INTRODUCTION

L'étude comparative des finances publiques de différents pays ou d'un même pays aux différentes époques de son histoire est une œuvre de statistique complexe et ardue. Elle suppose, comme base préalable de calcul et d'appréciation, des données exactes, et nous verrons bientôt à quelles difficultés cette recherche se heurte, surtout dans le passé. Elle réclame ensuite de minutieuses précautions dans la comparaison de ces données. Les résultats d'une comparaison ne sont légitimes, les conclusions n’en sont probantes, qu'autant qu’elle porte sur des éléments à la fois exacts, complets et homogènes.

En matière de finances publiques, la nécessité d'être complet entraîne celle d'englober l’ensemble des recettes et des dépenses publiques; l'obligation de fournir des éléments homogènes demande la réduction de ces recettes et de ces dépenses à la même unité monétaire.

C'est à l'examen de ces deux questions que nous allons consacrer les deux sections de cette introduction; elles nous fourniront l'occasion de préciser et de limiter le but

de ce travail.

no Le

SECTION PREMIÈRE. — De l’ensemble des recettes et dépenses

publiques. — Notre but.

La notion de recettes et dépenses publiques dépasse le budget de l'Etat. L'Etat, organisme central, ne constitue pas toute l’activité sociale; il n'est pas la seule personne morale organisée qui satisfasse aux besoins généraux du pays.

Il abandonne des services publics aux personnes administratives secondaires et aux établissements publics. Les départements, les communes, les établissements publics ont des ressources el des charges propres, un budget absolument distinct du budget général de l'Etat; or, l’organisation administrative et politique d'un pays varie souvent avec les époques, et, à la même époque, elle diffère avec les pays. Négliger ces budgets secondaires serait, par suite, s’exposer à de graves erreurs dans la comparaison des finances publiques d'un pays, à des dates différentes de son histoire. Pareille omission conduirait à des résultats absolument inacceptables, si l'on voulait établir cette comparaison dans un pays unitaire et dans un pays fédératif.

Souvent même, il arrive que de simples particuliers ou des sociétés libres concourent à l'œuvre collective par leurs deniers ou leurs efforts (1); ce sont là autant de dépenses publiques qui ne laissent aucune trace dans les budgets de l'Etat et qui doivent entrer en ligne de compte dans la comparaison des finances publiques.

(1) Citons comme exemples: les constructions de routes par la

Société du Touring-Club ; les subventions des particuliers pour construction d’édifices publics, etc.

EC

Même à ne considérer que l’activité de l'Etat, et en supposant une centralisation absolue (1), il ne suffirait pas d’avoir d'une facon même rigoureuse les chiffres des budgets de celui-ci. Les budgets sont loin de renfermer l'ensemble des dépenses et des recettes effectuées par un Etat. cet

Souvent l'Etat fait des dépenses qui ne figurent pas dans son budget. Plus on remonte dans le passé, plus ces sortes de dépenses — dépenses en nature — sont nombreuses; c'est dans la monarchie féodale et se perpétuant dans presque tout l’ancien régime, l’innombrable liste des services personnels, assurant directement l’exécution des affaires publiques, sans grever les budgets ni en recettes ni en dépenses; c'est, à l'heure actuelle, le système du logement, de l'éclairage, du chauffage à certains fonctionnaires.

Ces dépenses en nature, pour être hors budget, n’en sont pas moins apparentes, visibles; à côté, il y a les dépenses cachées, les dépenses lalentes, demandant pour être aperçues une certaine analyse.

En premier lieu, il faut citer les dépenses faites par une nation pour son armée. Prenons un pays, comme l'Angleterre; à peu près toutes les dépenses militaires figurent au budget. Le soldat anglais se consacre exclusi-

vement au métier des armes, qui constitue son occupation normale, son gagne-pain; c'est un mercenaire ven-

(1) La France a connu cette centralisation extraordinaire avec la Constitution de l'an III. I1 n’y avait plus de budgets départementaux ou communaux. Tout était confondu dans le budget de l'Etat; c'est l'apogée de la centralisation administrative et financière.

ARE dant à l'Etat son activité contre une solde et les sommes inscrites aux chapitres du budget représentent l'effort militaire du pays (1). Si, au contraire, nous considérons notre système français actuel, il en va tout autrement. Si tout citoyen est soldat, ce n’est plus qu'accidentellement : il paie l'impôt du sang et retourne prendre sa place dans la vie ordinaire; au point de vue de ses occupations, le service militaire constitue une interruption, un chômage et, par suite, occasionne une diminution de la production économique. Les sommes déboursées par l'Etat figurent seulement la nourriture, l'entretien et le logement du soldat; elles ne représentent pas la perte du gain que le travail normal de celui-ci aurait assuré à la nation. « C’est en cette matière qu'il importe de distinguer l'Etat de la nation; c'est pour défendre la nation, groupe économique, que nous sommes obligés d’avoir une armée, et l'Etat ne fait qu'une partie des dépenses de celle-ci. » La contribution latente de la nation, pour être négative, n’en est pas moins considérable.

La nation n'a pas à supporter seulement cette diminution d'énergie productive, mais encore, elle fournit une deuxième contribution positive, sous la forme de réquisiions, de logement chez l'habitant et d'argent envoyé par les parents et dépensé par les soldats.

L'organisation militaire n'est pas la seule source des

(1) Telle était la situation, en France, sous l’ancien régime avec les armées mercenaires. Tel était encore, en partie, le régime de la loi du 25 avril 1855, qui instituait la Caisse de dotation de l’armée, alimentée par les versements de ceux qui voulaient se faire exonérer. Les sommes ainsi recueillies servaient à donner des primes à ceux qui voulaient se rengager et devenaient, de la sorte, de vrais soldats de métier payés par la Caisse de dotation de l’armée. (V. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, p. 362.)