I. — L'ADMINISTRATION LOCALE

L'organisation politique de l'Angleterre est aujourd'hi-:»' bien connue; mais nous n'oserions pas dire qu'elle est toujours bien comprise. Des écrivains de mérite, frappés pa les manifestations très apparentes de la vie publique, le ont étudiées en soi, à titre d'institutions fondamentales d l'existence nationale, et leur ont attribué tout le mérite dla situation exceptionnelle occupée dans le monde par h peuple britannique. Est-il besoin de répéter, après tout qui précède, que la vie publique n est, en Angleterre comm< ailleurs, qu'une dépendance de la vie privée? Ce qui a fait^ ^ la liberté politique anglaise, c'est la liberté particulière citoyen anglais i). L'antique Common Law^ sortie de la coutume saxonne, Tabritc, lui et son home^ contre les atteintes^^^ de l'arbitraire administratif. Il ne peut être ni emprisonné,^^- -^| ni jugé, ni saisi, que moyennant une série de garanties guL laissent peu de place à l'abus. Ce résultat essentiel est dû. i\ la longue lutte de la yeomanry et de la gentry contre la tendance centralisatrice, c'est-à-dire communautaire, de la royauté. Jamais la classe des propriétaires ruraux, qui a fondé les assises de la nation anglaise et construit pierre à

1) Qui ne connaît riiistitution fameuse de Yllàheas corpus, qui limite élroilemcnt l'arbitraire de l'autorité publique \i6-à-vis du particulier.

pierre l'édifice de ses institutions privées et publiques, n'a accepté définitivement la domination de la féodalité d'abord, de Ja bureaucratie ensuite. Les tentatives d'asservissement n'ont pas manqué; la conquête normande fut certainement la plus forte et la plus suivie; mais elle a échoué comme les autres devant la résistance inlassable des familles de souche saxonne et sous l'influence de leur force d'absorption. Ainsi fut épargnée à l'Angleterre la îréaction communautaire opérée en d'autres pays par la royauté, qui profitait de la décadence féodale, du développement des bourgeoisies, urbaines, enfin de l'inertie ou ,de la faiblesse de la classe inférieure, laquelle n'avait ni chefs, ni argent, ni lumières.

La liberté individuelle a pour suite naturelle et nécessaire la liberté d'association. La Common Law considère celleci comme la première de toutes. Les associations privées peuvent se fonder, vivre, agir, acquérir, possé<ler, à peu près sans autres restrictions que celles qui concernent Jcs individus. Aussi, les voit-on se former en grand nombre, pour les choses et sous les formes les plus diverses. Grâce à cette souplesse, la gestion "des intérêts communs devient aisée, surtout avec le r^ime du trusta) qui permet des combinaisons applicables aux besoins les plus différents. Cette facilité et cette pratique courante de l'association privée, spontanée et libre, ont conduit tout naturellement à la formation souvent aussi spontanée et non moins libre des associations publiques. Sans jamais s'astreindre à l'uniformité mécanique et artificielle quS a présidé ailleurs à l'organisation des groupements locaux, les Anglais ont donné à leurs institutions communales un caractère essentiellement spontané, pratique et libérai La paroisse, cellule élémentaire de la vie publique, n'a jamais été une enceinte fermée, comme c'est le cas en France, par exemple. De nombreux points de contact, de fréquentes collaborations, des unions variées, les unes partielles, les autres totales,; se superposent et se croisent selon les besoins du moment sans aucun souci de la

^) La trust est une sorte de fidéicommis qui facilite beaucoup l'acquisition et la gestion des biens appartenant aux associations.

régularité ni de la symétrie. De multiples comités appellent les citoyens à cooi>^cr à la gestion des affaires publiques locales. Il y a donc là beaucoup de vie, beaucoup d'activité civique et, sous les apparences de la confusion, un ordre ^, parfaitement souple, qui épouse pour ainsi dire toutes les formes de la vie communales. Cette organisation à la fois si simple et si multiple, si ondoyante et si bien réglée par un€ pratique séculaire, constitue l'essence même de ce que les Anglais appellent le self government^ c*âst-à-<iire le gouverment de la nation par elle-même. Et ce gouvernement es^ si efficace, il laisse si peu à faire à l'administration central^i que celle-ci peut être réduite au minimum. Nous avons e^ l'occasion d'étudier un office de feomté, quelque chose comnm-* la préfecture d'un petit département français. On eût d-^^ une modeste banque dans quelque chef-lieu de canton, ^^^ les choses s'y passaient avec la même simplicité. Les Mini^^' tères eux-mêmes, à Londres, produisent, pour la plupar^^' une impression très analogue, en dépit de leur importanc— ^=^ plus grande.

Le mouvement qui, au siècle dernier, a concentré dan^ -^ les villes une population si énorme, a nécessité pour celles- ^' ci la formation de services municipaux plus étendus et plu^^- ^ complets qu'autrefois. Les puissantes municipalités des cité^^^ modernes sont sorties tout années' des conseils paroissîau»^^ d'autrefois, qui leur ont transmis leur fière autonomie e^ -^ leur expérience pratique. Elles ont pris en main avec une^==* fermeté éclairée les intérêts très considérables qui leur étaient^' -^ confiés, et elles se sont déclarées les trustées, c'est-à-dire agents de confiance des populations, pour radministration des intérêts publics locaux. Cela ne veut pas dire, du reste, ^ — que les nouveaux conseils municipaux ont du jour au len- - — ^ demain évincé et remplacé les anciennes organisations. Les Anglais ne procèdent presque jamais par révolution, mais plutôt par évolution, ce qui est plus naturel et plus logique. Dans bien des cas donc, les vieilles corporations paroissiales subsistent à côté des assemblées locales modernes. Le cas de la ville de Londres est bien caractéristique à ce point de vue. Autrefois, elle était subdivisée en diverses parties, en-

lurant la Cité, c'est-à-dire le noyau primitif de la capitale. a Cité avait, et possède encore, sa corporation municipale : son lord-maire; les autres subdivisions étaient adminisées par des corps électifs variés. En 1855, ces corps munipaux furent autorisés à déléguer des représentants pour >rmer le Metropolitan Board of Works, chargé de gérer quelnes intérêts communs, spécialement en matière de voirie, n 1889, cette Commission, dont les pouvoirs étaient trop tnités, fit place au London County CouncU^), dont 118 memres sont élus au suffrage restreint, et 19, appelés aldermen^ mt choisis par leurs collègues. Voici comment M. F. Dolan, membre du Conseil pour Brixton, a résumé les attriitions de l'Assemblée dans un article du Temps:

« En principe, les pouvoirs du Conseil comprennent tous s sujets qui concernent l'ensemble de Londres, comme les ;outs, les pompiers, les tramways,; les asiles d'aliénés, les mts et tunnels de la Tamise, les habitations ouvrières, s tracés de rues, etc. En pratique, c'est loin d'être la réaé. La corporation de la Cité, par exemple, possède et con- 61e les ponts de la Tamise et est également en possession ï plusieurs marchés de Londres; les autres appartiennent des particuliers.

« Les Borough Councils (conseils de bourgs), qui sont ; anciennes administrations locales de district, changées

réformées, ont la charge du pavage et de l'éclairage s rues, des branchements d'égouts, des petites améliorans et autres choses plus «locales» que « métropolitaines >>. lis ils sont aussi chargés de services réellement plus métrolitains que locaux. Ils fournissent par exemple la lumière tctriq[ue quand ce mode d'éclairage — au contraire du s — n'est pas le monopole de compagnies privées.

€ Et bien que le County Councîl soit l'autorité londo- 3iine en matière de tramways, possédant les lignes et diriant les services, la construction d'une ligne nouvelle est

^) En réalité, Londres ne forme pas un Comté, mais son Conil central porte ce litre parce qu'il a été institué par une loi sur organisation des Comtés.

soumise au consentement du Borough Council sur le territoire duquel elle doit passer.

€ La fourniture d'eau, qui tout récemment encore était faite pai' un certain nombre de compagnies privées, est maintenant placée sous la direction d'un Comité séparé, composé principalement de représentants du County Council et des Borough Councils.

« Sur la question très importante de l'Instruction, le County Council a l'autorité suprême et complète sur toutes les catégories d'écoles municipales: élémentaires, secondaires, techniques.

€ Les secours aux pauvres, il est utile de l'ajouter, sont

confiés à un certain nombre de Comités locaux élus, nommés

€ Boards of Guardians », eux-mêmes sujets à un contrôle

strict du gouvernement national.

« En conséquence de toutes ces anomalies administratives, il y a beaucoup d'inégalités dans les taxes imposées

aux contribuables londoniens. L'impôt du County Council,

établi sur la propriété imposable, est égal pour toute la ville

de Londres.

« Mais d'autres impôts pour les dépenses des Borougb Councils et des Boards of Guardians varient considérable^ ment d'importance et sont plus lourds dans les districts pauvres que dans les autres.

« Il entre en conséquence dans les idées du County Council, en tant que seule autorité représentant directement la totalité de Londres, d'égaliser ce fardeau autant que possible, et cela en mettant en pratique complètement le principe que tout service municipal qui est d'intérêt commun à la ville tout entière doit être administré au nom de la cité tout entière.

« La nouvelle Chambre des Communes qui vient d'être élue est connue comme phis sympathique à cette idée que la précédente, et l'on s'attend à de notables progrès dans ce sens au cours des années qui vont venir. »

Cet extrait montre avec beaucoup de précision la manière de procéder des Anglais, leur tendance à la division des pouvoirs et des attributions, à la multiplicité des concours

privés et gratuits, à la localisation des services. Il faut toute rénorme pression des besoins contemporains pour les décider à centraliser, et ils ne le font qu'à regret, avec méfiance. Ils savent que la centralisation a des avantages (les circonstances la rendent nécessaire dans certains cas) mais qu'elle présente aussi de très graves inconvénients. Ils ne s'y résignent qu'à la dernière extrémité.

Les Conseils urbains n'ont pas hésité, en général, lorsque le besoin s'en faisait sentir, à organiser les services les plus divers: eau, gaz, électricité, tramways, destruction des détritus et purification des eaux vannes. Les municipalités ont eu j>our cela les mains très libres i), et si elles n'ont pas toujours obtenu des résultats satisfaisants, surtout au point de vue économique, les améliorations réalisées n'en ont pas moins été très considérables. Il n'est pas inutile d'insister ici sur la question assez importante des entreprises conduites en régie directe par les conseils locaux. On a appelé cette pratique du «socialisme municipal». En réalité, comme l'a très justement remarqué M. P. de Bousiers dans son beau livre sur la Question ouvrière en Angleterre, la municipalisation des services d'intérêt commun, comme l'adduction des eaux, la fabrication du gaz, les tramways, etc., n'est pas du socialisme. Ce dernier a pour trait caractéristique de faire administrer des intérêts privés par une autorité publique. Ici, il ne s'agit pas de cela, mais plutôt d'intérêts publics locaux c'est-à-dire limités, gérés j>ar un Conseil local L'extension des services municipaux présente toutefois des inconvénients et un danger. Les inconvénients résident dans ce fait que la

^) M. F. Dolman écrivait, dans Tarticle déjà cité: «Nos dépenses sont sous notre propre contrôle. Un représentant du gouvernement est seulement appelé à s'assurer que les comptes sont exacts et qu'il n'a pas été fait de dépenses pour des objets que la législation n'autorise pas. Nous avons pleins pouvoirs pour la nomination, le renvoi, le payement de tous les employés, depuis le premier clerc jusqu'au plus humble garçon de bureau. Et nous ne sommes responsables que devant les électeurs des diverses circonscriptions que nous représentons, de ia sagesse et de l'efficacité des services que nous administrons. »

régie par une administration dénuée de tout intérêt personn^^ est presque toujours plus coûteuse, moins progressive qu'un -^ gestion privée, surtout lorsque celle-ci reste exposée à Tai guillon de la concurrence. Quant au danger, il vient de que le gonflement des budgets municipaux par rextension^n ides services constitue un véritable appât pour les politi — ciens. Ils cherchent alors à s'emparer de Tadministration lo — cale pour l'exploiter à leur profit. C'est ce dont les Améri — cains ont fait une cruelle expérience. En Angleterre, le part— 3 dit progressiste ou radical, qui est, comme partout, celui Ai politiciens centralisateurs, fait de grands efforts pour orien ter les administrations locales dans cette direction. Nous croyons que les modérés, en résistant à cette poussée, restent dans le véritable esprit de la formation anglaise et dans la juste conception de l'équilibre qui doit* subsister les intérêts privés et les intérêts publics.

Dans les districts ruraux où la paroisse est restée groupe élémentaire, l'organisation municipale a également reçu en 1889 une forme un peu plus régulière qu'autrefois.^ Mais il ne faudrait pas s'exagérer la portée de cette réforme^ On s'est bien gardé d'enfermer les paroisses et les dans un cadre inflexible. Si les Conseils locaux ont pris ui aspect plus uniforme, au moins en Angleterre — car la gislation ne s'applique pas obligatoirement à l'ensemble îles britanniques, — ils n'en ont pas moins gardé toute \\ souplesse traditionnelle des vieilles institutions anglaises. Elles peuvent multiplier les Commissions, les Comités, les Bureaux spéciaux, chargés d'administrer séparément tel oi tel intérêt local. 11 y en a pour les chemins, pour récole,,^r- '' pour le culte, pour les travaux publics, pour les pau\Tes,'^s^ •« etc. De même, on forme pour régler les intérêts inter-communaux une quantité de combinaisons jnixtes, qui peuveni aller jusqu'à l'union des moyens de deux ou plusieurs paroisses, lorsque cela est exigé par une affaire importante.

Cette souplesse dans l'organisation, cette extrême facilité d'adaptation se retrouvent dans les institutions de Comté

Le Comlé n'est pas une division artificielle comme le déparlemenl français. Il a été formé par des circonstances his-

riques lointaines, qui parfois ont laissé des traditions, s coutumes, des organismes même, que Ton a gardés,

moins dans la plupart, des cas. L'unification s'est faite rtout dans les formes électives; elle a respecté les lirtés fondamentales et l'initiative développée, qui donnent it de force et de vitalité à ce régime, où la vie locale, oitement rattachée à la vie privée, conserve dans le jeu

l'existence nationale, une place prépondérante.

On voit que l'administration locale de la Grande-Bre- {ne se distingue par !deux traits essentiels. En premier u, elle est très libre, dépendant principalement de l'élecir, c'est-à-dire du particulier, qui la contrôle et prend souat part à ses travaux, comme membre des Comités nomeux et variés, formés pour la gestion des intérêts comms. De cette façon, non seulement l'administration est pprochéc du contribuable et placée sous sa surveillance 'ecte, mais encore il est appelé dans bien des cas à y col- >orer en acquérant une précieuse expérience personnelle. i second lieu, sous une apparence de grande complexité, i institutions locales sont en réalité très simples, car elles Qt fondées sur la division et la spécialisation du travail, irsqu'une commune est administrée par un Conseil unité qui règle toutes choses, ce régime paraît en théorie nple et efficace. En réalité, il a pour effet, le plus souvent Scarter ou de paralyser les compétences, de faciliter les disssions oiseuses, de préparer la confusion et l'ingérence i pouvoir central. Avec le système des Comités, chaque térêt peut être confié aux gens les plus capables de le en ménager, et le Conseil local se borne à diriger et à ►ntrôler; il en résulte en fin de compte une réelle simph- :ation, une précision et une efficacité plus grande dans travail.