VIII. — NIVEAU NATUREL DE LA PROTECTION EN FRANCE

La France est un pays capable de fournir les éléments d'une riche agriculture et d'une industrie vigoureuse, mais elle ne possède ni l'avance, ni la formation sociale, ni les moyens d'action de l'Angleterre. EHle n'est pas non plus dans la situation des États-Unis, car elle n'a pas comme ceux-ci des terres disponibles, des matières premières en quantités énormes, une population entreprenante à l'excès. Par suite, si le libre-échange britannique ne lui convient pas, parce qu'elle est relativement faible, la protection à outrance des Yankees ne lui va pas davantage, parce qu'elle n'est pas susceptible d'un développement industriel aussi intense.

Une protection exagérée peut produire en Trance des résultats très fâcheux. Observons, en effet, que la prohi-

1) Voici un fait pris entre beaucoup d'autres qui vient à l'appui de ceUe opinion: En 1880, le tarif général fixait à 150 fr. par cent kilogrammes/ les droits sur les boutons de corne et de corozo, le traite de commerce avec l'Italie ayant réduit ce droit à 40 francs, sur une cinquantaine de fabricants, quelques-uns seulement subsistaient en 1890.

bilion provient d'une idée d'isolement; elle tend à faire vivre un pays, autant que possible, de ses seules ressources. C'est ainsi que M. de Saint-Chamaus demandait en 1823 que Timporlalion du coton en laine fut prohibée, afin de favoriser nos textiles français, et que M. de Puymaurin réclamait de son côté l'exclusion du thé au profit du vin, de la bière, etc. Un tel exclusivisme nous semble aujourd'hui ridicule, et de fait il est impossible à réaliser. Cependant, un pays qui possède des ressources propres très variées et très étendues, une fabrication très active et un marché intérieur considérable, peut à la rigueur se replier sur lui-même et se suffire dans une grande mesure. Tel est le cas des États-Unis. Mais un pays moins bien doué est obligé de compter sur le dehors, soit pour acheter, soit pour vendre, selon les circonstances et les besoins; l'isolement lui nuirait donc à tous les points de vue. Chez nous, par exemple, les limites assez étroites de la production naturelle rendent absolument nécessaire une abondante importation de matières premières. Les exclure, ou seulement les taxer, c'est aller contre l'intérêt local bien entendu. Nous avons vu aussi combien les défauts de notre organisation sociale nuisent à Vactivité de notre production; exagérer la protection, c'est réduire encore cette activité en assurant une prime à l'indolence, à la routine. Et, en effet, la grande enquête de 1860 a montré d'une manière très nette que, sous le régime excessif qui a dominé de 1792 à 1853, « un grand nombre de fabricants, assurés de la possession exclusive de leur marché, ne se préoccupaient pas assez des progrès réalisés à l'étranger. On recueille à chaque page cet aveu regrettable, déjà enregistré dans l'enquête de 1834: couverts par la prohibition, nous ne nous sommes pas enquis de ce qui se passait hors de nos frontières » ^). Au cours de celle même enquête, Tadminislrateur de la verrerie de Baccarat disait: Nous sommes depuis un demi-siècle sous le régime de la prohibition et, nous reposant sur cet état de choses, nous avions i)eu d'intérêt à nous enquérir avec détail de ce qui se passait à l'étranger ». Le fait est significatif. On

^j Amk, Jr.if Tarifs de dumnes, I, p. 312.

pourrait encore montrer par des exemples précis, empruntés à la même période, que Tétroitesse relative du marché, qui ne permet pas l'extension indéfinie des entreprises, aboutit à la limitation dé la concurrence et permet l'exagération des prix sous le couvert de la prohibition. C'est alors que la consommation peut être mise en coupe réglée, au moins pour certains articles, par quelques fabricants maîtres du marché. Ces fabricants en arrivent même à se syndiquer dans le but de supprimer toute concurrence intérieure. Il faut, dans de telles conditions, que la concurrence étrangère puisse intervenir au besoin en cas d'abus, pour obliger le producteur indigène à se cantonner dans une limite acceptable.

Enfin la prohibition offre pariout cet inconvénient de pousser à la fraude avec une énergie excessive. En France, la contrebande est étroitement surveillée par des agents d'une honnêteté reconnue, et cependant elle s'exerce dans une proportion fort considérable i), Une protection exagérée porte les bénéfices de la fraude à un tel degré, que rien ne peut l'arrêter: ni les amendes, ni la prison. D'autant plus qu'en pareil cas les fraudeurs ont souvent pour complices des populations entières, et pour cli<ents les négociants les plus notables. En France, pour les causes énumérées tout à l'heure, la répercussion de la fraude exercée sur une grande échelle serait considérable; la concurrence intérieure n'est pas assez large et ne s'adresse pas à un marché assez vaste pour suppK>rter sans trouble lesT inégalités qui en résultent.

Nous avons à présenter enfin un dernier argument qui n'est pas le moins important. En fermant avec rigueur notre marché aux producteurs étraxvgers, nous pouvons les amener à apporter en France leur initiative, leurs capitaux et leur influence. On pourrait citer im certain nombre d'usines: tissages, diocolateries, fabriques de produits chimiques, . etc., établies depuis la mise en vigueur du tarif de 1892, et qui sont de simples succursales de maisons étrangères avec un I)ersonnel surtout étranger. Or, nous prions le lecteur de se

^) Voir tome I, page 27.

Pour les détails, v. Le Droit du 20 avril 1892, affaire d'Haïiuin; le Temps du 20 avril 1902, affaire de Roubaix, etc., etc.

reporter à ce qiie nous avons dit à ce sujet dans le tome i^ de cet ouvrage. Sans être aussi faibles que la Russie, l'Italie ou l'Espagne, nous ne sommes pourtant pas assez forts pour braver ce péril national. La preuve en est que déjà bon nombre de nos vignobles bordelais, de nos usines^ de nos maisons de commerce, ont passé en des mains étrangères. Il serait dangereux d'accentuer encore ce mouvement par une combinaison économique mal calculée.

En résumé, si les tarifs de douane peuvent intervenir utilement à titre de compensation, ce n'est pas à dire qu'on en peut faire impunément, dans un pays comme le nôtre, un instrument de monopole, un moyen d'exclusion plus ou moins absolue, parce qu'alors on s'expose à provoquer un ralentissement marqué dans le progrès des méthodes, à paralyser complètement l'initiative individuelle, déjà trop faible, à amener une hausse exagérée des prix, à appeler une immigration dangereuse d'entrepreneurs étrangers.

C'est donc entre les extrêmes, à égale distance d'une liberté menteuse et d'une prohibition nuisible, qu'un pays comme la France doit savoir se tenir. D'une manière générale, la menace de la concurrence étrangère doit apparaître à partir du moment où la situation devient abusive, soit par l'exagération des prix, soit par un affaiblissement dans la qualité du produit ou dans la perfection du travail. Cela est si vrai que, chaque fois que la modération a été introduite dans nos tarifs, elle a déterminé un développement sensible des affaires. Du reste, ce n'est pas là une idée neuve en France: dès 1701 on voit les principales villes de commerce présenter au gouvernement des mémoires sur la situation économique du pays; tous ou presque tous réclamaient la protection, mais une protection modérée i). Telle fut aussi l'idée qui prévalut à la fin de l'ancien r^me, lorsque l'Assemblée nationale, mettant fin au chaos économique, supprima les péages intérieurs et promulgua le prunier tarif

^) Sur l'histoire de la politique douanière en Franoe, on trouvera des détails abondants dans les ouvrages déjà cités de PiokonnkaU et Amé. Adde, P. Glémknt, Histoire du système protecteur.

général des douanes. La crise violente qui suivit n'en permit pas l'application régulière, et il fit bientôt place à un système prohibitif qui subsista jusqu'en 1852 sous rinfluence de la haute bourgeoisie, principal soutien du trône. Cependant, des enquêtes officielles faites en 1827 et en 1834, notamment, avaient montré par des exemples probants les inconvénients du système. De plus, l'Angleterre accomplissait, non sans peine d'ailleurs, son évolution vers le libre-échange. Une école de plus en plus puissante se constitua en France pour obtenir la même réforme. Mais elle était composée surtout de théoriciens, qui voulaient aller trop loin et trop vite. Les intéressés se défendirent avec énergie, et la monarchie de Juillet dut se limiter presque exclusivement à des améliorations techniques dans le service douanier. La seconde République n'eut pas le temps de s'occuper de la question économique.

Louis-Napoléon, qui apportait au pouvoir un bon nombre d'idées toutes faites, la plupart inspirées d'ailleurs par une théorie sans valeur, ne tarda pas à les appliquer au régime douanier. La Constitution de 1852 lui donnait des facilités particulières à ce point de vue, l'Empereur étant autorisé à modifier par simple déc^ret les tarifs de douane. La sanction ultérieure du Corps législatif était, il est vrai, déclarée nécessaire, mais comme aucun délai n'était fixé, on pouvait la demander plusieurs années après — ce qui fut fait à diverses reprises. D'autre part, le régime impérial était moins lié que ses prédécesseurs par les intérêts de classe. Le suffrage universel, manié avec dextérité, lui assurait à ce point de vue une large indépendance. Il avait même intérêt à favoriser le développement des échanges, avec Tespoir de» répandre dans les classes les plus nombreuses de la nation une aisance capable de grandir sa popularité et de consolider sa situation. Aussi, à partir de 1853, plusieurs décrets intervinrent pour abaisser les droits sur la houille, les fers, fontes et aciers, les laines, les graines oléagineuses, les matériaux navals, les bestiaux, les viandes abatlues, les céréales, les vins, et diverses matières premières. Beaucoup de prohibitions disparurent, ne laissant derrière elles qu'une protection encore

élevée. Il résulta de cet ensemble de mesures un régime transitoire bien calculé en général pour ménager la situation présente et préparer l'avenir.

Malheureusement, Napoléon III ne tarda guère à entrer dans les voies de la « grande politique ^ qu'il rêvait de sui\Te depuis sa jeunesse. A partir de 1854, les expéditions ruineuses se succèdent. Dès lors, on craint les complications intérieures, qui pourraient entraver Teffort extérieur, et Ton évite les mesures capables da^tcr Topinion. En 1856, un projet tendant à la suppression définitive de toutes les prohibitions fut ajourné devant les réclamations des fabricants; en 1859, on voulait rappeler la loi céréale de 1819, qui avait établi réchdîe mobile; l'opposition des propriétaires obtint un ajournement On pouvait croire alors que l'Empire était tombé à son tour sous l'influence d'une minorité de producteurs. Les nécessités de la '< grande politique» agissaient à ce moment même dans un sens tout opposé.

En 1859, une grave question de politique extérieure était posée. Une armée française venait de faire Tunité de Tltalie du Nord, et le gouvernement de Turin intriguait de tous les côtés pour obtenir l'extension du nouveau royaume jusqu'au delà du détroit de Messine et des lagunes vénitiennes. Napoléon III, débordé par le mouvement qu'il avait encouragé et soutenu, voyait l'Europe inquiète, et la France agitée par les idées d'extension dont il était tourmenté lui-même. Mais pour satisfaire ses goûts et Topinion, pour contenir l'Europe malveillante ou jalouse, l'Empereur avait besoin d'un allié. Or, la Prusse était trop exigeante, la Russie trop hostile, l'Autriche trop récemment humiliée, pour que l'on pût s'adresser à Tune d'elles. Restait l'Angleterre;' mais i>our obtenir son concours, ou seulement même pour assoupir sa méfiance, il fallait la séduire par des concessions appropriées à ses besoins du moment. Le terrain économique parut le plus propice à la réussite de ce marchandage et à l'établissement d'une transaction i).

1) On savait coml)icn les libéraux anglais désiraient Texlension des échanges inlernalionaux, car à ce moment même Richard Cobdeo

On voit tout de suite le côté artificiel de cette combinaison. Offrir à quelque pays étranger un compromis portant sur des concessions mutuelles égales et de même nalure, rien n est plus naturel. Mais donner des avantages commerciaux pour recevoir des complaisances politiques, c'est faire un marché de dupe. Le cabinet des Tuileries ne pouvait guère engager une telle négociation dans des formes régulières; sa portée politique eut augmenté le malaise en Europe et soulevé violemment en France les intérêts compromis. Aussi l'affaire prit-elle l'aspect d'une sorte de conspiration. Engagée d'abord à titre officieux par des économistes intransigeants, comme Michel Chevalier, elle devint ensuite officielle par l'intervention des ministres Rouher et Fould, mais resta strictement secrète^). Ces conjurés d'un nouveau genre ne prirent conseil de personne, n'entreprirent aucune enquête, n'employèrent point des spécialistes capables de les guider. Et comme le gouvernement s'était réservé la négociation et la signature des traités de commerce, sans aucune intervention des Chambres, l'Acte du 23 janvier 1860 fut imi)osé à la France sans discussion. Il supprimait les prohibitions et limitait le maximum des droits à 30 ^/o de la valeur des importations. Le tarif conventionnel adopté plus tard fixa d'ailleurs la plupart des taxes à un chiffre bien inférieur: 10, 12, 15 <>^, chiffre nominal réduit à 5 ou 6 ^/o ou même moins par la fraude sur les déclarations.

On passait ainsi sans transition de la protection rigoureuse à un état voisin du libre-échange. IT en résulta un ébranlement assez marqué pour certaines industries, taudis que d'autres restaient indifférentes, ou même profitaient de l'état de choses nouveau; cela s'explique par la différence des situations et des circonstances du moment. Il semble, du reste, que dans l'ensemble l'effet fut plutôt déprimant, car

était autorisé à sonder le Cabinet des Tuileries sur la question, déjà agitée sous le régime de Juillet, de la conclusion d'un traité de commerce.

^) MM. Rouher et M. Chevalier firent copier, dil-on, les pièces diplomatiques par leurs femmes, pour éviter d'employer des secrétaires ou des commis.

au cours d'une enquête ouverte en 1869, beaucoup dlndustrîels firent entendre des plaintes fort vives; ils réclamèrent Tabandon du tarif de 1860 (généralisé par une série de traités), et le rétablissement de la protection sur une base modérée. Les désastres de la guerre franco-allemande accentuèrent cette tendance. M. Thicrs, qui la partageait, voulut supprimer les traités de commerce. Ceux qui arrivaient à échéance furent en effet dénoncés, mais il en subsistait un, conclu avec l'Autriche pour 10 ans en 1866. A l'instigation de l'Allemagne, qui craignait de voir la France se fermer aux produits de son industrie grandissante, le cabinet de Vienne refusa d'abandonner ses droits. Sur ces entrefaites, Thiers fut renversé, cl le gouvernement du maréchal de Mac-Mahon, absorbé par les difficultés intérieures, renouvela purement et simplement les traités de commerce pour dix années.

Mais si le faible tarif de 1860 était insuffisant avant 1870, il l'était bien davantage après, lorsque les charges du pays se trouvaient augmentées dans une mesure énorme. En outre, des fléaux imprévus appauvrissaient notre agriculture, et plusieurs pays se fermaient à nos produits. Il en résulta un malaise croissant et des réclamations de plus eu i)his vives, qui motivèrent l'élaboration et le vote d'un nouveau tarif général en 1881. Ce tarif était inspiré par le principe d'une protection modérée, et réservait de plus pour le gouvernement la faculté de réduire les droits par des traités de commerce, moyennant l'approbation législative.

Les traités de commerce renouvelés de 1881 à 1884 subirent dans une certaine mesure Tinfluence de cette réaction, pourtant ils restèrent assez près du régime de 1860. D'autre pari, 1 agriculture demeurait, par Teffet d'une anomalie singulière, en dehors du tarif. En règle, les produits similaires du dehors étaient exempts. Dans ces conditions, comme les causes indiquées plus haut agissaient toujours et avec une force croissante pour la déprimer, comme la concurrence industrielle extérieure augmentait en même temps, les plaintes s'élevèrent à un diapason tel, (|u'une aggravation devint inévitable. Les produits agricoles d'abord furent couverts par des lois spéciales volées en 1885 et 1887, et par diverses mesures

administratives. Puis comme les traites de commerce approchaient du terme de leur durée, le gouvernement mit à Tétude un nouveau tarif général (1890). Une vaste enquêle, une longue discussion, ont abouti au tarif actuel, promulgué le 11 janvier 1892.