La Protection de la santé publique: loi, commentaires de la loi, règlements d'administration
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PROTECTION DE LA SiNTÉ PUBLIQUE
La France était, jusqu'à ces derniers temps, la seule des nations civilisées qui ne possédât pas de législation sanitaire. Elle en possède une depuis le 15 février 1902, époque à laquelle fut promulguée la loi relative à la protection de la santé publique qui est entrée en exécution depuis le 15 février 1903.
Il s'en faut que Ton puisse adresser à la nouvelle loi le reproche d'avoir été hâtivement conçue, et prématurément votée, puisque c'est en 1884 que M. Lockroy, ministre à cette époque^ demanda au Comité consultatif d'hygiène un projet de loi sur la protection de la santé publique.
Après une série d'abandons et de reprises, de remaniements complets, de bouleversements, de modifications sans nombre, d'additions, de suppressions, conséquences forcées d'interminables renvois de la Chambre des députés au Sénat, et du Sénat à la Chambre, le parle- Il) Consulter : Bluzet et A.-J. Martin, Application de la loi du 15 février 1902 relative à la protection de la santé publique, Revue d'hygiène et de police sanitaire, 190^, p. 1,97 et 193. — P. Brouardel, La profession médicale au commencement du XX« siècle, 1 vol., Paris, 1903. — E. Duclaux, L'hygiène sociale, 1 vol., Paris, 1902. — A. FiLASsiER, De la détermination des pouvoirs publics en matière d'hygiène, 2eédit., 1 vol., Paris, 1902. — M. Peschaud, De l'intervention de l'État en matière d'hygiène publique, 1 vol., Paris, 1898. — P. Strauss, La croisafie, sajUtftire„ i vol., Paris, 1902.
ment a fini par adopter la loi relative à la protection de la santé publique.
C^est assez dire que la loi actuelle ressemble fort peu au projet primitif de 1884, voire même à celui plus récent de 1893. On aurait donc grand tort de la considérer comme l'expression fidèle des conceptions des hygiénistes, des sociologues et des juristes français du commencement du xx' siècle.
Quoi qu'il en soit, cette loi mérite d'attirer notre attention, sinon à cause de Tinfluence qu'elle exercera sur Tamélioration de la santé publique, du moins parce qu'elle est notre première et notre seule loi sanitaire qu'il sera facile d'améliorer quand on le voudra.
La présente étude critique n'est pas un commentaire juridique de la loi du 15 février 1902; d'autres l'ont fait avec tout le soin et toute l'autorité désirables, avec une compétence toute spéciale. J'étudierai la loi en me plaçant uniquement au point de vue de l'hygiène sociale.
Je ne suivrai donc pas, dans ce travail, le texte de la loi ; je n'en commenterai pas successivement les divers articles. Je passerai en revue les quelques questions d'hygiène sociale plus particulièrement envisagées et résolues par la loi relative à la protection de la santé publique et j'étudierai tour à tour:
1° Le règlement sanitaire communal.
2° L'assainissement communal.
3° La salubrité des immeubles.
4*" La prophylaxie des maladies transmissibies.
5° L'administration sanitaire.
Les conditions essentielles de l'efficacité d'une protection légale de la santé publique ne sont pas seulement la surveillance sanitaire des individus et l'application aux malades des mesures prophylactiques
destinées à sauvegarder la santé des sujets sains; c'est encore la salubrité des milieux habités par les collectivités humaines : la maison et la commune.
Aussi bien est-ce le maire, tout à la fois représentant élu et agent exécutif de la commune et représentant de TÉtat, que la loi nouvelle a institué le premier et le principal protecteur de la santé publique ; et la première obligation qu'elle lui a imposée est celle d'un règlement sanitaire communal (1), véritable coded'hygiène publique et de prophylaxie sanitaire communales.
Ce règlement, élaboré par le maire après avis du conseil municipal, est édicté sous forme d'arrêté municipal. Il détermine à la fois les mesures à prendre contre l'éclosion et la dissémination des maladies transmissibles, et les mesures générales ou particulières destinées à assurer la salubrité de la commune.
Le règlement sanitaire communal comprend donc, en réalité, tout ce qui, dans l'administration municipale, a quelques chances d'assurer au maire l'antipathie et le ressentiment de ses administrés.
Aussi le législateur a-t-il pris la sage précaution d'imposer au maire l'obligation de ce règlement sanitaire. « Si, dans le délai d'un an à partir de la promulgation de la présente loi, une commune n'a pas de règlement sanitaire, il lui en sera imposé un d'office, par arrêté du Préfet. »
Il est donc bien entendu que chaque commune aura son règlement sanitaire, que le maire le veuille ou non; et le législateur a sagement agi en n'accordant à la bonne volonté des maires en matière d'hygiène qu'une très médiocre confiance.
Il a même, semble-t-il, poussé plus loin la suspicion : il a prévu le cas où les règlements sanitaires ne seraient pas exécutés; et c'est, je le crains, ce qui se passera dans un bon nombre de communes.
(1) Voy Piècçs annexes, no III, p. G9, et n^ IV, p.
La loi autorise alors le Préfet à intervenir et à ordonner l'exécution immédiate des mesures prescrites par le règlement sanitaire. Mais eîle met, à cette intervention préfectorale, une condition restrictive : il faut qu'il y ait urgence.
11 est vrai que la loi laisse au maire ou au préfet l'apprécia tion des cas urgents, et qu'elle admet comme tels « une épidémie ou un autre danger imminent pour la santé publique ». H est donc bien certain qu'en fait le Préfet peut, en toutes circonstances, exiger rexécution immédiate des mesures sanitaires prescrites par les règlements communayx.
Ainsi semble-t'ïl bien que le législateur ait pris toutes les précautions capables d'assurer rexécution de la loi et des règlements d'administration publique qui en sont les corollaires.
Nous devons cependant craindre que ces précautions soient illusoires, et nous verrons, lorsque nous étudierons les divers organes constituant Tadminislration sanitaire, qu'il en sera probablement ainsi.
- L'application de? mesures de prophylaxie ou d'assainissement prescrites par le règlement communal en exécution du 1*''' article de la loi sera toujours onéreuse, et l'on a prévu le cas où les ressources de certaines communes seraient trop faibles pour leur permettre d'appliquer la loi relative à la protection de la santé publique* Aussi Tarticle 2 de celte loi aulorise-t-il plusieurs communes à s'associer, conformément à la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes, pour l'adoption de règlements communs et pour l'exécution des mesures sanitaires.
C'est là une excellente disposition, et nous avons déjà vu ces syndicats de communes rendre à l'hygiène les plus grands services en permettant à un groupe de communes voisines, trop pauvres individuellement, de faire à frais communs un captageel une distribution d'eau de source.
Nous voyons, en somme, que nulle raison ne saurait excuser la non-application de la loi sanitaire, non pas même celle de toutes la plus valable en apparence : Textrême pauvreté d'une commune. La loi est applicable partout et facilement applicable, et les frais de son application peuvent être extrêmement réduits. Et puis il faut bien que Topinion publique et les municipalités finissent par admettre que la santé des individus mérite la même protection que celle du bétail, et que les dépenses exigées par Tassainissement communal et la prophylaxie sanitaire doivent, dans les budgets des municipalités soucieuses de l'intérêtde leurs administrés, primer toutes les autres.
La condition essentielle de Tefficacité de la loi du 15 février 1902 n'est d'ailleurs pas seulement la bonne volonté des municipalités chargées de l'appliquer ; encore faut-il que les règlements sanitaires communaux soient élaborés par des hygiénistes compétents. Or, l'article premier de la loi pourrait, à cet égard, inspirer quelques craintes puisqu'il confie aux maires le soin de déterminer, après avis du conseil municipal et sous forme d'arrêté municipal, les mesures d'assainissement et de prophylaxie constituant le règlement sanitaire communal.
En règle générale, les maires ne possèdent pas en matière d'hygiène publique des connaissances telles que les arrêtés qu'ils pourraient prendre, même après avis de leur conseil municipal aussi peu compétent qu'ils le sont eux-mêmes, offrent des garanties suffisantes d'efficacité.
Aussi le pouvoir central a-t-il suppléé à l'incompétence municipale, en chargeant le Comité consultatif d'hygiène publique de France de rédiger un règlement sanitaire modèle à l'usage des communes. Il ne le leur impose d'ailleurs pas : il se contente de le leur proposer sous forme de règlement d'administration publique, tout en
ayant pris soin d en assurer î'adoplîon en exigeant qoe les règlements sanitaires communaux soient approuvés par le Préfeli après avis da Conseil dépLirtemental d*hygiène.
En outre, la loi aulorisc le Préret à imposer d'office un règlement sanitaire à toute commune i]ui n'en aurait pas. On voit par là quelle faible part le pouvoir central laisse à rioitialive communale, et Ton pourrait s'en plaindre si Ion ne prévoyait h quelles êtrangetés aboutiraient les conceptions sanitaires des municipalités françaises.
En principe, la loi laisse aux municipalités la liberté d'élaborer un règlement sanitaire communal ; en fait, le pouvoir central lui impose son règlement module. Les municipalités Faccepteront sans aucun doute^ parce qu'cîles n auront pas ainsi la peine de le rédiger; et nous aurions tort de nous en plaindre; car^ si déplorable que soit lexcés de centralisation, cela vaut mieux, en Tétai actuel, qu'une décentralisation au profit d'une autorité communale impuissante et incompétente.
Elles Faccepteront aussi parce qu'elles ne pourront pas faire autrement, le pouvoir central, représenté par le Préfet, pouvant le lui imposer. Et d'ailleurs^ elles l'accepteront d'autant plus volontiers qu'elles sauront parfaitement, en racceptant, qu'elles n'en tiendront que le compte qu'elles voudront bien en tenir, et cela, en dépit même du pouvoir central, qui ne se souciera guère d'imposer Tcxécution de mesures gênantes ou onéreuses à un groupe électoral parfois important.
Dans quelques villes, d'ailleurs peu nombreuses, puisqu'il n y en avait, en France, qu'une vingtaine au moment de la promulgation de la loi du 15 février 1902, les municipalités attribuant à rhygiène l'importance qu'elle mérite, avaient créé des ùureaux (Vhijgi^ne^ constituant à la fois un organe consultatif, un service de renseignements et un agent d'exécution.
La présente loi, nous le verrons, a bien imposé la création de ces bureaux d'hygiène à toutes les villes de plus de 20000 habitants^ et aux communes de plus de 2 000 habitants, qui sont le siège d'un établissement thermal ; mais elle en a aussi restreint les attributions.
Le bureau d'hygiène n'est plus désormais qu' « un service municipal chargé, sous l'autorité du maire, de l'application des dispositions de la présente loi ».
Ce n'est donc plus, en principe, l'organe consultatif et en même temps exécutif qui, naguère encore, groupait sous une même direction compétente tous les services sanitaires municipaux, tout ce qui concerne la protection de la santé publique et la démographie : désinfection, inspection des logements, inspection médicale des écoles, surveillance des denrées alimentaires, statistiques, etc. La loi actuelle restreint ces attributions des anciens bureaux d'hygiène qu'avaient organisés quelques rares municipalités : le bureau d'hygiène, tel que le conçoit rarticle 19, n est plus qu'un simple organe d'exécution, passif, dépourvu de toute initiative. Il n'en pourra pas moins, il est vrai, rendre aux municipalités de réels services pour l'élaboration et l'exécution du règlement sanitaire communal, et nous en devons louer l'imposition légale aux villes de quelque importance.
En somme, le règlement sanitaire communal, base sur laquelle repose tout l'édifice de la loi sur la protection de la santé publique, risque fort de demeurer lettre morte, quelle que soit sa valeur intrinsèque, quel qu'en soit l'auteur : pouvoir central. Préfet conseillé par le Conseil départemental d'hygiène, ou municipalité conseillée par son bureau d'hygiène.
Et cela uniquement parce que le maire ou le préfet, chargés d'en assurer l'exécution, se garderont bien de risquer l'un sa popularité, l'autre sa situation, en imposant à leurs administrés des mesures onéreuses pour tout le monde, gênantes pour la plupart, dont, en
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France» Topiaiou publique ne comprend pas encore rulililé.
C'est donc surtout dans Tignorance et le mauvais vouloir de la population et dans rincompétence, la crainte ou le souci excessif de rintérêt personnel des auLorités chargées d'appliquer la loi, qu'il faudra cherctierles causes de son inefficacité probable,
