extrêmes, les règles ordinaires de la récusation ne lui étaient pas applicables, mais que les membres du tribunal étaient libres de proposer, par scrupule de conscience, leur récusation, dans le cas d'avis donné auparavant sur la question de parenté, d'intérêt. Cette décision prévoit donc seulement la récusation volontaire ; elle n’admet pas la demande de récusation de la part des parties. Si la décision du tribunal des conflits en 1859 s’explique par des motifs d'opportunité, il n’en est plus de même avec le régime de la loi de 1872 : d’après cette loi, le tribunal des conflits ne peut délibérer qu’au nombre de cinq membres présents ; le tribunal se composant de neuf membres et de deux suppléants, on pouvait admettre la récusation sans craindre de ne pas atteindre le quorum exigé : toutefois, une requête en récusation ayant élé adressée contre le garde des sceaux, elle fut repoussée par une décision du 4 novembre 1880 (Dalloz, 1880, 3, 121). A la suite des décrets de 1880 sur les congrégations

religieuses, le préfet du Nord avait pris un arrêté ordonnant l’expulsion de la congrégation de Jésus : celte congrégation prétendait que cet acte élait entaché d’excès de pouvoir et n’était autorisé par aucune loi. Le tribunal des conflits décida que le préfet, ainsi que le commissaire de police, agissaient comme délégués du pouvoir exécutif : et que seule l’aulorité administrative devait annuler - l'arrêté s’il était entaché d’excès de pouvoir. A propos de cette affaire ainsi résumée succinctement, les parties soulevèrent la question de la récusation du ministre de la Justice, présidant le tribunal des conflits, sans qu'il y ait eu pariage des voix.

Deux points d'interrogation se posent: 1° les membres du tribunal des conflits présumés avoir soit une opinion préconçue, soit un intérêt quelconque dans l'affaire, doivent-ils prendre part à la délibération ? 2° Par qui et daus quelles formes la question peut-elle être soulevée et tranchée ?

Il semble être une question de simple bon sens que le juge doive présenter toutes conditions requises d’impartialité ; il serait done bon qu'il n’ait aucun intérêt au procès, ni qu'il ait émis son opinion avant de délibérer; on pourrait penser que ces principes élémentaires s'appliquent à toute personne appelée à trancher un différend : Pourquoi le tribunal des conflits ferait-il excep-

tion ? Sa dénomination même n’indique-t-elle pas que ce corps spécial constitue une juridiction assimilable aux autres? Ne trouvera-t-on pas étrange que pour l'instruction des affaires, les mesures protectrices des droits privés(publicité des audiences, mémoires, écrits,observations orales) soient observées et que les règles essentielles de la récusation soient oubliées ? On objecte qu’il n’y a pas de parlies en cause : ainsi en décida le tribunal des conflits. Cependant ne doit-on pas reconnaître que les particuliers ont intérêt à voir leur contestalion jugée par les Tribunaux ordinaires; le souci de faire respecter le droit pur peut certes pousser le gouvernement à faire élever le conflit par l'intermédiaire des préfets, mais on suppose que l'administration est naturellement portée à préférer comparaître devant des juges administratifs amovibles que devant les juridictions de droit commun; si elle n'avait réellement aucun intérêt, pourquoi mettrait-elle tant d’opiniâtreté à refuser la compétence judiciaire? Dans les procès ordinaires entre l'Etat et les particuliers, on ne conteste pas qu’il y ait deux parties en cause. Qu’y a-t-il donc de changé ? Ce sont deux parties qui désirent savoir quelle juridiction est compétente pour trancher leur litige ; c'est un tribunal mixte, où ne règne pas l'esprit de corps, qui est chargé de donner la solution ; mais au cas où les deux éléments s’anni-

hilent, au ministre de la Justice est confié le soin de départager les voix. En admettant la scrupuleuse impartialité et la complète indépendance des tribunaux administratifs, il serait possible de dire qu'il importe peu aux parties d’être jugé par l’une ou l’autre juridiction ; mais parfois le conflit est élevé pour faire décider que l'acte administratif incriminé est un acte de gouvernement, c’est-àdire discrélionnaire, entre lequel il n'existe aucun recours à exercer ; c'élait le cas pour l'affaire de la congrégation de Jésus, et, malgré l’imperfection des tribunaux administratifs, il est préférable d’être renvoyé devant une juridiction quelle qu’elle soit, plutôt que d’être soumis à l'arbitraire administralif. L'auteur de la note contenue dans le recueil de jurisprudence Dalloz émet l’opinion qu’on ne peut tirer une cause de récusation du seul fait que l'issue du litige intéresserait le gouvernement et il assimile le cas de la présidence du ministre de la Justice à celui du préfet qui préside le conseil de préfecture. Est-ce dans l'institution des conseils de préfecture qu’il faut chercher le type d’une juridiction modèle? et je pense que les défauts d’une institution n’excusent pas les critiques que soulève une autre organisation ; d’ailleurs, les conséquences de ces imperfections n’ont pas les mêmes conséquences, les arrêts du tribunal des conflits étant en dernier ressort, les décisions du

Conseil de préfecture étant toujours susceptibles d'appel.

Dans quelle forme pourrait-on exercer l’action en récusation du Ministre : etqui seraitcompétent pour le faire? Devant le Conseil d'Etat, ce sont les récusations volontaires qui sont habituelles ; mais le Code de procédure prévoit le cas où il y aura à décider si le juge doit être récusé, la question ayant élé soulevée par les parties ; or, le tribunal des conflits a décidé qu’il n’y avait pas d'intérêts, pas de parties en cause; par conséquent, impossibilité de déposer des conclusions. On arrive ainsi à cette conclusion que si le ministre ne se retire pas volontairement, nul ne peut l’y contraindre. Si le tribunal des conflits ne peut pas appliquer à la lettre les articles 378 du Code de procédure, il pourrait s'inspirer de l’esprit général qui se dégage de ces articles : Le 1° février 1873, dans une décision, le tribunal des contlits décidait qu'il n’était pas lié par les termes de l’arrêté de conflit ; si des objections sont élevées contre la régularité de la procédure dans quelque forme que ce soit, le tribunal apprécie. Ces principes étant posés, une grande liberté étant donnée au tribunal des conflits, ne pourrait-il pas examiner à tous les points de vue les questions soumises à son jugement? Pourquoi ne pas permeltre aux parties de contester la régularité de la constitution du tri-

bunal? Pourquoi, en celte matière, ne pas accorder un pouvoir d’interprétalion aussi élendu que dans les autres ? on n'arriverait pas ainsi à un résultat entachant ses décisions d’un soupçon qui nuit à leur autorité.

Dans l'affaire concernant la congrégation de Jésus, le ministre de la Justice était intéressé, affirmaient les avocats de la congrégation : 4° le rapport qui a précédé et provoqué les décrets dont l’exécution est actuellement critiquée est signé par le ministre de l'Intérieur et celui de la Justice ; 2° les décrets signés par les mêmes hauts fonctionnaires auxquels l'exécution est confiée. Faut-il parler aussi du discours prononcé par le garde des sceaux ? Tout ceci semble en contradiction avec les sages articles du Code concernant la récusation.

De leur côté, les avocats du préfet du Nord faisaient également un rapprochement entre la situation du ministre de la Justice, président du tribunal des conflits, et le préfet, dirigeant les délibérations du Conseil de préfecture ; ils affirmaient que la présidence du garde des sceaux est de l’essence même du tribunal des conflits ; cette haute fonction, s’il en est ainsi, pourquoi le Ministre ne l’exerce-t-il pas toujours? pourquoi avoir prévu un vice-président? Si le garde des sceaux a exprimé son opinion, disaient encore

Petit 3

les mêmes avocats, il n’a point traité la question même soumise à ce tribunal. Ce sont là des subtilités, c'est véritablement jongler avec les mots : le Ministre a son opinion faite à l’avance ; on la devine aisément, car il est à supposer qu'il n’a pas pris une première détermination, à la légère, sans réflexion. Ÿ aura-t-il vraiment débat? Les autres juges ont leur siège fait, ayant primitivement donné leur avis ; ce qu’il importe de connaître, c’est l'opinion du garde des sceaux : il est à craindre qu’elle ne soit assez facile à prévoir. Malgré tous les motifs exposés par les avocats de la congrégation de Jésus, le tribunal des conflits confirma l'arrêté de conflit pris par le préfet. « Considérant, dit la décision, que le tribunal des « conflits, consiüitué pour assurer l’application du « principe de la séparation des pouvoirs adminis- «tratif et judiciaire, n’est appelé à trancher au- « cune contestation d'intérêt privé, que le débat « porté devant lui par le préfet s’agite uniquement entre l’autorité judiciaire et l’autorité adminis- « trative ; qu’il suit de là que les parties engagées « dans l'instance qui donne lieu à l'arrêt de conflit « ne figurent ni comme demanderesses ni comme « défenderesses devant le tribunal chargé de la « juger ; que si les parties peuvent produire des « mémoires et des observations orales, elles ne € Sont pas recevables à prendre aucune conclu-

« sion, que, dès lors, elles ne sauraient être ad- « mises à proposer une récusation par application « des articles 378 du Code de procédure civile ». Ainsi, il est impossibfe de récuser le garde des sceaux qui ne s’abstiendra de juger que si sa responsabilité personnelle est engagée : et même dans ce cas, la récusation est volontaire, les parlies étant incapables de la demander ; le garde des sceaux apprécie en lui-même s’il doit s’abstenir d'assister à la délibération ; cet esprit de sacrifice, le miuistre de la Justice peut ne pas le posséder. En conséquence, en adoptant la théorie développée par l'arrêt du # novembre 1880, la présence du ministre de la Justice au tribunal des conflits est inévitable, alors que, si l’on n’écoutait pas les principes généraux du droit, une demande en récusation devrait être normalement acceptée.

Dans les deux chapitres précédents, nous avons exposé l’organisation de la présidence du tribunal des conflits et l'impossibilité pour les parties de récuser le ministre de la Justice ; à moins de récusalion volontaire, en cas de parlage de voix entre les membres du tribunal des conflits, ce sera obligatoirement le garde des sceaux qui tranchera la question ; et sa voix seule déterminera la compétence des tribunaux judiciaires ou administratifs. Dans le présent chapitre, nous analyserons les litiges où cette hypothèse s'est réalisée ; el nous essaierons de montrer l'importance des décisions prises, ainsi que les répercussions qu’elles ont eues dans le droit public.

Dans cinq affaires, le ministre de la Justice eut l’occasion de départager les voix :

Affaire Blanco, contre préfet de Gironde, 8 février 1843 (M. Dufaure).

Frères des écoles chrétiennes contre la ville de Brignoles, 14 janvier 1880 (M. Cazot).

Frères des écoles chrétiennes contre la ville d'Alais, 14 janvier 1880 (M. Cazot).

Affaire Brunet et Bel contre le préfet de l'Aveyron, 29 février 1908 (M. Briand).

Affaire Feutry, contre préfet de Seine-et-Oise, 29 février 1908 (M. Briand).

Nous examinerons ces affaires dans l’ordre chronologique ; mais, certaines d’entre elles présentant quelque similitude, nous les grouperons, afin d’étudier des questions connexes. Les affaires Blanco et Feutry mettent en cause la question de la responsabilité de l'Etat et des départements ; les trois autres résolvent le problème suivant : le juge en référé peut-il maintenir et réintégrer en possession un individu se prévalant d’un acte civil pour occuper l’immeuble ?

Affaire Blanco (1).

Le 1* février 4873, les membres du tribunal des conflits n’ayant pu prendre une décision sur l'espèce qui leur était soumise, le ministre de la Justice, M. Dufaure, présida la séance ultérieure, le

(1) Dalloz, 1880, 3, 121.

38 CHAPITRE Ill

8 février. L'affaire Blanco avait nécessité celte double séance. |

Voici les faits : une fillette de cinq ans fut renversée et grièvement blessée par un wagonnet chargé de tabac et poussé par quatre ouvriers. L'accident eut lieu sur la rue qui séparait le magasin du hangar de cet établissement. Le père de la victime, s'appuyant sur les articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil, intenta une action en dommages-intérêts aux ouvriers el à l'Etat civilement responsable. Le préfet de la Gironde présenta un déclinatoire d'incompétence devant le tribunal judiciaire qui le repoussa. Le conflit fut élevé.

Quel était l’état de jurisprudence au moment où cette affaire s’est présentée devant le tribunal des conflits, jurisprudence établie par le tribunal des conflits, en dernier ressort, puisqu'il fixe la compétence respective de l’autorité judiciaire ou administralive.

La Cour de cassation, en 1873, reconnaissait, avec le Conseil d'Etat, que l’autorité judiciaire ne pouvait faire un examen, une critique des règlements administratifs, des instructions données par l'administration à ses agents. L’aulorité judiciaire se reconnaissait incompétente pour connaître des actions intentées afin d'obtenir réparation des dommages résultant de l'exécution des mesures administralives. Mais s'agit-il de savoir quelle au-

torité est compétente pour trancher les actions en dommages-intérêts, fondées sur les fautes ou négligences des agents de l'Etat, alors l'accord ne subsiste plus, et le dissentiment entre la Cour de cassation et le Conseil d'Etat est nettement marqué. La question s’était, à la vérité, déjà posée devant le tribunal des conflits en 1850 et 1851. Il s’agissail de plaintes déposées contre les agents des postes et lélégraphes ; mais, dans ces affaires, le tribunal déclara la juridiction administrative compétente, car, dans l'espèce, il était nécessaire d'examiner, d'apprécier les règlements concernant ce service public (Manoury, 20 mai 1450, — Letellier, 17 juillet 1850, — Cailliau, 7 avril 1851) de même (P.-L.-M. contre Etat, 25 janvier 1873). Mais, dans le cas actuel, il ne s’agit pas d'interpréter des actes administratifs : nous sommes en présence d’un quasi-délit, commis, dans leurs fonctions, par des personnes au service de l'Etat qui est civilement responsable.

La thèse de la Cour de cassation repose sur celte idée que les articles 1382 et suivants posent les principes généraux de la responsabilité. Si l'Etat faisait exception à cette règle, n’aurait-on pas jugé bon de l’indiquer dans ces mêmes articles ? L'opinion soutenue par la Cour de cassation a surtout été affirmée par un arrêt de la Chambre civile du 19 décembre 1854 : « Les tri-

bunaux civils sont compétents pour statuer sur toutes les réparations de dommages causés par le fait d'autrui, par sa négligence, par son imprudence et par l’inobservation de règlements ; cette compétence est générale et elle ne saurait être modifiée parce que les faits de négligence ou d’imprudence constitueraient en même temps des infractions, de la part des administrations publiques, aux règlements de ces administrations. A l’égard de ces employés, l’action exercée contre eux a son principe dans le droit commun et doit être jugée par les principes de ce droit. Si cette action, par sa nature, réagit contre l'administration elle-même, et peut amener des condamnations envers elle comme responsable du fait de ces agents, cette responsabilité n’est aussi que la conséquence du droit commun : les administrations publiques, comme représentant l'Etat, ne sont pas à l'abri des poursuites Judiciaires qui ont pour objet de faire établir et déclarer cette responsabilité et de faire reconnaître les conséquences légales qui en découlent ».

Le Conseil d'Etat, au contraire, prétendait que

la juridiction administrative était compétente, se basant sur le principe de la séparation des pouvoirs et sur les lois qui donnent à l'autorité administrative seule le droit de déclarer l'Etat débi-

teur. Ce dernier argument, M. David, commissaire du gouvernement, n’en fait pas état, car les lois visées se rapportent surtout aux créances arriérées ; d’autre part, elles emploient des termes trop généraux qui visent aussi bien les créances de l'Etat puissance publique que de l'Etat personne civile. Le Conseil d'Etat a développé sa théorie dans l’arrêt Rotschild du 6 décembre 1855.

Telle était l’opinion de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat en 1873 : ce tribunal des conflits était chargé de trancher, par sa décision, celte divergence de vue; et la solution donnée fixerait la jurisprudence définitivement.

Il était reconnu que les actes d'autorité émanant du souverain n’entraînent aucune responsabilité ; toutelois, PEtat n’était-il pas responsable dans le cas où aucun règlement administratif n’était à examiner. M. David reconnaît que l'espèce en question pourrait faire pencher la balance en faveur de la compétence judiciaire ; mais, affirme-til, l'Etat dans cette gestion d'industrie monopolisée qui est un service public agit comme puissance publique : il suffit que les faits reprochés se rapportent directement à un service administratif pour que la compétence soit de la juridiction administrative. Et quels sont donc les principaux arguments employés par le commissaire du gouvernement pour arriver à une pareille conclu-

sion ? D’après les conclusions de M. David, la base lu principe de la séparation des pouvoirs consislerait en cet axiome : « Les tribunaux judiciaires ne doivent troubler, de quelque manière que ce soit, les operations des ccrps administratifs ». Estce donc empêcher le fonctionnement de l’administration que de lui appliquer un principe reconnu de justice et de moralité « réparation des dommages causés ». Pourquoi l'administration auraitelle le privilège de violer les lois, et nul ue croira aisément qu’il soit nécessaire, pour que l’administration joue son rôle normal, que ses fautes soient impunies ou qu'elles soient soumises à la compétence de tribunaux spéciaux ? On ne saurait assimiler l'Etat à un commettant ordinaire, car 1l ne peut pas choisir avec autant de facilité les agents qui exécuteront le service public, ni exercer sur eux une surveillance assez active : cet argument est-il valable ? Certaines personnes morales privées, ou même de simples particuliers, n’ont pas une surveillance plus efficace sur leurs préposés ; de grands établissements industriels, comme le Creusot, comptant vingt-deux mille ouvriers ; des entrepreneurs qui ont des chantiers de construction situés très loin les uns des autres, ne sont-ils pas dans une situation plus difficile que l'Etat gérant une fabrique de tabac ? Ef, cependant, ne sont-ils pas responsables? D'autre part, prétend-

on, le service de l’Etat n’est pas volontaire, mais obligatoire ; l'argument, dans les circonslances actuelles, n’a pas grand poids; il n'y a guère que l'Etat français qui ait éprouvé l’impérieuse nécessité de fabriquer le tabac livré au publie, et je ne crois pas que l’on puisse invoquer ni la bonne qualité, ni le prix exceptionnellement modique pour justifier l'obligation pour l’Etat de vendre ses produits aux contribuables.

Certains auteurs invoquent les répercussions désastreuses que la responsabilité de l'Etat, si elle était identique à celle des particuliers, ferait courir au Trésor ? Mais n’importe-t-il pas, avant toute chose, que le principe de justice soit sauvegardé et que l'Etat ne puisse pas se soustraire à la juridiction commune : les dommages causés par la gestion des services publics seraient-ils donc si considérables qu'ils créeraient un déficit budgétaire appréciable ? On ose espérer qu'il n’en est rien. Et quand cela serait, il serait préférable que tout individu lésé par l'Etat, dans le fonctionnement d'un service public, puisse faire valoir son action en justice et qu’il ne subisse pas un dommage sans recevoir la compensation à laquelle le bon sens lui donne droit.

Le Tribunal des conflits écouta la voix du com missaire du gouvernement, et rendit l’arrêt suivant qui fait jurisprudence dans la matière, re-

produisant la thèse soutenue autrefois par le Conseil d'Etat dans l’arrêt Rotschild :

« « « LCA « « « « « « « « « « « « « « «

« Considérant que l’action intentée par le sieur Blanco contre le préfet du département de la Gironde représentant l'Etat a pour objet de faire déclarer l'Etat civilement responsable, par application des articles 1382-1383-1384 du Code civil, du dommage résultant de la blessure que sa fille aurait éprouvée par le fait d'ouvriers employés par l’administration des tabacs. Considérant que la responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public ne peut être reçue par les principes qui sont établis par le Code civil pour les rapports de particulier à particulier. Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue, qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat et les droits privés. Que, dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité administrative est seule compétente pour en connaître. »

Cet arrêt Blanco mit fin, comme nous l’avons

vu, au désaccord qui existait entre la Cour de cassation et le Conseil d'Etat et, depuis cette date, il a été désormais admis que l'Etat ne saurait être assimilé à un particulier et que les tribunaux ju-

diciaires n'étaient pas compétents. On arrive à celle conséquence bizarre que l'Etat, personne privée, est responsable devant les juridictions ordinaires des dommages causés et qu’il ne l’est pas dans la gestion des services publics ; ainsi, quand un dommage sera causé à un particulier dans l'exploitation par l'Etat d’une forêt lui appartenant, ce seront les tribunaux judiciaires qui seront compétents ; mais ce seront les tribunaux administratifs, si l'Etat lèse un particulier dans la gestion d’une fabrique d'allumettes ou de tabac ; on aperçoit difficilement la raison d’une telle différence.

Puisque l'Etat se soustrait à la compétence ordinaire, que substitue-t-on au principe de justice, reconnu par les articles en question du Code eivil ? Ce que l’on a voulu, c’est faire échapper au jugement des tribunaux une masse considérable de litiges qui causeraient peut-être à l’administration des désagréments ; à des tribunaux inamovibles, indépendants, on a préféré les tribunaux administratifs parce que (d’après les propres expressions du commissaire du gouvernement) « ils « sont mieux situés pour interpréter les lois et les « règlements, pour connaître les besoins, les né- « cessités de chaque service, pour établir enfin «entre les intérêts essentiels de l'Etat et les droits « privés une conciliation qui est le caractère do-

« minant de sa mission.» Aux principes clairs, inflexibles, etunanimement approuvés du Code civil, on substitue une idée vague et élastique d'équité, appliquée par l'autorité administrative qui tiendra compte avant tout des nécessités du service. N'est-ce pas consacrer l'irresponsabilité générale de l'Etat, jugé par un tribunal «spécial ? N'est-ce pas reconnaître le droit de léser les particuliers sans avoir l'obligation de réparer le dommage causé ? Et cet arrêt qui entraîne de telles conséquences est l’œuvre du ministre de la Justice, membre du gouvernement, directeur général de l'administration.

Une semblable jurisprudence, appliquée à l'Etat, s’étendrait-elle aux départements, aux communes et aux colonies ? Il semble que lassimilation soit aisée, les actes, accomplis par les fonctionnaires départementaux, communaux ou coloniaux, sont des actes administratifs, présentant le même caractère que ceux accomplis par ceux de l'Etat. Les départements, communes ou colonies ne sont que des démembrements de l'Etat, ce dernier leur confie souvent la gestion des services qui normalement devraient lui revenir ; et il se décharge sur eux d’un service qui lui incomberait. La responsabilité sera-t-elle diftérente ? Sur cette question, l'arrêt du Tribunal des conflits du 29 février 1908 est venu trancher le

désaccord qui existait entre la Cour de cassation et le Conseil d'Etat. Il est intéressant d'étudier l’état de la question au moment où le garde des sceaux fut appelé à départager les membres du tribunal des conflits, dans l'affaire Feutry. Voici les faits succinctement résumés : Le sieur Baudry, aliéné, inlerné dans l'asile de Clermont (Oise), s'évadait de l'asile, la nuit, après avoir enlevé la serrure de la porte avec une pièce de monnaie lui servant de tourne-vis. Deux jours après, il incendiait deux meules de blé et de seigle appartenant au sieur Feutry. Ce dernier actionna le département de Seine-et-Oise devant le tribunal civil de Clermont comme responsable en vertu des articles 1382 et suivants du Code civil : il demandait 3.000 francs de dommages-intérêts, se basant sur la mauvaise organisation du service, le défaut de surveillance. Le département condamné à 2.310 francs de dommages-intérêts fit appel du jugement, le 19 novembre 1907, mais le préfet présenta à la Cour un déclinatoire d’incompétence qui le rejeta. Le conflit fut élevé; telle est l’affaire qui se présenta devant le tribunal des conflits.

La question était de savoir si le département est responsable du mauvais fonctionnement des services publics qui lui sont confiés (aucune faute personnelle n'étant alléguée contre un fonction-

naire), et quelle juridiction élait compétente ? Le Conseil d'Etat disait que l'autorité administrative seule pouvait juger; la Cour de cassation, après des variations de jurisprudence très intéressantes, prétendait que les tribunaux judiciaires ne sauraient être incompétents.

La responsabilité des départements, étant intimement liée à la responsabilité des communes, on ne peut étudier l’une sans l’autre. Jusqu'en 1879, le Conseil d'Etat, la Cour de cassation et le tribunal des conflits étaient complètement d’accord : Le Conseil d'Etat, dans ses arrêts du 8 mars 1855, du 22 décembre 1876 (Laurent), du 7 avril 1869 (Panaga), du 23 novembre 1877 (Cézard) affirmaient la compétence des tribunaux ordinaires : de même le tribunal des conflits (Veuve Desmolles, 7 mars 1874). La Cour de cassation, qui, avant l’arrêt Blanco, prétendait que les tribunaux judiciaires étaient compétents pour statuer sur la responsabilité de l'Etat, maintenait a fortiori son opinion à propos des départements et des communes. Ainsi, qu'il y ait faute personnelle, ou faute administrative, que le dommage résulte du fonctionnement d’un service local, la compétence était judiciaire, sauf en ce qui concerne les travaux publics. Un arrêt du tribunal des conflits provoqua la rupture de ce parfait accord : le 21 décembre 4879, le tribunal des conflits, dans

CAS OU LE MINISTRE A DÉPARTAGÉ LES voix 49

l'affaire Guidet, décida que les relations des employés locaux avec les départements et les communes élaient identiques à celles qui existent entre l'Etat et ses fonctionnaires. La Cour de cassation adopta aussitôt cette manière de voir (T juillet 1880. De Bovis, Teissier, et autres) (1). Le Conseil d'Etat se rangea également à cette opinion (Cadotl, 12 janvier 1883). Puisque les liens qui unissaient les fonctionnaires locaux aux départements et aux communes, étaient jugés être de même nature que ceux existant entre l'Etat et ses fonctionnaires, le Conseil d'Etat en déduisit, par un grand nombre d’arrêts, que la responsabilité était identique. Depuis l'arrêt Blanco, en effet, on ne se basail plus pour affirmer la compétence administrative au sujet des actions en responsabilité contre l'Etat que sur le principe de la séparation des pouvoirs. Le Conseil d’Etat, d'autre part, s'étant constitué juge de droit commun pour tout le contentieux administratif (Cadot, 13 décembre 1889), rien ne l’empêchait de se déclarer compétent pour juger les actions en responsabilité intentées contre les départements ou les communes (Cazeaux, 13 janvier 1893; — Maucci, 21 décembre 1900 ; — Grossau, 31 janvier 1902 ; — Teyssonnier el Jantet, 7 juin 1907). Ces

(1) Dalloz, 1880, 1, 362.

. Petit 4

décisions visent des dommages imputables à des actes de police de maire, de représentants directs de la commune : dans une récente affaire (Docteur Peytel, 6 décembre 1907), le Conseil d'Etat jugea que la faute administrative d’un agent local, le mauvais fonctionnement du service entraînait la compétence administrative. Cependant, le tribunal des conflits, dont un arrêt causa cette évolution de jurisprudence, refusait de reconnaître que les règles de la responsabilité de l’Etat étaient applicables aux départements et aux communes (Méjanel, 25 février 1888; — Guidez, 21 novembre 1896); toutefois, par deux décisions (Baltardive contre Cadeot, 16 novembre 1901 ; — Soufflet, 24 décembre 1904), le tribunal des conflits décida que les articles du Code civil n'étaient pas applicables aux départements et aux communes. Quant à la Cour de cassation, sa jurisprudence subit de multiples variations : après avoir admis, en 1880, dans un arrêt précité, que les relations entre les fonctionnaires locaux et les départements ou les communes n'étaient pas celles de préposé à commettant réglées par les articles 1382-1383-1884 du Code civil, elle refusait de reconnaître la compétence des tribunaux administratifs en ce qui concerne la responsabilité des départements ou des communes (ville de Marseille, 16 mars 1881 ; — ville de Marseille, 3 novembre 1884; — ville de

Mâcon, 16 avril 1894; — Bourgoin, 10 juin 1894). Mais le 26 janvier 1904, la Cour de cassation, dans l'arrêt Vauriot (1), admit la distinction entre la faute personnelle et la faute administrative : c'était adhérer à la jurisprudence du tribunal des conflits et du Conseil d'Etat ; et, par cette décision, la Cour suprême, abandonnant sa théorie précédente, ne contestait plus que les articles du Code civil ne s'appliquent pour la responsabilité départementale et communale. C'était abandonner le terrain civil au profit du contentieux administratif; mais la Cour de cassation fit une restriction, car dans un arrêt du à avril 1905, elle distingua les actes de gestion et les actes de puissance publique. Peut-être la Cour de cassation appréciat-elle que cette distinction, sur laquelle peu d’auteurs s'accordent, était trop difficile à établir, trop subtile à déterminer exactement, malgré le critérium adopté par M. Laferrière dans ses conclusions de l'affaire Laumonnier-Carriol, d’après lesquelles la faute personnelle révèlerait l’homme avec ses faiblesses et ses passions. La Cour suprême, le 2 mai 1906, dans l’affaire Turion contre la ville de Nîmes, revint à son ancienne théorie : « Attendu, en droit, dit l'arrêt, que les termes de « l’article 1384 sont généraux et qu'il n’y est pas

(1) Sirey, 1904, 1, 219.

« dérogé par les dispositions de lois relatives à « l’organisation de la police telle qu’elle résulte « des articles 91, 97, 2° et 3° p. et 103 de la loi du « avril 1884, que, d'autre part, les règles rela- « tives à l’organisation civile de l'Etat ne sont pas « applicables à celles de la commune.» Aussi, après avoir cru un instant que la Cour de cassation laissait fléchir sa jurisprudence passée, abandonnait ses anciens principes après les décisions du tribunal des conflits, le désaccord renaît aussi aigu qu'auparavant. Et à la veille de l’affaire dont nous nous occupons actuellement, les angles ne se sont pas arrondis : l’arrêt de 1906 les a, au contraire, aiguisés.

Le garde des sceaux, par suite du partage des voix, au sein du tribunal, fut appelé à siéger, et le 29 février 1908, l’arrêté de conflit, pris par le préfet, fut confirmé.

« Considérant que cette assignation ne vise «aucune faute personnelle à un agent de l’admi- « nistration et se détachant de sa fonclion ; qu’elle «incrimine l’organisation et le fonctionnement « d’un service à la charge du département et d’in- «térêt public; que l'appréciation des fautes qui «auraient pu se produire dans l'exécution de ce «service n'appartient pas à l’autorité judiciaire ; « que c'est donc à bon droit que le préfet de l'Oise «a revendiqué pour l'autorité administrative la

« connaissance de la demande formée par le sieur « Feutry contre le département de l'Oise. »

C'est donc ici la consécration de la jurisprudence administrative, après que la Cour de cassation, l’ayant dangereusement acceptée, l’eût rejetée, et futrevenue àsa théorie primitive. Désormais, s'il y a faute administrative, mauvais fonctionnement du service, compétence administrative. S'il y a faute personnelle compétence judiciaire. Or, qui déterminera s’il y a faute personnelle ou administrative? Le tribunal des conflits qui, en définitive, institue un tribunal où domine l’élément administratif.

Cette extension de la juridiction administrative est dangereuse pour le particulier qui est soustrait à ses juges naturels. Elle présente un danger d'autant plus grand qu'il règne actuellement dans notre législation un esprit socialisant. Les services de l'Etat augmentent ainsi que ceux confiés aux soins du département. La jurisprudence, ferme et soutenue, du Conseil d'Etat nous préserve heureusement du socialisme municipal : une loi sera peut-être assez audacieuse pour accorder, aux communes, les droits que le Conseil d'Etat leur refuse ; on peut donc supposer qu'un grand nombre de services (prévus par la loi italienne de 1903) actuellement entre les mains des particuliers, seront peut-être un jour gérés par les

communes et constitués comme services publics (boulangerie, boucherie, pharmacie, bains, lavoirs) ; la compétence des tribunaux judiciaires sera de plus en plus restreinte; toutes les actions intentées contre les communes, du fait deces services, seront de la compétence de l’autorité administralive : on pourra dire que la juridiction administrative séra la juridiction ordinaire et que les tribunaux actuels de droit commun constitueront des tribunaux d'exception. Ces conséquences que nous espérons devoir être très lointaines, lèseraient gravement les droits des particuliers qui n'auraient plus ainsi qu'un recours administratif pour les dommages causés par les services publics. Cette jurisprudence est le résultat de deux arrêtés : Blanco pour la responsabilité de l'Etat, Feutry pour les départements et pour les communes et les autres démembrements de la puissance publique par extension légitime : et ces deux arrêts, c'est la voix seule du garde des sceaux qui les a rendus. Cela ne suffit-il pas pour qu'il soit léeitime de dire que le ministre de la Justice, à son insu certainement, est un administrateur qui juge ; que la composition du tribunal est ainsi faussée, puisque dans les cas importants, l’élément administratif représenté par les membres du Conseil d'Etat et le garde des sceaux est en majorité. Nous avons maintenant à nous occuper de trois

affaires qui présentent des caractères de similitude et qui ont été jugées par le tribunal des conflits, dans le même sens, après que le garde des sceaux fut venu départager les voix. Ce sont deux affaires intentées par les Frères des écoles chrétiennes contre les villes de Brignoles et d'Alais (14 janvier 1880) et l'affaire Brunet el Bel contre le préfet de l'Aveyron (29 février 1908).

Ces 3 affaires agitent la même question : la demande en référé, afin d’être maintenu en possession d’un bien mis sous séquestre par le préfet, a-t-elle pour but d'entraver l’action administrative. Les trois arrêts ont donné la même solution : il n'appartient pas au juge des référés, avant tout jugement sur le fond, de connaître d’uue demande qui a pour but de faire obstacle à l'exercice des pouvoirs du préfet. Examinons les faits des deux premières espèces :

1° Frères des Ecoles chrétiennes contre la ville de Brignoles.

M. Riquier avait fait à la ville de Brignoles une donation en 1845, soumise à cette condition que l'immeuble donné serait perpétuellement affecté à l'établissement d’une école gratuite de garçons dirigés par les Frères des Ecoles chrétiennes. La destination de cetimmeuble ne pourra être changée par la ville de Brignoles. Uu arrêté préfectoral, ayant remplacé ces congréganistes par des insti-

tuteurs laïques, les Frères demandèrent en référé à occuper provisoirement l'immeuble jusqu’à ce qu’il soit statué sur l’action intentée par les donataires.

2° Frères des Ecoles chrétiennes contre ville d’Alais et le préfet du Gard.

En 1821, M. Taisson, prêtre, avait fait don, à la ville d’Alais, d’un terrain pour y construire un bâtiment destiné aux Frères des Ecoles chrétiennes, à concurrence d’une somme de 12.000 francs, dont M. Taisson payait 7.000 francs. Trois conditions étaient posées : 1° verser aux entrepreneurs 5.000 francs sur le reste du presbytère; 2° affecter le surplus à l'établissement des frères; 3° assurer un somme annuelle de 1.000 francs pour le traitement des frères. Un arrêté préfectoral remplaça également les frères par des laïques ; et ceux-là demanderaient en référé à être réintégrés dans l'immeuble, jusqu’à ce que les tribunaux judiciaires aient jugé au fond l’action engagée devant eux.

M. Gomel, rapporteur de la première affaire et M. Cazalès, rapporteur de la deuxième, rédigèrent des conclusions opposées : M. Gomel proposait de ne pas confirmer l'arrêté de conflit. Mais avant d'aborder l’étude et la discussion des conclusions savantes auxquelles elles ont donné lieu, il est nécessaire de poser 3 principes, que le tribunal

des conflits avait neltement établis par quatre arrêts (28 décembre 1872, 11 janvier 1879, 27 décembre 1579, Demorgny, Legoff, Tanit et Moulard contre les maires de Montereau, Lambezella, Blois, Prémery).. À

1° L'arrêté préfectoral qui nomme un instituteur est un acte d'administration qui ne peut èêlre déféré qu’au Ministre, par la voie hiérarchique, ou au Conseil d'Etat, juge de l’excès de pouvoir.

2° L'autorité judiciaire ne peut apprécier la régularité de l’acte, ni en entraver l'exécution.

3° Des mesures utiles peuvent être prises par le préfet pour que l’école soit affectée au service de l’enseignement primaire.

M. Gomel commence par dire que l'affaire présente comporte une solution tout à fait différente de celles données dans les autres affaires où il s’agissait d’instituteurs congréganisies également; mais ceux-ci privés de leur emploi, invoquaient des conventions passées avec les villes ; or, ces conventions constituaient pour les congréganistes une situation privilégiée, contraire à celle prévue par la loi qui ne les déclare plus inamovibles, mais les met sous la dépendance plus étroite du pouvoir exécutif. Dans la circonstance actuelle, les Frères des Ecoles chrétiennes se prévalent d'un titre dont le caractère est évidemment civil ; ils prétendent que la dona-

tion a été faite conditionnellement ; l'immeuble qu'ils occupent a été grevé, par la volonté du donateur, d’une destination spéciale, « l'établissement d'une école dirigée par eux », destlination que la commune ne pourra pas changer. Ce n’est pas en qualité d’instituteurs publics que les Frères réclament : ils ont abandonné volontairement la direction de l’école, confiée désormais à des laïques ; non! ils revendiquent au titre de bénéficiaire de la donation; et ils intentent, en cette qualité, contre la ville, devant les tribunaux judiciaires, une action afin que la commune remplisse les conditions exigées par la donation : les laisser dans l'immeuble affecté à leur établissement.

Il est un principe bien reconnu que, si un juge civil est compétent ratione materiæ,le juge des référés, en cas d'urgence, l’est également au provisoire ; or, dans l'affaire actuel, les Frères des Ecoles chrétiennes se prévalent de l’article 1121 du Code civil. Il y à une question de propriété qui doit être jugée par les tribunaux judiciaires ; le tribunal des conflits ne peut pas, sous le prétexte de définir l’action, juger le fond de l'affaire. C'est cependant ce que M. Cazalès à prétendu dans ses conclusions de la deuxième affaire ; le tribunal des conflits ne pourrait-il pas apprécier la portée des actes civils, comme il le fait pour les

CAS OU LE MINISTRE A DÉPARTAGÉ LES Vox 59

actes administratifs ? M. Cazalès se fonde sur l'opinion soutenue par M. Gastonde dans la discussion de la loi de 1872, à savoir que le tribunal des confits constitue un tribunal mixte. Nous avons montré que dans ce tribunal domine l’élément administratif ; si le tribunal des conflits appréciait la portée des actes civils, el la nature des droits qui en résultent, il jugerait l’affaire au fond. En eflet, dans le cas présent, il faut, avant toute chose, définir la situation exacte des Frères des’ Ecoles chrétiennes ; il faut décider s'ils ont le droit d'occuper l'immeuble en question; c’est donc bien une question de propriété qui est en jeu ; seuls les tribunaux judiciaires ont compétence pour donner la solution, d’après les règles du droit civil : « L'indépendance des tribunaux « Judiciaires et administratifs serait compromise « si l’une des juridictions pouvait faire indirecte- « ment ce qu'il lui est interdit de faire directe- « ment ; si elle pouvait statuer sur une question ré- « servée à l’autre juridiction (1). » Ainsi s’exprime M. Laferrière : or, s’agissant ici d’une question de propriété exclusivement réservée aux tribunaux judiciaires, il ne semble pas juste que le tribunal des conflits préjuge quels sont les droits des Frères sur les immeubles qui leur ont

(4) Tome I, p. 696.

été destinés par donation. Cela concerne les tribunaux judiciaires qu’il convient de laisser dans leur rôle assigné par les lois. Cependant le tribunal des conflits, dans les deux arrêts de 1880, confirma l'arrêté de conflit : « Considérant que les stipula- «lions de cette donation et les droits qui peuvent «en résulter n’ont pu faire obstacle soit à l’exer- «cice des pouvoirs du préfet, soit aux consé- « quences de ses décisions relativement à l’im- « meuble affecté à l’école communale et qui « conserve celte affectation jusqu’au jugement dé- « finitif à intervenir sur les droits que les Frères

«prétendent avoir à la possession de cet im- « meuble et tant que la propriété n’en aura pas été « retirée à la commune... Que la continuation de « l'occupation de la maison d’école demandée par « les Frères était inconciliable avec les effets et « l'exécution des arrêtés sus-visés, le juge du ré- « féré, en se déclarant compétent, a méconnu le «principe de la séparation des pouvoirs adminis- «tratif et judiciaire. »

En 1889 et en 1898, dans deux autres arrêts, le tribunal des conflits confirma cette jurisprudence qui ne fut pas suivie dans l'affaire Basse, 20 avril 1907, dans laquelle le demandeur était muni d'un bail prétendu fictif par le préfet. De même, l'arrêté de conflit fut annulé dans l'affaire Le Coz (T décembre 1907). Mais le demandeur

avait fait reconnaître préalablement par l'autorité judiciaire, au moyen d'une action au principal, les droits qu’il prétendait avoir sur l'immeuble servant d'école ; par conséquent, l’administration avait perdu la libre disposition de cet immeuble et le juge des référés n'avait qu'à édicter des mesures pour assurer l'exécution du jugement. Dans ces deux affaires il s'agissait donc bien des droits civils, et le tribunal des conflits reconnut que les tribunaux judiciaires étaient compétents. Dans les affaires jugées en 1880, il s'agissait également d’un droit civil, car il y a tout lieu de penser que le bénéficiaire d’une donation exerce bien un droit eivil, qu’il est muni d’un véritable titre quand il revendique l’exécution de la charge acceptée par le donataire. Il semble donc qu’il y eut un revirement dans la jurisprudence ; et quand l'affaire Brunet fut soumise au jugement du tribunal des conflits, il y eut une hésitation parmi ses membres. Les partisans de l’une et de l’autre opinion étaient en nombres égaux ; le ministre de la Justice vint mettre fin à la discussion. L'arrêté de conflit fut confirmé ; la compétence judiciaire déniée ; l'administration, une fois de plus, sortait triomphante. Voici les faits :

En 1862, M. Bel, prêtre, vendait à la fabrique de l'Eglise de la paroisse de Combret une parcelle de terre à la condition que les prêtres qui se suc-

62 CHAPITRE If

céderaient comme desservants dans la commune en auraient la jouissance ; et que, en cas de tracas, chacun entrerait dans son droit primitif. Le préfet de l'Aveyron met l’abbé Brunet en demeure de déguerpir sans délai ; l’abbé Brunet et le sieur Bel, héritiers du donateur, assignèrent devant le juge des référés le directeur de l’enregistrement et le receveur pour être maintenus et réintégrés dans l'immeuble.

M. Teissier, dans ses conclusions, avoue qu’il y à, en cette espèce, une question de droit civil, la vente faite en 1862. M. Brunet pourra soutenir au principal que le bénéfice de Ia stipulation revient au prêtre,fquel que soit le régime en vigueur, qui desservira la commune de Combret; qu’une donation peut être faite au profit de personnes incertaines, 2n futurum, les tribunaux judiciaires seront alors compétents. Mais M. Tessier dit que le principe « où le juge civil est compétent, le juge des référés l’est également », doit céder devant celui de la séparation des pouvoirs ; et cette excepton est, paraît-il, logique. Quand l'autorité judiclaire statue au fond sur une question de propriété, elle proclame l'existence d’un droit; c'est la loi qui s'impose, même et surtout à l’administration. Ce n'est pas le juge qui donne un ordre à administration, c'est la loi; tandis que, en matière de référés, quand le demandeur n’est nanti

d'aucune décision au fond, d'aucun titre exécutoire, c'est le juge qui adresse un ordre à l’autorité administrative : d’où confusion des pouvoirs. Ainsi raisonne le savant commissaire du gouvernement. La distinction qu’il établit est trèssubtile ; et l’on s'explique difficilement cette double personnalité que l’on trouve chez le juge qui serait tantôt législateur, tantôt juge. On est tenté de citer les paroles de M. Feuilloley, dans les conclusions de l'affaire Basse : « Mais, est-ce que, quant aux biens eux-mêmes, quant aux droits et aux obligations dérivant de la propriété, quant aux contrats de droit civil, dont ces biens ont fait ou sont susceplibles de faire l’objet, il y a quelque chose de changé. »

D'après l'esprit du Code, le juge des référés est chargé de statuer provisoirement sur une situation qui sera définitivement établie par le jugement de l’action intentée au fond : c’est donc une décision provisoire qui motive des causes d'urgence. M. Tissier, dans une note du Sirey (1907, IT, 257) reconnaissant que les clauses ne pourront être exécutées, les lois de 1905 et de 1907 y mettant obstacle, affirme que, pour la révocation des donations pour inexécution des charges, les règles du croit commun s'appliquent. M. Briand, rapporteur de la loi de 1905 sur la séparation des Eglises et de l'Etat, l’a nettement dit

dans la séance du 43 juin (1). De nombreuses décisions de juge en référé avaient décidé le maintien provisoire des prêtres dans les presbytères légués sous condition d’y loger le curé (Toulouse, 30 avril 1907; Troyes, 22 décembre 1906; Moulins, 21 mars 1907; Fontainebleau, 21 mars 1907; Provins, 2 mai 1909 ; Melun, 3 mai 1907). D'après M. Tissier, on ne peut pas se baser sur le principe « provision est due au titre » pour prétendre que le Juge des référés peut maintenir les prêtres en possession provisoire ou les réintégrer ; le titre exécutoire, étant contrôlé, n’a pas grande signification ; mais le juge des référés ayant pour fonction d’établir une situation provisoire, doit sauvegarder tous les droits et les intérêts en question ; d’où il semble logique, dans ce cas, que l’on maintienne les prêtres dans le presbytère ou les Frères des écoles chrétiennes dans leur immeuble, légués à la condition qu'ils les habitent. Ne serait-il pas plus simple de procéder à l'expulsion quand la question aura été solutionnée, et que la commune

(4) M. Briand : « S’il s’agit d’une donation ou d'un legs fait en faveur d'une commune à charge d’affecter le bâtiment à une destination déterminée, il y aurait lieu, pour le cas où cette affectation ne serait pas respectée, à ouverture, au profit des intéressés, d’une action en révocation du legs ou de la donation. C’est ici le droit commun même qui offre aux intéressés toute garantie, Officiel, Chambre, p. 2176.

CAS OU LE MINISTRE À DÉPARTAGÉ LES Voix 65

sera jugée non tenue d'exécuter les charges; la commune elle-même n’a, d’ailleurs, qu’une possession provisoire, puisque l’immeuble est susceptible de revenir aux héritiers du donateur : le stalu'quo n'est-il pas la situation la plus conforme aux intérêts de tous ? Mais il n’y a pas ici qu’une question d'utilité; toutes les action intentées à propos du domaine privé des personnes morales sont de la compétence des tribunaux judiciaires ; or, les presbytères rentrent dans le domaine privé de la commune. D’autre part, les arrêtés d’expulsion du maire ou du préfet ne sont-ils pas la mise en demeure du propriétaire ? La reprise des immeubles classés dans le domaine privé doit se faire par les voies judiciaires et non par celles de l'administration. Un cas semblable, concernant l'Etat, a été jugé dans ce sens par le tribunal des conflits, le 2 juillet 1904, dans l'affaire de l’abbé Rey. D’ailleurs, une circulaire ministérielle du 21 janvier 1907 prescrivait d’expulser les curés non devenus locataires des immeubles, par les voies judiciaires. Mais, comme nous l'avons montré pour les espèces jugées en 1880, le litige portait sur des difficuliés survenues à propos des clauses de donations; ce sont des droits privés, émanant de titres privés : seuls les juges ordinaires sont compétents, la matière des droits civils étant réservée, d’après l'opinion de tous les au- Petit 5

teurs, à leur juridiction. Cependant, le tribunal des conflits « considérant qu’il n’appartenait pas au juge des référés, avant Jugement sur le fond, de connaître d’une demande tendant à faire obstacle à l'exercice des pouvoirs dévolus au préfet... » confirma l'arrêté de conflit.

Nous avons aussi examiné longuement dans ce chapitre les cas dans lesquéls le ministre de la Justice eut à intervenir comme président du tribunal des conflits ; toujours sa voix a fait pencher la balance en faveur de la thèse soutenue par l'administration ; avant chaque décision, la jurisprudence était hésitante ; chaque fois, les tribunaux administratifs ont vu s'étendre le champ de leur compétence ; toujours les particuliers ont été enlevés à leurs juges naturels, les tribunaux judiciaires. On ne peut donc pas dire que le rôle du garde des sceaux est insignifiant, puisque son suffrage seul à donné à la jurisprudence une orientation nouvelle ; cinq décisions ontélé rendues par le tribunal des conflits dans ces conditions, si défavorables pour les particuliers. Comment éviter cet écueil? Comment tourner la difficulté? A qui confier la présidence? Parcourons le cycle des législations étrangères, dotées d’un tribunal des conflits mixte, et examinons les différents systèmes adoptés par les autres Etats.

La grande majorité des législations confie à des corps organisés, Cour de cassation ou Conseil d'Etat, le jugement des conflits entre les autorités judiciaire et administrative. En Espagne, par la loi du {# septembre 1888, le Roi, par décret rendu après délibération de l’Assemblée plénière du Conseil d'Etat, détermine les questions de compétence : il faut remarquer que l'autorité judiciaire a le droit d'élever le conflit ; il y a donc réciprocité. En Italie, la loi du 20 mars 1865 décidait que le Conseil d'Etat était constitué juge des conflits d'attribution avec un pouvoir propre ; on dit habituellement que la loi de 1865 supprime en Italie le contentieux administratif; mais M. Dubois dans son ouvrage sur le contentieux administratif en Italie, qualifie avec juste raison cette loi de restrictive et non d’abolitive du contentieux admi-

nistratif. Les pouvoirs de l'autorité judiciaire étaient certainement augmentés, mais cette loi déclarait l'administration active compétente pour juger les litiges où un intérêt seul et non un droit serait lésé ; l’article 2 établissait la compétence des tribunaux judiciaires à qui « sont déférés tous les procès pour contraventions et toutes les matières dans lesquelles est mis en question un droit civil ou politique » ; et l’article 3, après cette élimination, ajoutait que la compétence des autorités administratives s’étendait aux affaires non comprises dans l’article précédent. Mais le Conseil d’État rendit ses décisions dans un sens nettement favorable à l’extension des autorités administratives à qui on préférait encore les tribunaux administratifs plus indépendants. Aussi, devant les abus commis, et la perspective qui s’offrait dans l'avenir, si celte tendance n’était pas enrayée, la loi du 31 mars 1877 confia à la Cour de cassation la connaissance des conflits d'attribution ; cette situalion n’a pas été modifiée, malgré la loi de 1889 rétablissant les tribunaux administratifs. Jamais aucune plainte ne s’est élevée contre les décisions de la Cour de cassation et tous les auteurs s'accordent à louer l’impartialité et l’indépendance dont fait preuve la Cour suprême judi- Claire.

Dans certains Etats de l'Allemagne nous trou-

de

vons des tribunaux spéciaux chargés de délimiter la compétence entre les tribunaux administratifs et judiciaires ; le Code d'organisation judiciaire de 1877, dans son article 17, laissait toute liberté aux Etats pour le jugement des conflits : « Les tribunaux sont juges de la compétence. La législation particulière des Etats confédérés peut cependant confier à un tribunal spécial le jugement des conflits s’élevant en matière de compétence entre les tribunaux judiciaires et les autorités et tribunaux administratifs sous les conditions suivantes :

« 1° Les membres de ce tribunal seront nommés pour la durée des fonctions qu’ils exercent au moment de leur nominalion ou à vie s’ils n’exercent aucune fonction ;

« 2° La moitié des membres au moins appartiendra au tribunal de l’Empire ou au tribunal suprême de l'Etat ou à un tribunal régional supérieur, La décision ne peut être rendue que par le nombre de juges fixés par la loi. Ce nombre doit être impair et être de 5 au moins. »

D'après l’article 6 du Code d'organisation judiciaire, les juges ordinaires sont nommés à vie ; ils ne peuvent être définitivement ou temporairement relevés de leurs fonctions, déplacés ou mis à la retraite que par décision judiciaire, pour les motifs et dans les formes fixées par la loi, c’est-à-dire

dans les cas prévus par les articles 128 à 131, pour infirmités, ou condamnations criminelles. Les juges'ainsi nommés sont donc réellement indépendants et le pouvoir exécutif ne peut exercer aucune pression sur eux, aucune influence sur leur décision, si l’ambition ne les dévore pas. D'un autre côté, les membres représentant l’administration peuvent rester membres du tribunal des conflits, quand ils ont été destitués ou relevés de leurs fonctions par mesure administrative, contre leur gré.

D’après l’article 17 de la loi du 27 janvier 1877, une ordonnance impériale peut, sur la demande de l'Etat confédéral et avis conforme du Conseil fédtral, renvoyer le jugement des conflits devant le tribunal de l’Empire. Brême a fait usage de cette faculté et le conflit élevé par le Sénat est jugé par le tribunal de l'Empire (Loi du 25 juin 1879).

Dans les petits Etats où l’on n’a pas institué des tribunaux administratifs spéciaux et où les litiges sont partagés entre les tribunaux judiciaires et les autorités administratives, un tribunal des conflits n’a pas été institué ; c’est le tribunal suprême qui est compétent ; c’est le système qu'ont adopté l’Alsace-Lorraine, Schaumbourg-Lippe, Reuss, Saxe-Altenbourg, Saxe-Meiningen, Saxe-Weimar, les villes Hanséatiques de Lubeck et de Hambourg, Schwarzbourg-Sundershausen, Anhalt-

Oldenbourg. Ces deux dernières principautés, par les traités du # janvier 1879, article 45, du 7 octobre 1878, article 18, du 9 octobre 1878, article 15, s'étaient réservé le droit d’attribuer le jugement des conflits à la Cour des conflits. Un traité du 23 octobre 1878, entre Oldenbourg et Schaumbourg-Lippe, autorise ces deux principautés à faire juger les conflits par une Chambre ainsi composée : président et deux membres du tribunal suprême d’Oldenbourg et deux fonctionnaires administratifs de Schaimbourg. Toutefois, ces quatre principautés n'ont pas fait usage de leurs droits si jalousement conservés. Mais la Prusse, la Bavière, le Wurtemberg, la Saxe, le grand duché de Bade, le duché de Brunswick, d'Oldenbourg, de Mecklembourg, de Hesse ont constitué des tribunaux spéciaux : comme l’article 17 l'exige, le nombre des membres est impair ; et la moitié au moins doit appartenir au tribunal suprême : donc l'élément judiciaire dominera obligatoirement l’élément administratif. Examinons comment chaque Etat appliquera ces règles strictes.

En Prusse, l'ordonnance du 1°" août 1879, dans son article 2, fixe la composition du tribunal des conflits : « Le tribunal est composé de onze membres dont six doivent appartenir au tribunal supérieur de Berlin. Les cinq autres doivent

réunir les conditions exigées pour servir dans l'administration ou pour remplir des fonctions judiciaires. . Le Président est nommé par le Roi sur la proposition du ministre d'Etat.

En Bavière, la Cour des conflits, organisée par la loi du 18 août 1879 est ainsi composée : Le Président, 10 conseillers nommés par le Roi dont la moitié appartient au tribunal suprême et l’autre à la Cour de justice administrative.

Le Wurlemberg est régi par la loi du 25 août 1879 : le tribunal spécial comprend un président et six conseillers nommés par le Roi, trois sont pris parmi les membres du tribunal supérieur et trois parmi ceux de la Cour de justice administrative. S1 le président n’est pas choisi parmi les membres du tribunal supérieur, quatre membres au lieu de trois doivent être pris parmi les membres de ce tribunal.

En Saxe, la loi du 2 mars 1879 désigne comme membres du tribunal des conflits : Le président de la Cour suprême faisant fonction de président — dix assesseurs nommés par le Roi, choisis en nombre égal parmi les membres de la Cour suprême et les conseillers de ministères.

Pour le grand duché de Bade, huit conseillers du tribunal supérieur de Carlsruhe et cinq fonc-

lionnaires administratifs constituent le tribunal des conflits.

Pour le Brunsiwick, l'arilele 1 de la loi du 1 avril 1879 est ainsi rédigé : « La Cour chargée de résoudre les questions de compétence, précédemment créées par la loi du 19 mai 1851, sera désormais composée du président, de deux conseillers du tribunal supérieur, et de deux fonctionnaires administratifs choisis parmi les directeurs ou membres d’un conseil régional, ou les directeurs du cercle. On désigne comme suppléants trois magistrals du tribunal supérieur et deux fonctionnaires administratifs. La présidence est confiée au président du tribunal supérieur ».

Dans le duché d'Oldenbourg, sont membres du tribunal des conflits, d’après la loi du 24 mars 1870 : le président, trois conseillers du tribunal supérieur et trois conseillers ministériels.

Pour le Mecklembourg-Strelitz (loi du 19 mai 1879) le président du tribunal supérieur de Rostock préside, assisté de trois conseillers du même tribunal et trois fonctionnaires administratifs.

En Hesse, la Cour des conflits est composée de membres du tribunal supérieur et de fonctionnaires administratifs nommés à vie.

Dans le duché de Saxe-Cobourg, la présidence est confiée au ministre de la Justice, assisté de quatre membres du tribunal supérieur de Léna et de deux fonctionnaires de l’administration.

Ainsi dans tous les Etats dont nous avons ré-

sumé la législation sur les conflits, la règle posée par l’article 17 du Code d'organisation judiciaire a été scrupuleusement respectée : les membres du tribunal spécial des conflits sont en nombre impair, la majorité au moins appartient à l'élément judiciaire. Le président est quelquefois nommé par le Roi; dans d’autres cas, il est désigné à l'avance par la loi et c’est toujours le président du tribunal supérieur qui est appelé à la présidence du tribunal des conflits : on a donc écarté avec soin la présidence d'hommes appelés à une fonction politique : seul le grand duché de Saxe- Cobourg fait exception ; mais là encore, si le ministre de la Justice est nommé président, la majorité appartient aux tribunaux judiciaires. Ce ne sont pas des fonctionnaires administratifs, des représentants du pouvoir exécutif qui forment la majorité du tribunal des conflits. Une récente loi hongroise a modifié Le tribunal des conflits : il est actuellement composé de juges choisis parmi les conseillers du haut tribunal administratif. Huit de chaque Cour. Le président est choisi parmi ces juges ; les fonctions en sont alternativement exercées par les présidents des deux cours suprêmes, pendant {rois ans. Donc ce tribunal, pendant trois années, aura son président choisi dans l’élément judiciaire; durant trois autres dans l'élément administratif. [l est donc loin d’être aussi bien

LÉGISLATION COMPARÉE 1e

constitué que les tribunaux spéciaux pour le jugement des conflits, dans les Etats allemands : à ceux-ci on ne peul jamais attribuer le défaut qu’a notre tribunal des conflits français : présidence du ministre de la Justice, entraînant la prédominance de l'élément administratif; les délégués du pouvoir exécutif qui a élevé le conflit, jugent l'arrêté de conflit.

Le projet de loi de 1872 aurait cependant institué une meilleure organisation que celle actuelle ; mais le projet fut modifié, sur les instances du gouvernement, modifié entre la 2° et la 3° lecture : sans être parlait, 1l était préférable à la loi qui nous régit : certains auteurs ont proposé d’y apporter quelques changements : M. Artur reconnait que le ministre de la Justice ne peut se placer au point de vue du droit pur : aux membres de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat, ce savantjurisconsulte propose d'ajouter deséléments étrangers : les avocats à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat, des membres du barreau de Paris, des professeurs de la Faculté de droit ; ces membres seraient désignés par les corps auquels ils appartiennent : le président serait choisi parmi eux. M. Jèze, dans un arücle de la Revue de Droit public, se moutre moins exigeant : 11 réclame seulement que le tribunal des conflits soit composé de jurisconsultes ; peu lui importe le corps auxquels

ils appartiennent, qu'ils soient inamovibles ou non. Telle n’est pas notre opinion; et nous estimons nécessaire que la science juridique soit jointe à l’indépendance, grâce à laquelle les parties ne peuvent effleurer d’aucun soupçon les décisions rendues.

Il faut avouer que le choix des membres destinés à départager les voix, au cas où les deux éléments judiciaire et administratif, choisis en égal nombre, se balanceraient, est très délicat à opérer ; aussi estimons-nous que le meilleur remède pour tourner la difficulté de l’organisation du tribunal des conflits et de la présidence, pierre d'achoppement du système mixte, a été trouvé par un Etat voisin, la Belgique, qui a donné au principe de la séparation des pouvoirs u ne toute autre portée que notre jurisprudence.

Pendant de longues années la Belgique a été régie par une législation similaire à celle de la France : et le grand principe de la séparation des fonctions judiciaires et administratives fut aussi appliqué à l'Etat voisin, conquis par les armées de la Révolution. Mais des conséquences différentes ont été tirées du même texte de la loi des 16-24 août 1790, titre Il, article 13 : « Les fonctions « judiciaires seront distinctes et demeureront sépa- « rées des fonctions administratives. Les juges ne « pourront, à peine de forfaiture, troubler de « quelque manière que ce soit les opérations admi- « nistratives ».

Mais on ne s’est pas contenté de proclamer en Belgique l'indépendance théorique des deux pouvoirs judiciaire et exécutif : leur séparation fut, réelle. Dans ce système belge, quelles sont les attributions de l’administration ? où s’arrête la compétence du juge ? Lorsque le Ministère public ou

un particulier demande à un tribunal l'application d’un acte administratif non conforme à la loi, le juge délibère comme si ce dernier n’existait pas, sans pouvoir toutefois l’annuler. Les juges sont incapables de faire défense d’exécuter les ordres, fussent-ils abusifs, émanés de l'administration; mais si ces actes lèsent les intérêts de particuliers, ils en apprécieront les conséquences ; de même les tribunaux n’ont pas le droit de prescrire l’accomplissement d’un acte administratif ; ainsi, les tribunaux ne peuvent pas évoquer les affaires administratives, ni donner des ordres aux administrateurs : ils se bornent à refuser leur concours et leur assistance lorsqu'on les invite à appliquer un acte illégal, dans un procès de leur compétence. De celte manière, se trouve appliquée l’importante règle d'après laquelle il appartient au juge de juger, à l’administrateur d’administrer, sans empiéter sur leurs respectives attributions. Des conflits sont cependant possibles, puisqu'il reste des tribunaux administratifs qui ont les faveurs de l’administration : le cas a été prévu par la Constitution dans son article 406. Depuis 1822, il appartenait au Roi de trancher la question des conflits d'attribution ; les plaintes unanimes causées par les multiples abus décidèrentle Parlement, en 1830, à modifier ce système : ce fut la Cour de cassation qui fut instituée juge des conflits. Dans

un discours prononcé à Liège, le 46 octobre 1843, M. Raiken s’applaudit de cette disposition constitutionnelle : « Il fallait choisir entre les 3 grands « pouvoirs de l'Etat pour déterminer celui qui « serait chargé de contenir les autorités dans leurs « limites constitutionnelles. Le choix fut heureux : «on ne pouvait mieux faire que d’attribuer ce « droit à l'autorité qui domine toute la hiérarchie « judiciaire, à celle qui, par son institution même, «se trouve le plus en dehors du mouvement poli- «tique ». Mêmes paroles approbatives dans l’ouvrage de M. Thonnissen. De la constitution belge : « Il serait injuste de ne pas rendre « hommage aux conditions d'indépendance et « d'impartialité que présente le corps le plus élevé « de la magistrature nationale ». D’ailleurs, on n’eut pas recours à la Cour de cassation pour solutionner directement les conflits ; on ne peut guère citer qu’un arrêt du 30 janvier 1837 : à cette occasion, on fut d’abord fort embarrassé pour la procédure à suivre; on avait bien en théorie prévu la possibilité des conflits ; une loi avait été annoncée par la constitution de 1830, mais aucun acte législatif, aucun règlement administratif n’était venu organiser une procédure spéciale pour les conflits. En réalité, l'administration use des voies de droit commun : devant les tribunaux judiciaires, en première instance comme en appel, l’adminis-

tration soulève l’exception d’incompétence, que solutionnent les tribunaux eux-mêmes ; par degrés hiérarchiques, elle arrive devant la Cour de cassation qui est également juge des conflits ; la procédure est peut-être plus longue, maisil est rare que l’on aille jusque devant la Cour de cassation quand le tribunal de première instance et la Cour d’appel se sont déclarés compétents. Bien que l’on ait prévu l'élévation des conflits, nous voyons que dans le système belge le pouvoir judiciaire est le juge de sa propre compétence, comme il est naturel que cela soit ; ce n’est que l’application rationnelle du principe de la séparation des pouvoirs qui, normalement mis en pratique, supprime tout à fait les conflits, tranchant d’une façon logique la question épineuse de la présidence de ce tribunal, si difficile, impossible même à attribuer, d’une manière satisfaisante, dans le système mixte, seule hypothèse où le cas se présente. La séparation des pouvoirs n'est-elle pas en réalité une séparation des fonctions, autrefois réunies dans les mêmes mains ; et le pouvoir judiciaire ne devrait-il pas juger, tout juger, sans restriction. La saine application du principe de la séparation des pouvoirs ne comporte pas, dans une législation, l’existence d’une justice administrative, rendue par des administrateurs actifs ou délibérants ; l’unité de justice serait la seule solution acceptable, accordant aux

tribunaux la plénitude de leurs droits et de leurs attributions, et permettant de mettre fin aux conflis qui surgissent entre les tribunaux ordinaires et l'administration. La difficulté de la présidence du tribunal des conflits serait tranchée : on ne pourrait plus supposer que dans les cas particulièrement embarrassants, la Puissance publique veuille avoir ses coudées franches ; que, par l'organe d’un membre du gouvernement, le ministre de la Justice, elle soit susceplible de solutionner, à son gré, l'affaire dans le sens le plus favorable à ses intérêts, le plus préjudiciable à ceux des citoyens qui seraient en droit d'exiger une meilleure garantie de leurs droits.

Lu et approuvé, le président, RENÉ JACQUELIN.

Vu le Doyen, Ch. LYON-CAEN.

Vu et'permis d'imprimer, Vice-Recteur de l’Académie de Paris LIARD.

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